Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 193/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] października 2020 r., znak: [...].
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. J. G. wystąpił o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na własną rzecz na okres świadczeniowy 2020/2021, załączając m.in. zaświadczenie Komornika Sądu przy Sądzie Rejonowym dla [...] w L. z [...] sierpnia 2020 r. o bezskuteczności egzekucji alimentów od W. G. na rzecz J. G. Organ pierwszej instancji w związku z faktem, że z zaświadczenia komornika załączonego do wniosku wynikały niejasne informacje, wystąpił do komornika o nadesłanie jednoznacznego zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji.
W zaświadczeniu z [...] października 2020 r. Komornik Sądowy dla [...] w L. potwierdził, że egzekucja jest bezskuteczna od stycznia 2020 r.
Rozpatrując wniosek skarżącego organ pierwszej instancji uznał jednak, że egzekucja jest skuteczna i decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...] odmówił J. G. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na jego rzecz od v października 2020 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.
W dniu [...] grudnia 2020 r. do Kolegium zostały przekazane dodatkowe materiały dowodowe w sprawie, tj. pismo skarżącego z [...] listopada 2020 r. wraz z zaświadczeniem od Komornika o zajęciu dłużnikowi alimentacyjnemu, W. G., zasiłku dla bezrobotnych na pokrycie świadczeń alimentacyjnych na rzecz J. G. i A. G. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji co do braku w niniejszym przypadku bezskuteczności egzekucji, ponieważ z przedstawionego zaświadczenia komornika z [...] października 2020 r. wprost wynika, że egzekucja jest bezskuteczna od stycznia 2020 r. – spłata przez dłużnika alimentacyjnego zaległości określonych na daną datę (grudzień 2019 r.) nie oznacza zaprzestania prowadzenia postępowania egzekucyjnego alimentów bieżących.
Jednak zdaniem organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na jego rzecz od [...] października 2020 r. przesądza fakt, że nie spełnia on przesłanki do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ponieważ dochód na osobę w jego rodzinie, wyliczony na gruncie ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2020 r., poz. 808, ze zm.), przekracza kryterium dochodowe wynikające z art. 9 ust. 2 tej ustawy.
Kolegium stwierdziło, że rodzina J. G. składa się z trzech osób. W roku bazowym 2019 r. B. G. (mama wnioskodawcy) uzyskała dochód opodatkowany w wysokości 17 490,45 zł (dochód pomniejszony o należny podatek i składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zweryfikowany na podstawie danych o dochodach z Ministerstwa Finansów oraz danych z ZUS) oraz dochód nieopodatkowany z tytułu wyegzekwowanych alimentów na dzieci J. G. i A. G. w wysokości 38 932,69 zł (oświadczenie wnioskodawcy z [...] sierpnia 2020 r., zaświadczenie Komornika o wyegzekwowanych kwotach, wydruk potwierdzenia dokonania [...] grudnia 2019 r. przelewu od Komornika Sądowego dla [...] w L. na kwotę 38 383,03 zł). Dochodów powyższych nie można uznać jako dochodów utraconych, ponieważ nie spełniają definicji dochodu utraconego, a wprost z definicji stanowią dochód. Tym samym rodzina skarżącego uzyskała dochód w wysokości 56 423,14 zł, co czyni miesięczny dochód w wysokości 4 701,93 zł, a to oznacza, że dochód na osobę wynosi 1 567,31 zł.
W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania normy art. 9 ust. 2a ww. ustawy i przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości proporcjonalnej do przekroczenia kryterium dochodowego, ponieważ dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza 900,00 zł o kwotę wyższą niż kwota świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługującego danej osobie uprawnionej w okresie świadczeniowym.
W skardze na powyższą decyzję J. G. zarzucił organowi naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1, 2a, 2b, 3 w zw. z art. 20 ust. 1, 2, art. 2 ust. 2, 11 i ust. 18 pkt a-i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 3 ust. 1 pkt c ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię, art. 128 i 133 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez niewłaściwe niezastosowanie i nieuprawnione zrównanie alimentów bieżących z alimentami zaległymi, stanowiącymi dług alimentacyjny;
- 2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 7a § 1, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie i dwukrotne rozpoznanie sprawy przy innych ustaleniach faktycznych i podstawie prawnej, co narusza zasadę dwuinstancyjności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił.
