Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 8/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P. i R.P. na czynność Starosty Legionowskiego polegające na nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w styczniu 2012 r. organ wystawił skarżącym faktury VAT za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych i odbitek, w związku ze zgłoszeniem przez nich prac geodezyjnych i kartograficznych polegających na wykonaniu map do celów projektowych i planistycznych. W skardze na czynności Starosty polegające na nałożeniu na skarżących i żądaniu od nich uiszczenia opłat, skarżący wskazali, że skoro wcześniej uiścili zryczałtowaną opłatę w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów planistycznych, to uprawnieni byli do otrzymania z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego całości informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenia dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego.
W konsekwencji niedopuszczalne było ponowne naliczenie wykonawcy prac geodezyjnych kwot za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonanie odbitek. Ponadto skarżący podnieśli, że wysokość należnych opłat powinna zostać określona w drodze aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - udokumentowana fakturami VAT.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że materiały, o które wystąpili skarżący, zostały im już wcześniej, jednorazowo, udostępnione jako część materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych. Organ podkreślił, że prace geodezyjne zgłoszone przez skarżących zostały w niektórych wypadkach już zakończone i rozliczone przed wystąpieniem o udostępnienie dodatkowych danych cyfrowych i wykonanie kopii mapy zasadniczej a w niektórych wypadkach wnioski o ich udostępnienie zostały złożone w trakcie wykonywania tych prac. Dlatego też, Starosta potraktował wnioski skarżących o ponowne udostępnianie materiałów, jako nowe wnioski, a skarżący zostali obciążeni opłatami zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (D.U. Nr 78, poz. 837, dalej jako rozporządzenie w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych).
Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 807/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę w niniejszej sprawie uznając, że w stosunku do skarżących nie wydano aktu, ani nie podjęto czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji brak jest przedmiotu zaskarżenia, a wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2534/12 uchylił wymienione wyżej postanowienie. Sąd podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłaty w rozpatrywanej sprawie wynika z przepisu prawa rangi ustawowej, tj. art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1998 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej P.g.k.), co oznacza, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa.
Zdaniem Sądu, to kwalifikuje nałożenie opłaty "geodezyjnej" jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2665/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że w ramach zgłoszenia wykonywania prac geodezyjnych, skarżący są uprawnieni do otrzymania jednorazowo kompletu materiałów niezbędnych do wykonania pracy i bez względu na obszerność takiego kompletu organ pobiera zryczałtowaną opłatę stosownie do norm zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333, dalej jako rozporządzenie w sprawie opłat).
Zatem, zdaniem Sądu, jeżeli skarżący występują ponownie o część materiałów już otrzymanych w ramach kompletu materiałów, to wówczas należy pobrać opłatę taką, jak należna za udostępnienie materiałów z zasobu, które następuje bez związku ze zgłoszeniem wykonywania prac geodezyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok, wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1602/13. NSA podkreślił, że stosownie do ustępu 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie opłat, wysokość opłat określona w tabelach I-VIII została ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego, bez względu na ich ilość. Stosownie zaś do regulacji zawartych w rozporządzeniu w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, po dokonaniu zgłoszenia ośrodek kartograficzny informuje pisemnie wykonawcę o materiałach jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy, o innych opracowaniach realizowanych aktualnie na obszarze zgłoszonej pracy oraz udostępnia posiadane materiały wraz z ich charakterystyką techniczną.
Zatem to ośrodek decyduje, które dokumenty w danej sprawie należy uznać za "niezbędne". NSA podkreślił, że w ramach jednej zgłoszonej pracy wykonawca za jednokrotnie uiszczoną opłatę, rozumianą jako opłatę za całość materiałów, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy, ma prawo uzyskać wielokrotność tych materiałów, jeżeli jest to niezbędne do finalnego załatwienia pracy, tj. przekazania dokumentacji do zasobu. W niniejszej zaś sprawie ani organ administracji nie wskazał jednoznacznie, ani WSA nie dokonał oceny, czy skarżący w ramach dokonanych zgłoszeń żądali ponownie materiałów, które były "niezbędne". Zatem okoliczność ta, mająca zasadnicze znaczenie dla sprawy, winna być przedmiotem oceny Sądu przy ponownym rozpatrywaniu skargi.
Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący nie wykazali, iż w toku zgłoszonych przez nich konkretnych prac wystąpiła niezbędność uzupełnienia materiałów i informacji, które już uprzednio otrzymali w ramach ryczałtu i bez którego to uzupełnienia wykonanie pracy geodezyjnej było niemożliwe i że przyczyny powyższego nie leżały po stronie skarżących (np. utracili je w okolicznościach przez nich niezawinionych).
Sąd podkreślił, że obowiązek wykazania tych okoliczności spoczywał na skarżących, którzy nie przedstawili wiarygodnych wyjaśnień w tym zakresie. Sąd podkreślił, że jego zdaniem brak jest podstaw do przyjęcia, iż pkt 9 ust. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie opłat może stanowić podstawę do żądania nieograniczonego dostępu do materiałów i informacji w ramach ustalonego ryczałtu. Ponowne żądanie określonych materiałów w ramach ryczałtu możliwe jest tylko w przypadku niezbędności tych materiałów do wykonania zgłoszonych prac geodezyjnych. Z informacji przekazanych przez organ na rozprawie wynika, że żądane przez skarżących materiały nie były niezbędne do wykonania prac. Zdaniem Sądu materiały, których ponownie zażądał wykonawca, nie mogły być po raz kolejny potraktowane jako niezbędne.
Sąd zaznaczył, że mapy do celów projektowych, które były przedmiotem zgłoszeń, powstają przez aktualizację mapy zasadniczej w obszarze planowanej inwestycji na konkretny dzień i to na geodecie wykonującym mapę do celów projektowych ciąży obowiązek jej aktualizacji. Zaś aktualizacja mapy zasadniczej ma na celu doprowadzenie do zgodności treści mapy zasadniczej z sytuacją istniejącą w terenie. W tym celu wykonawca otrzymuje odbitkę mapy zasadniczej według stanu archiwalnego do porównania w terenie, na którą ma obowiązek wniesienia wszystkich aktualnych informacji o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu od momentu zgłoszenia pracy geodezyjnej, czyli otrzymania dokumentów, aż do przekazania dokumentacji do kontroli. Ośrodek geodezyjny na bieżąco musi zaś informować wykonawców prac geodezyjnych o zmianach na mapie zasadniczej oraz umożliwić im wgląd do bazy danych mapy zasadniczej.
Taki dostęp był zapewniany także w czasie ubiegania się przez skarżących o materiały. Zatem przed oddaniem dokumentacji do zasobu geodezyjnego, każdy geodeta ma możliwość, bez konieczności pobierania kolejnej odbitki, sprawdzenia czy w międzyczasie pojawiły się zmiany na mapie zasadniczej. Jeżeli zmiany się pojawiają, geodeta może dokonać porównania zmian, które zostały wniesione w wyniku innego opracowania, bez konieczności załączania szkiców z własnego pomiaru. Wykorzystanie przyjętych do zasobu opracowań nie generuje konieczności zamówienia "nowej" odbitki. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, ponowne zamawianie przez skarżących odbitek mapy zasadniczej do zgłoszonych prac geodezyjnych polegających na wykonaniu mapy do celów projektowych nie może być traktowane jako uzupełnienie materiałów niezbędnych do zakończenia pracy geodezyjnej, gdyż te już otrzymali po zgłoszeniu pracy. Nie jest to również warunek przyjęcia czy też odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego.
W konsekwencji nie można, było uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do "dezaktualizacji materiałów, uniemożliwiającej przyjęcie pracy do zasobu", zaś żądane w ramach dokonanych zgłoszeń dodatkowe materiały nie mogły być uznane za "niezbędne".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.P. i R.P. zaskarżając go w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.
