Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 66/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. z dnia [...], nr [...], stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. z dnia [...], którym nałożono na Stowarzyszenie "[...] " grzywnę w kwocie 25.000 zł w celu przymuszenia realizacji obowiązku dokonania czynności nakazanej przez Inspektora Pracy orzeczeniem z dnia [...], nr [...], dot. wypłacenia wymienionym w nakazie pracownikom wynagrodzenia za pracę w 2005 r. oraz w styczniu i lutym 2006 r., a także wypłacenia nagród jubileuszowych, odpraw pieniężnych przysługujących w związku z rozwiązaniem stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, wypłacenia ekwiwalentów pieniężnych przysługujących z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i wynagrodzeń z tytułu niezdolności do pracy z powodu choroby.
W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 94 pkt 5 K.p., pracodawca obowiązany jest terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. W tytule wykonawczym określono obowiązek wypłaty należności, których termin realizacji upłynął w 2005 r. Celem nałożenia grzywny było przymuszenie zobowiązanej strony do podjęcia działań bezpośrednio zmierzających do wykonania nakazu wypłaty zaległych wynagrodzeń. Wysokość nałożonej grzywny, mimo że w kwocie maksymalnej, jest i tak kilkakrotnie niższa od łącznej kwoty objętej decyzją. Ponadto organ wskazał, że nie jest intencją Państwowej Inspekcji Pracy pogarszanie sytuacji finansowej strony, a jedynie spowodowanie realizacji nałożonych na stronę obowiązków.
Stowarzyszenie [...] "[...]" powyższe postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. zaskarżyło skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej - P.p.s.a.).
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro obowiązek wypłaty pracownikom zaległych uposażeń, nałożony nakazem Inspektora Pracy z dnia 24 kwietnia 2006 r., nie został wykonany przez zobowiązanego, to obowiązkiem organu egzekucyjnego - po uprzednim wystosowaniu do zobowiązanego upomnienia w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm., zwanej dalej EgzAdmU) i doręczeniu mu tytułu wykonawczego, było wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Zdaniem Sądu, tytuł wykonawczy nie budzi zastrzeżeń, natomiast brak jest w aktach egzekucyjnych upomnienia, które jak wynika z tytułu wykonawczego zostało doręczone zobowiązanemu 21 lipca 2006 r. Sąd podkreślił też, że stosownie do art. 121 § 2 EgzAdmU, nałożona grzywna w celu przymuszenia nie może przekraczać kwoty 5.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - kwoty 25.000 zł. Ustawodawca wprowadził zatem tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ stosując ten środek egzekucyjny nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady racjonalnego działania - art. 7 § 2 EgzAdmU i zasady niezbędności - art. 7 § 3 EgzAdmU.
W niniejszej sprawie tymczasem organy obu instancji, nakładając na skarżącego grzywnę w maksymalnej wysokości 25.000 zł, nie uzasadniły jakimi okolicznościami się kierowały, określając ją w takiej właśnie wysokości. Sąd przyjął, że każdorazowo, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nakładanej grzywny czy kary, to chodzi o tzw. uznanie administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 510/05 - ONSAiWSA 2006/6/168). Uznanie to nie oznacza dowolności, wymaga uzasadnienia, a co najistotniejsze - podlega kontroli instancyjnej, a następnie także sądowej kontroli aktów administracyjnych. Tak więc przewidziana w art. 121 § 2 EgzAdmU możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, choć należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne i uzasadnił, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organy egzekucyjne orzekające w sprawie całkowicie pominęły rozważania w tym zakresie.
W myśl art. 18 EgzAdmU, do postępowania egzekucyjnego w administracji mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że postępowanie egzekucyjne, jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 7 K.p.a.). Niezbędnym ustaleniem przy wymierzaniu zobowiązanemu grzywny w celu przymuszenia jest np. ustalenie stanu majątkowego zobowiązanego. W toku postępowania skarżący z jednej strony powoływał się na swoją trudną sytuację finansową, z drugiej zaś strony wskazywał również na sukcesywne wywiązywanie się z nałożonych obowiązków. Czynił to w stopniu odpowiadającym jego aktualnym możliwościom finansowym. Organy obu instancji, wydając postanowienie o nałożeniu przedmiotowej grzywny, nie odniosły się w swoich postanowieniach do podniesionych przez zobowiązanego argumentów, miedzy innymi do twierdzenia, że nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości uniemożliwi mu dalsze wykonanie nakazu Inspektora Pracy z dnia 24 kwietnia 2006 r. W ocenie Sądu, nieustosunkowanie się przez organy egzekucyjne do tej argumentacji, oznacza naruszenie - wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 18 EgzAdmU – obowiązku pełnego i wyczerpującego uzasadnienia orzeczenia.
Postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. z dnia [...] nie zawiera poza tym żadnego uzasadnienia faktycznego, zaskarżone natomiast postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...], choć zawiera uzasadnienie podstawy faktycznej, to dotyczy ono wyłącznie nałożonego na stronę obowiązku, pomija zaś okoliczności związane z nałożeniem grzywny i jej wysokością. Nie zawiera także odpowiedniego uzasadnienia aspektu prawnego sprawy. W postanowieniu tym organ odwoławczy nie wskazał żadnego przepisu ustawy egzekucyjnej i ograniczył się do wskazania w ramach podstawy prawnej jedynie przepisu art. 17 EgzAdmU, dotyczącego formy rozstrzygnięcia (postanowienia).
Od powyższego wyroku Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez:
- 1) niezastosowanie zarządzenia Nr 4 Marszałka Sejmu z dnia 23 września 2003 r. w sprawie określenia wzorów druków stosowanych w działalności kontrolnej Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 21F - obowiązującej w dacie wydania postanowienia z dnia [...] - ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 ze zm.);
- 2) błędne zastosowanie art. 107 § 3 K.p.a. wobec unormowania zawartego w zarządzeniu Nr 4 Marszałka Sejmu;
- 3) niezastosowanie art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, stanowiącego, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy przepisy K.p.a. stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ustawie, bądź przepisach wydanych na jej podstawie, albo w przepisach szczególnych;
- 4) błędne zastosowanie art. 7 K.p.a. w zakresie ustalenia, że obowiązkiem organów Państwowej Inspekcji Pracy było przy wymierzaniu wysokości grzywny badanie stanu majątkowego skarżącego;
- 5) błędne zastosowanie art. 7 § 2 i 3 EgzAdmU przez uznanie, że organ powinien rozważyć zastosowanie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy jedynym środkiem egzekucyjnym wynikającym z ustawy, który organ mógł nałożyć była grzywna w celu przymuszenia, a ponadto uznanie, że grzywna powinna zostać uchylona lub zmieniona w sytuacji, gdy obowiązek zostanie spełniony w całości lub części.
W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania albo o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami.
W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia.
W skardze kasacyjnej organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały zastosowanie przed organem egzekucyjnym, lecz nie były stosowane bezpośrednio w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreślić więc należy, że naruszenie przepisów proceduralnych stanowić może skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co oznacza, iż pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy.
W niniejszej sprawie skarżący organ, aczkolwiek oparł skargę kasacyjną na drugiej podstawie kasacyjnej, to jednak nie wskazał jednocześnie jako ewentualnie naruszonych jakichkolwiek przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przecież te przepisy regulują przebieg postępowania przed sądami administracyjnymi. Tym samym skarżący organ nie wskazał błędów procesowych Sądu pierwszej instancji i w konsekwencji nie mógł też wykazać związku przyczynowego pomiędzy ewentualnymi uchybieniami procesowymi a zaskarżonym wyrokiem.
Wychodząc z powyższych założeń Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.