Sąd wojewódzki stwierdził, że w sprawie sporne okazało się rozumienie bezskuteczności egzekucji alimentów na rzecz skarżącego oraz zaliczanie wyegzekwowanych alimentów do dochodów w roku bazowym.
Co do oceny przesłanki bezskuteczności egzekucji Sąd przychylił się do poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.
Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdy mowa o bezskuteczności egzekucji oznacza to w szczególności egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Bezskuteczność egzekucji jako przesłanka przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oznacza sytuację, w której dłużnik nie uiszcza alimentów, jak i nie ma prawnej możliwości wyegzekwowania od niego takich należności. Chodzi więc o taki stan, kiedy nie jest możliwe uzyskanie w żaden prawnie dopuszczalny sposób należności z majątku dłużnika (co istotne w niniejszej sprawie – zarówno do zaległych, jak i bieżących zobowiązań alimentacyjnych) i w związku z tym konieczna jest pomoc finansowa państwa osobom uprawnionym.
Z akt sprawy wynika, że egzekucja alimentów na rzecz skarżącego jest ponownie bezskuteczna od stycznia 2020 r. Słusznie więc Kolegium przyjęło, że spłata przez dłużnika alimentacyjnego zaległości określonych na daną datę (grudzień 2019 r.), nie oznacza zaprzestania prowadzenia postępowania egzekucyjnego alimentów bieżących, co w przypadku skarżącego i jego dłużnika alimentacyjnego ma właśnie miejsce.
Odnosząc się zaś do sposobu zaliczenia kwoty wpłaconej w grudniu 2019 r. na rzecz skarżącego i jego rodziny (z tytułu egzekucji zaległych należności alimentacyjnych) Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występują rozbieżne poglądy na ten temat i jednocześnie przyjął jako własne stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3225/19.
W kwestii dochodu i jego obliczania ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odsyła do przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako "u.ś.r."). Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 powoływanej ustawy, za dochód uważa się, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym alimenty na rzecz dzieci.
Ustawodawca, uwzględniając w definicji dochodu zawartej w u.ś.r. również środki uzyskane z tytułu alimentów na rzecz dzieci, nie dokonał jakiejkolwiek ich dywersyfikacji z uwagi na okres, za jaki zostały wypłacone.
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w punkcie V podpunkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r., P 6/02 (OTK-A 2002/7/91), normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Należy zatem sięgnąć do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej. Sądy winny stosować Konstytucję wprost – kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe – wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją – zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8 listopada 2000 r., SK 18/99, OTK 7/00, s.1273).
W tak rozumianym kontekście systemowym należy dokonać analizy roli i charakteru świadczeń alimentacyjnych, zasądzonych od jednego z rodziców na rzecz dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie. Przepis art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego sformułował treść obowiązku alimentacyjnego, którym jest dostarczanie uprawnionemu przez zobowiązanego środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Stosownie zaś do art. 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego rodzice są obowiązani do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest w stanie utrzymać się samodzielnie, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie jego kosztów utrzymania i wychowania. Przeznaczeniem środków utrzymania jest zapewnienie uprawnionemu mieszkania, ogrzewania, oświetlenia, wyżywienia, odzieży itp., a także opieki lekarskiej, lekarstw, pielęgnacji w chorobie (por. wyrok SN z 19 maja 1975 r., III CRN 55/75, OSN 1976, nr 6, poz.133).