1. art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem w aktach sprawy znajduje się pismo procesowe organu z dnia 6 lutego 2014 r., w którym powołane przez tenże organ twierdzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę wydając rozstrzygnięcie w sprawie, uznając je w istocie za słuszne, podczas gdy odpis tego pisma nie został doręczony stronie skarżącej, co pozbawiło stronę skarżącą możliwości obrony jej praw i w konsekwencji skutkuje nieważnością toczącego się postępowania;
2. art. 190 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia po ponownym rozpoznaniu sprawy z naruszeniem wykładni prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1602/13, a którą to Sąd pierwszej instancji był związany i w konsekwencji oddalenie skargi;
3. art. 151 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ administracji publicznej art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegającego na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wadliwy, tj. niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie kluczowych dla sprawy okoliczności;
4. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, mimo iż czynność ta została dokonana przez Starostę Legionowskiego w sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym zasadę praworządności;
5. art. 151 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. w związku z ust. 2 Tabelą II Załącznika nr 1 oraz ust. 4 Tabelą III Załącznika nr 4 do rozporządzenia w sprawie opłat poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niniejszej sprawy polegającej na udostępnianiu materiałów geodezyjnych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej i opłaty ryczałtowej, a w konsekwencji oddalenie skargi, gdzie w okolicznościach sprawy, w której organ doszedł do przekonania, iż materiały te oraz ich ponowne wydanie nie są niezbędne dla wykonania i zakończenia zgłoszonej pracy, winien był odmówić ich wydania, a nie wniosek ten traktować, jako odrębne zamówienie;
6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, gdyż uzasadnienie to jedynie częściowo przedstawia dotychczasowy przebieg niniejszego postępowania, a w konsekwencji sporządzenie go w sposób uniemożliwiający ustalenie tego, na jakiej podstawie Sąd rozpoznający sprawę dokonał kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, względnie naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a.;
7. ust. 9.1 Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie opłat przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z ww. przepisu wynika, iż na wykonawcy zgłoszonej pracy geodezyjnej spoczywa obowiązek wykazania, że wniosek o ponowne wydanie materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika z konieczności uzupełnienia materiałów i informacji, które już uprzednio zostały przez niego otrzymane, i że bez tego uzupełnienia wykonanie pracy byłoby niemożliwe oraz, że przyczyny powyższego nie leżały po stronie wnoszących wniosek, a zatem, że materiały te są "niezbędne" do zakończenia realizacji zgłoszonej pracy, podczas gdy taki obowiązek z treści tego przepisu nie wynika.
Starosta Legionowski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Starosta podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, którą skarżący kasacyjnie upatrują w pozbawieniu ich możliwości obrony swoich praw, poprzez niedoręczenie im pisma procesowego organu z dnia 6 lutego 2014 r. tj. na podstawie przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przyznać należy, że przedmiotowe pismo wpłynęło do sądu dnia 10 lutego 2014 r. Sąd nie doręczając go pełnomocnikowi skarżących, na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r., pod nieobecność zawiadomionych o terminie pełnomocników stron, wydał zaskarżony wyrok. Pismo to przedstawiało dodatkową argumentację na poparcie stanowiska organu, z którą to zgodził się Sąd pierwszej instancji, wyrażając to w uzasadnieniu swojego orzeczenia. Zasadą w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku było, że pisma we wszczętym już postępowaniu sądowym kierowane były bezpośrednio do sądu, który w ramach zasady oficjalności doręczeń (art. 65 p.p.s.a.), przekazywał je w odpisie innym stronom i uczestnikom postępowania lub ich pełnomocnikom (art. 75 p.p.s.a.).