Natomiast treść obowiązku alimentacyjnego względem dziecka jest szersza, ponieważ obejmuje dostarczanie mu tego wszystkiego, co jest potrzebne do jego fizycznego i umysłowego rozwoju (uchwała SN z 6 lutego 1969 r., III CZP 129/68, OSN 1969, Nr 10, poz.170), a więc zapewnienie pielęgnacji i pieczy, odpowiedniego wykształcenia, przygotowania do życia w społeczeństwie, rozwijania zainteresowań kulturalnych i uzdolnień (zob. K. Pietrzykowski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Komentarz, Warszawa 2015, s. 775). Jak stanowi art. 135 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Oznacza to, że świadczenia alimentacyjne służą zaspokajaniu usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego, a ich wysokość uwarunkowana jest kosztami utrzymania (wyżywienie, mieszkanie, odzież, leczenie) i wychowania, a w odniesieniu do dzieci również kosztami pielęgnacji, opieki, dbałości o fizyczny i intelektualny rozwój.
Świadczenia alimentacyjne służą zaspokajaniu głównie potrzeb bieżących, których wysokość może być określona w wyroku sądu powszechnego, w ugodzie zawieranej przed tym sądem lub w drodze dobrowolnej umowy stron. Świadczenia alimentacyjne w swej istocie stanowią świadczenia cykliczne, wypłacane regularnie, co miesiąc celem zaspokojenia bieżących potrzeb dzieci, kosztów ich utrzymania. Taki też charakter tych świadczeń należy mieć na uwadze, analizując treść art. 3 pkt lit. c tiret 14 u.ś.r. Oznacza to, że w skład dochodu wchodzą alimenty na rzecz dzieci we wskazanym rozumieniu, otrzymywane w roku bazowym, a nie alimenty rozumiane jako spłata długu alimentacyjnego za poprzednie lata, jako że w tym ostatnim wypadku przyjęte rozumienie przedmiotowego elementu dochodu pozostawałoby nie do pogodzenia z konstytucyjnie chronioną zasadą sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Przy czym kwota otrzymana z tytułu jednorazowej spłaty długu alimentacyjnego niejednokrotnie może nie być wcale przeznaczona na zaspokojenie bieżących potrzeb dzieci i kosztów ich utrzymania, lecz na pokrycie długów powstałych w okresie, w którym dłużnik alimentacyjny nie wywiązywał się ze swojego obowiązku alimentacyjnego.
Wobec tego do dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 u.ś.r. w zw. z art. 2 pkt 1 tej ustawy, wlicza się uzyskane w danym roku kalendarzowym kwoty tytułem alimentów, będące wynikiem bieżącego regulowania zobowiązań alimentacyjnych, czy też skapitalizowanej formy wypłaty rat alimentacyjnych za bieżący (dany) rok. Zatem kwota wyegzekwowanych zaległych alimentów za poprzednie lata nie może być w całości doliczona do dochodu w roku, w którym zostały one wyegzekwowane. Przy ustalaniu dochodu może być uwzględniona tylko ta część alimentów, która zgodnie z tytułem wykonawczym przypada na dany rok.
Odmienna wykładnia art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 w zw. z art. 3 pkt 2 u.ś.r. pozostawałaby w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Jeżeli bowiem wierzyciel alimentacyjny wystąpił w obronie swych praw na drogę legalnego postępowania sądowego, a następnie egzekucyjnego, nie mając wpływu na możliwość zaspokojenia swej wierzytelności na bieżąco ani też na czas, w którym dojdzie do wyegzekwowania zaległych alimentów, to nie może być dotknięty sankcją w postaci pozbawienia prawa do wnioskowanych świadczeń (w przedmiotowej sprawie świadczenia wychowawczego).
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, uwzględnienie całej kwoty alimentów otrzymanych przez skarżącego i jego rodzinę w grudniu 2019 r. przy obliczaniu przeciętnego dochodu tej rodziny w roku bazowym, stanowiło naruszenie prawa materialnego (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 w zw. z art. 3 pkt 2 u.ś.r.) oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.).
Sąd wojewódzki dodał też, że w toku postępowania nie wyjaśniono, jaką kwotę otrzymali wierzyciele alimentacyjni w grudniu 2019 r. – czy było to 38 383,03 zł, czy jednak 38 932,69 zł.
Przy obliczaniu dochodu rodziny w roku bazowym pomniejszono dochód matki skarżącego o składki zdrowotne tylko z jednego źródła, a pominięto w tym zakresie kwotę składek zdrowotnych 234,99 zł, uiszczoną w związku z zatrudnieniem u poprzedniego pracodawcy. Kwota ta jest ujęta w rozliczeniu w 2019 r., chociaż prawdopodobnie wiąże się ze stosunkiem pracy, który ustał w 2018 r.
Z treści odwołania wynika też, że rodzina skarżącego składa się z czterech osób: skarżący, jego siostra, jego matka oraz dziecko, dla którego matka skarżącego jest rodziną zastępczą. Tymczasem organy obu instancji przyjmowały, że rodzina skarżącego składa się z trzech osób. Kwestia ta wymaga bezwzględnie wyjaśnienia, ponieważ ma decydujący wpływ na wyliczenie przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny skarżącego osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. Jak wskazał Sąd, nie ustalono też, czy z tytułu sprawowania pieczy zastępczej matka skarżącego otrzymuje wynagrodzenie i ewentualnie jaka jest jego wysokość, co także ma znaczenie dla prawidłowego obliczenia dochodu rodziny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a. art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 w zw. z art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. przez błędną ich wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że przy ustalaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę nie uwzględnia się wszystkich dochodów członków rodziny z tytułu alimentów na rzecz dzieci, lecz jedynie część dochodów z tego tytułu, która nominalnie przypada na rok, dla którego obliczany jest dochód, podczas gdy dochodem rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy są wszelkie dochody otrzymane z tytułu alimentów na rzecz dzieci wraz z odsetkami bez względu na to czy stanowią świadczenia bieżące, zaległe czy uboczne,
- b. art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędną wykładnię definicji rodziny, sprowadzającą się do przyjęcia, że na gruncie tego przepisu dziecko, nad którym rodzic osoby uprawnionej pełni funkcję zawodowej specjalistycznej rodziny zastępczej może być uznane za członka rodziny osoby uprawnionej, podczas gdy z uwagi na charakter zawodowej rodziny zastępczej, która swoją funkcję pełni za wynagrodzeniem i na podstawie orzeczenia sądu lub umowy w swym charakterze zbliżonej do umowy zlecenia zawieranej z właściwym organem (starostą) nie można uznać, że dziecko to pozostaje na utrzymaniu matki skarżącego, a zatem może być uznane za członka rodziny osoby uprawnionej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji ostatecznej, jak i decyzji ją poprzedzającej z powodu rzekomych naruszeń norm prawa materialnego i procesowego, podczas gdy naruszenia te nie miały miejsca, a Kolegium prawidłowo orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie J. G. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na jego rzecz od 1 października 2020 r.,
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ drugiej instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz wadliwie skonstruował uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji w zakresie ustalenia kwoty dochodu rodziny, jak i liczby członków rodziny, co według Sądu przejawiło się w:
- - zawyżeniu kwoty dochodu rodziny o kwotę alimentów zaległych na rzecz dzieci otrzymanych w 2019 r. wraz z odsetkami, podczas gdy wpisują się one w definicję legalną dochodu,
- - błędnym wniosku, że nie ustalono czy z tytułu sprawowania pieczy zastępczej matka skarżącego otrzymuje wynagrodzenie i ewentualnie jaka jest jego wysokość, podczas gdy Kolegium dokonało ustalań w tym zakresie i fakt ten wynika z zaświadczeń ZUS w zakresie danych o dochodach i z informacji o składkach na ubezpieczenia zdrowotne (w zakresie którego płatnikiem jest MOPS w L.), co potwierdza kwota dochodu wskazana w uzasadnieniu decyzji,
- - niewłaściwej ocenie, że rodzina skarżącego składa się z czterech osób, podczas gdy już z oświadczenia skarżącego zawartego we wniosku z [...] sierpnia 2020 r. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynika, że w skład rodziny wchodzą trzy osoby i co również znajduje potwierdzenie w charakterze zawodowej specjalistycznej rodziny zastępczej,
- - niepomniejszeniu dochodu matki skarżącego o kwotę 234,99 zł z tytułu składki zdrowotnej od płatnika [...] S.A. wynikającej z zaświadczenia ZUS za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., podczas gdy kwota ta wiąże się ze stosunkiem pracy, który ustał w 2018 r., zatem wiąże się z dochodem utraconym i nie powinna być brana pod uwagę przez Kolegium podczas ustalania dochodu,
- - braku ustalenia, jaką kwotę tytułem alimentów otrzymali wierzyciele alimentacyjni w grudniu 2019 r. – czy było to 38 383,03 zł czy 38 932,69 zł, podczas gdy zarówno oświadczenie skarżącego, jak i dowód z dokumentu, tj. zaświadczenia z [...] sierpnia 2020 r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w L. o dokonanych wpłatach wskazują, że na rzecz wierzycieli alimentacyjnych w 2019 r. tytułem alimentów zostało wyegzekwowane 38 932,69 zł powyższe potwierdza, że materiał dowodowy w tym zakresie był zebrany i oceniony prawidłowo, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Niezasadny jest zarzut art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 w zw. z art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. przez błędną wykładnię.