Wyjątek stanowiły doręczenia pomiędzy adwokatami i radcami prawnymi (art. 66 § 1 p.p.s.a.), przy czym nie był to obowiązek a tylko uprawnienie tych pełnomocników. Niewątpliwie zatem odpis przedmiotowego pisma Sąd Wojewódzki powinien, z uwzględnieniem zasady kontradyktoryjności (art. 47 w zw. z art. 65 § 1 i art. 75 p.p.s.a.), dręczyć pełnomocnikowi skarżących, czego nie uczynił. Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd uniemożliwił skarżącym odniesienie się do dodatkowej argumentacji organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi to jednak o nieważności postępowania, ze względu na przesłankę określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Spełnienie przesłanki nieważności postępowania przewidzianej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić, jeżeli zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Przyjąć zatem wypada dopuszczalność tego stwierdzenia, jedynie w razie kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2012 r., II OSK 136/12, LEX nr 1116290). Przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możności działania, należy najpierw rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, a w drugiej kolejności trzeba sprawdzić, czy uchybienie to wpłynęło na możność strony do działania w postępowaniu, a w końcu trzeba zbadać, czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw, mimo uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możności działania (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1114/10).
W niniejszej sprawie nastąpiło wprawdzie naruszenie przepisów procesowych, związanych z zasadą kontradyktoryjności postępowania, ale nie uniemożliwiło to stronie podjęcia obrony jej praw, gdyż pełnomocnik skarżących w długotrwałym postępowaniu sądowym kilkakrotnie w bardzo obszernych pisemnych wywodach wyrażał swoje stanowisko i przedstawiał kontrargumentację w stosunku do stanowiska organu. Z tych względów nie sposób uznać, że doszło do pozbawienia skarżących możliwości obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. To uchybienie Sądu mogłoby być oceniane jedynie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania pod kątem ich istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 172 pkt 2 p.p.s.a.), jednak takiego zarzutu w skardze kasacyjnej nie podniesiono.
W następnej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14 "po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej". Wprawdzie w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2546/12 uznał, że obowiązek uiszczenia opłaty geodezyjnej wynika z przepisu rangi ustawowej, tj. art. 40 ust. 3c Prawa geodezyjnego i kartograficznego, co tym samym oznacza, że nałożenie tej opłaty jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, zaś wystawione faktury stanowią jedynie potwierdzenie powstania tegoż obowiązku względem skarżących, tym niemniej podjęcie w/w uchwały nakazuje przyjąć, iż ocena prawna wyrażona w tymże postanowieniu, nie wiąże już w niniejszej sprawie.
Jak to bowiem przyjmuje się, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest – w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. – odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (tak w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08). Także wojewódzki sąd administracyjny przy rozpoznawaniu skargi po uchyleniu przez ten sąd poprzedniej decyzji, powinien odstąpić od zastosowania art. 153 p.p.s.a., jeżeli po wydaniu poprzedniego wyroku, NSA w innej sprawie podjął uchwałę zawierającą wykładnię prawa, odmienną od wyrażonej w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, do którego zastosował się organ administracji publicznej (argument a contrario z art. 269 § 1 p.p.s.a.).
Również w doktrynie postępowania sądowoadmnistracyjnego przyjmuje się, że jeżeli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny podejmie w innej sprawie, w trybie art. 269 p.p.s.a. uchwałę zawierającą odmienną wykładnię prawa, to w tym zakresie wykładnia zawarta w wyroku uchylającym przestaje wiązać. Z chwilą wydania takiej uchwały na mocy 269 p.p.s.a. będą nią związane wszystkie składy sądów administracyjnych, a zatem także sądy obu instancji rozpatrujące przekazaną do ponownego rozpoznania sprawę. Dotyczy to również sytuacji, gdy po wydaniu przez sąd pierwszej instancji wyroku w następstwie uwzględnienia skargi kasacyjnej przez sąd drugiej instancji, a przed rozpoznaniem kolejnej skargi kasacyjnej, drugi z tych sądów podjął uchwałę wyrażającą stanowisko odmienne od zaprezentowanego we wcześniejszym wyroku. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny będzie związany na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowiskiem zawartym w uchwale, a nie wykładnią zawartą w wyroku.
Przepis art. 190 p.p.s.a. w zakresie objętym przedmiotem uchwały, nie będzie miał w tym wypadku zastosowania (zob. Dauter B., Gruszczyński B. Kabat A, Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi. Komentarz do art. 190, System Informacji Prawnej Lex 2013). W świetle powyższego stwierdzić należy, że pomimo tego, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2546/12 wyraził odmienne stanowisko od tego, które zostało wyrażone przez NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., rozpoznając niniejszą sprawę, NSA winien odstąpić od skutków prawnych płynących z art. 190 p.p.s.a. i zastosować się do dyspozycji 269 § 1 tej ustawy.