Zauważyć należy, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odsyła w art. 2 pkt 4, 5 i 6 co do definicji legalnych pojęć "dochód", "dochód rodziny" i "dochód członka rodziny" odsyła do przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 3 pkt 1 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie – oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (lit. a) oraz inne (enumeratywnie wymienione) dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym alimenty na rzecz dzieci (lit. c. tiret 14)
Ustawodawca w zakresie świadczeń rodzinnych nie zawarł zasad obliczania dochodu w przypadku wypłat skumulowanych świadczeń alimentacyjnych za okresy zaległe. Należy jednak wskazać, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. Warszawa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo).
Zauważyć także należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r. (sygn. P 6/02 (OTK-A 2002/7/91) wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Należy zatem sięgnąć do zasad wykładni prawa, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele czy funkcje regulacji prawnej. Sądy winny stosować Konstytucję wprost – kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe – wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją – zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z dnia 8 listopada 2000 r., SK 18/99, OTK 7/00, s.1273).
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd wyrażony w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2020 r, sygn. akt I OSK 3225/19, a także w wyroku z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1598/19 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W wyroku z 21 lipca 2020 r. Naczelny Sąd administracyjny wskazał, że dokonując oceny charakteru świadczeń alimentacyjnych, w kontekście systemowym, należy zwrócić uwagę, że ze swej istoty świadczenia te są świadczeniami cyklicznymi, wypłacanymi regularnie co miesiąc w wysokości określonej w wyroku sądu powszechnego, w ugodzie zawieranej przed tym sądem lub w drodze dobrowolnej umowy stron, zaś ich celem jest zaspokojenie bieżących potrzeb uprawnionych do alimentów czy też kosztów ich utrzymania.
Taki też charakter tych świadczeń należy mieć na uwadze, analizując treść art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.ś.r. Oznacza to, że kwoty wyegzekwowanych zaległych alimentów za poprzednie lata nie mogą być w całości doliczone do dochodu w roku, w którym zostały one wyegzekwowane. Przy ustalaniu dochodu może być bowiem uwzględniona tylko ta część alimentów, która zgodnie z tytułem wykonawczym przypada na dany tzw. rok bazowy. Odmienna wykładnia powyższych przepisów pozostawałaby w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także stanowiłaby niczym nieuzasadnione rozróżnienie sytuacji prawnej z punktu widzenia ustalenia dochodu w rozumieniu u.ś.r. pomiędzy osobą, która otrzymuje alimenty od rodziców regularnie, w ustalonych terminach i pomiędzy osobą, która otrzymuje jednorazowo skumulowaną wypłatę tej samej kwoty alimentów w wyniku skutecznego przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Osoba uprawniona, która otrzymuje jednorazowo skumulowaną wypłatę tej samej kwoty alimentów w wyniku skutecznego przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, okazuje się być bowiem w gorszej sytuacji prawnej z punktu widzenia u.ś.r. aniżeli osoba, która otrzymuje regularne wpłaty alimentów. Osoba taka, otrzymując bowiem w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy zaległe alimenty jednorazowo w całości za poprzednie lata, w których to egzekucja okazała się bezskuteczna, nie byłaby uprawniona do świadczenia alimentacyjnego tylko dlatego, że nastąpiły okoliczności niezależne od niej, a występujące po stronie dłużnika alimentacyjnego, które uniemożliwiły regularne otrzymanie czy też ich skuteczne wyegzekwowanie. W takiej sytuacji to zachowanie dłużnika decydowałoby czy osoba uprawniona otrzyma świadczenie, czy też zostanie pozbawiona tego prawa, co pozostaje w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi.
Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzieli stanowiska wyrażonego w powołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2619/17, że do dochodu rodziny wlicza się otrzymane przez uprawnionych zarówno zaległe, jak i bieżące alimenty.
Dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ponownie prowadzonym postepowaniu, organy powinny do dochodu rodziny skarżącego wliczyć jedynie kwotę alimentów otrzymanych w 2019 r. i ponownie ustalić, czy spełnione jest kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie J. G. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ z naruszeniem art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i naruszeniem art. 7 i 77 § 1, 107 § k.p.a. nie wyjaśnił, jaką kwotę otrzymali wierzyciele alimentacyjni w grudniu 2019 r. – czy kwotę 38 932 zł (zaświadczenie z 25 sierpnia 2020 r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w L., M. S.), czy kwotę 38 383 zł (wydruk potwierdzenia wykonania przelewu krajowego z [...] grudnia 2019 r.).
Słusznie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że przy obliczaniu dochodu rodziny w roku bazowym pomniejszono dochód matki skarżącego o składki zdrowotne tylko z jednego źródła, a pominięto w tym zakresie kwotę składek zdrowotnych 234,99 zł, uiszczoną w związku z zatrudnieniem u poprzedniego pracodawcy. Kwestią tą zajął się organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę kasacyjną, która nie może jednak zastąpić stosownych wymagań zaskarżonej decyzji.
Zasadny natomiast jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez jego błędną wykładnię.
Przepis art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wprowadza definicję legalną pojęcia rodziny. Zgodnie z jego treścią, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25. rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818), a także osobę uprawnioną; do rodziny nie zalicza się: dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz.
Oznacza to, że to ustawodawca w sposób precyzyjny i wyczerpujący określa krąg osób, które w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego są uznawane za rodzinę. Jak wskazał Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3303/18 (CBOSA) "definicja pojęcia "rodzina", zawarta w art. 2 pkt 12 ustawy z 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w sposób precyzyjny i wyczerpujący określa krąg osób, które w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego są uznawane za rodzinę. Przepis nakazuje stosowanie tego pojęcia w sposób formalny, bez odwołania się do okoliczności wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, wspólnego zamieszkania lub faktów związanych z dobrymi lub złymi relacjami pomiędzy wymienionymi w tym przepisie osobami. Pomimo posłużenia się przez ustawodawcę sformułowaniem "odpowiednio", nie można uznać, że dopuszczono w tego rodzaju sprawach analizę stanu faktycznego rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe.".
Przepis art. 2 pkt 12 ustawy jest definicją legalną, co oznacza że ustawodawca zdecydował się ukształtować znaczenie i zakres definiowanego terminu (rodzina) w oderwaniu od rozumień języka potocznego lub prawnego (definicji przyjętych w innych aktach prawnych). Przyjęta definicja nie bazuje wyłącznie na kryteriach pokrewieństwa czy obowiązku alimentacyjnego. Odpowiednie uwzględnianie wymienionych w art. 2 pkt 12 osób w składzie rodziny oznacza, że podlegają one zaliczeniu do tego kręgu, o ile w konkretnej sytuacji istnieją (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2228/14, CBOSA).
Powyższe poglądy Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni aprobuje. Stanowisko, że "rodzinę" tworzą tylko osoby wskazane w art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest obecnie jednolite w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2430/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2088/18; z 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3303/18; z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 779/19, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2136/19, CBOSA).
W konsekwencji stwierdzić należy, że ustalając wysokość dochodu dla potrzeb przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie można w składzie rodziny J. G. uwzględnić małoletniego, jeżeli jego matka jest dla małoletniego zawodową rodziną zastępczą.
Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Błędna wykładnia art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie podważa trafności zaskarżonego wyroku.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.