Należy zatem wskazać, że stosownie do art. 41b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wpływy ze sprzedaży map, danych i innych materiałów i informacji, a także opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem przedmiotowych zasobów stanowią dochody własne odpowiednio samorządu województwa, bądź samorządu powiatu. Dochody te związane są z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, bowiem stosownie do art. 6a ust. 3 tej ustawy zadania organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, którymi są marszałek województwa oraz starosta, wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej. Przy czym jako dochody własne samorządu województwa, bądź powiatu nie są odprowadzane na rachunek dochodów budżetu państwa, bowiem z budżetu odpowiednio samorządu województwa i powiatu finansowane są zadania związane z gromadzeniem, aktualizacją, uzupełnianiem, udostępnianiem, zabezpieczaniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz innych zadań szczegółowo określonych w ust. 3 art. 41b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.
To wypełnia przesłanki określone w pkt 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych do uznania tych dochodów jednostek samorządu terytorialnego jako stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W określonych sytuacjach stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych, nieposiadającymi osobowości prawnej, które swoje wydatki pokrywają z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego bądź państwa. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, którego przedmiotem działania jest m.in. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, za określone czynności pobiera stosowne opłaty. W takiej sytuacji pobierane przez tą samorządową jednostkę budżetową dochody na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w pkt 7 art. 60 ustawy o finansach publicznych.
W związku z tym podzielić należy stanowisko wyrażone przez NSA w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14, że pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z ust. 1 art. 61 tej ustawy w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny legalności przez Sąd I instancji były czynności starosty ustalające wysokość opłaty za określone czynności geodezyjne i kartograficzne z powiatowego zasobu geodezyjnego. W związku z tym przedmiotowe opłaty stanowiły niepodatkowane należności budżetowe, o których była mowa wyżej. Tym samym uznać należy, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej kontroli działalności Starosty Legionowskiego nie dostrzegając, że nie zastosował on przepisów art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych. Ustalenie wysokości należnej opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne i udokumentowanie obowiązku jej poniesienia fakturami VAT, jest bowiem nieuprawnione w świetle ustawy o finansach publicznych. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 146 § 1 p.p.s.a., bowiem powinien uwzględnić skargę i stwierdzić bezskuteczność zaskarżonych czynności.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę, bowiem istota sprawy została już dostatecznie wyjaśniona. Konsekwencją przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska, było stwierdzenie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. bezskuteczności zaskarżonych czynności Starosty Legionowskiego, w postaci opłat ustalonych w formie wystawienia faktur VAT, w sytuacji konieczności wydania decyzji administracyjnej.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji stosownie do art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do wykładni prawa dokonanej przez NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Organ będzie musiał mieć także na względzie to, że Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt K 30/12 orzekł o niezgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, jednocześnie orzekł, iż przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP, a więc w dniu 12 lipca 2014 r. W wyniku tegoż wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca znowelizował przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczące ustalania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Zatem Starosta Legionowski rozważy zastosowanie w sprawie tych znowelizowanych uregulowań, stosując odpowiednie przepisy przejściowe i reguły intertemporalne.
Konieczność zakwestionowania legalności czynności Starosty dotyczących ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne z przyczyn formalnych i stwierdzenie ich bezskuteczności, oraz konieczność rozważenia przez organ zastosowania w sprawie znowelizowanych uregulowań prawnych, wyklucza rozpoznanie sprawy co do meritum. Dopiero wydanie decyzji, w której zawarte będzie stanowisko co do podstaw faktycznych i prawnych ustalonych opłat, pozwoli na ewentualną jej kontrolę w zakresie zgodności wysokości opłat z prawem. Z tych względów przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
O kosztach postępowania sądowego od organu na rzecz skarżących kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wynik sprawy i poniesione przez skarżących kasacyjnie wydatki w I i II instancji.