Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2665/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. i R. P. na czynności Starosty [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż M. P. i R. P., wnieśli w dniu 23 marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w której jako przedmiot zaskarżenia wskazali czynności Starosty [...] polegające na nałożeniu oraz żądaniu od nich uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w związku ze zgłoszeniem przez nich prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów projektowych i planistycznych, Powiat [...] wystawił faktury VAT nr:
-[...] z [...] stycznia 2012 r. na kwotę 75 zł;
-[...] z [...] stycznia 2012 r. na kwotę 105 zł;
-[...] z [...] stycznia 2012 r. na kwotę 120 zł;
-[...] z [...] stycznia 2012 r. na kwotę 37,50 zł;
-[...] z [...] stycznia 2012 r. na kwotę 45 zł;
-[...] z [...] stycznia 2012 r. na kwotę 75 zł;
-[...] z [...] stycznia 2012 r. na kwotę 30 zł;
-[...] z [...] stycznia na kwotę 30 zł;
-[...] z [...] stycznia 2012 r. na kwotę 45 zł. za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonanie odbitek.
W ocenie skarżących, nałożenie na nich opłat i żądanie ich uiszczenia, rażąco narusza prawo. Ich zdaniem, skoro wcześniej uiścili zryczałtowaną opłatę w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów planistycznych, to uprawnieni byli do otrzymania z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego całości informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenia dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego.
Skarżący podnieśli, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), niedopuszczalne jest ponowne naliczenie wykonawcy pracy geodezyjnej kwot za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonywanie odbitek.
Mając powyższe na uwadze skarżący uznali, że organ administracyjny bezprawnie nałożył na nich obowiązek uiszczenia opłat określonych w tabeli II załącznika nr 3 oraz tabeli III załącznika nr 4 do powołanego rozporządzenia. Te bowiem odnoszą się do czynności związanych z udostępnianiem oraz udzieleniem informacji, a nie do czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem, całość opłat spoczywających na skarżących obejmuje swoim zakresem tabela II załącznika nr 1 do rozporządzenia. W rezultacie dochodzi do podwójnego naliczenia opłat za udzielenie informacji, czy też przyjmowanie opracowania do zasobu, którego koszt obejmuje również udzielenie informacji.
Skarżący wskazali też, że w świetle ust. 3 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia, udostępnianie baz danych krajowego systemu informacji o terenie następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy nabywcą baz danych a organem prowadzącym państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Tymczasem skarżący nie zawierali jakiejkolwiek umowy z organem w związku z dokonaniem zgłoszenia prac geodezyjnych. Dlatego też bezpodstawnym jest nałożenie oraz żądanie od nich uiszczenia opłat na podstawie załącznika nr 3 do rozporządzenia. Ponadto skarżący wywiedli, że nie wnosili o udzielenie informacji, które określone zostały w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Dokonali zgłoszenia prac w związku z wykonywaniem map do celów projektowych i planistycznych.
W drugiej części uzasadnienia skargi skarżący wywiedli, że wysokość należnych opłat powinna zostać określona w drodze aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - udokumentowana fakturami VAT wystawionymi przez Powiat [...]. Wskazali, że wprawdzie pobierane opłaty za czynności geodezyjne ze swej natury są swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, jednakże obowiązek ich poniesienia wynika z przepisów prawa publicznego, pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracji publicznej, strony nawiązanego na podstawie tych przepisów stosunku publicznoprawnego nie mają swobody w kształtowaniu tego stosunku, mają one charakter powszechny i ustalony jednostronnie przez państwo.
W ocenie skarżących, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że opłaty te nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenia cywilnoprawne, lecz publicznoprawne, a ich określenie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że materiały, o które wystąpili skarżący, tj. komputerowe zbiory wektorowe zostały im już wcześniej, jednorazowo, udostępnione jako część materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 16 lipca 2001 r w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (D.U. Nr 78, poz. 837) – dalej Rozporządzenie. Prace geodezyjne zgłoszone przez Skarżących zostały w niektórych wypadkach już zakończone i rozliczone przed wystąpieniem o udostępnienie dodatkowych danych cyfrowych i wykonanie kopii mapy zasadniczej a w niektórych wypadkach wniosek o ich udostępnienie miał miejsce w trakcie wykonywania tych prac. Dlatego wnioski skarżących o ponowne udostępnianie materiałów zostały potraktowane jako nowe wnioski a skarżący zostali obciążeni opłatami zgodnie z załącznikiem nr 4 do Rozporządzenia. Ponieważ opłaty określone w tabelach do Rozporządzenia nie obejmują kosztów sporządzania kopi, o czym stanowi pkt. 8 załącznika nr 4 za sporządzenie kopii zostały skarżącym dodatkowo naliczone opłaty w wysokości określonej zarządzeniem Starosty [...] nr. [...] z [...] grudnia 2010 r w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i dokumentów z zasobu geodezyjnego w tym także sporządzanych na nośnikach informacji. Opłata ta obejmowała tylko koszty sporządzenia kopii natomiast nie obejmowała opłaty za udostępnianie map, która została określona na podstawie załącznika nr 4 do Rozporządzenia, które to opłaty są należnościami publicznoprawnymi i nie są opodatkowane podatkiem VAT. Nie ma w ocenie organu przeszkód aby w przypadku gdy jedne czynności są opodatkowane podatkiem VAT a inne nie wystawić fakturę VAT za je obie z wykazaniem, że jedne z nich nie podlegają takiemu podatkowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 2 sierpnia 2012 r. odrzucił skargę w niniejszej sprawie.
Sąd stwierdził, że treść skargi wskazuje, że skarżący kognicji sądu administracyjnego w sprawie wszczętej ich skargą upatrują w art. 3 §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), który przewiduje kontrolę tych sądów w stosunku do innych niż określone w art. 3 §2 pkt 1-3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Sąd stwierdził, że wymienione w skardze faktury nie mogą być jednak uznane za podjęte przez Starostę w stosunku do skarżących akty z zakresu administracji publicznej, ani za dokumenty materializujące dokonanie czynności o takim charakterze.
Sąd wskazał, że faktury te zostały wystawione przez Powiat [...]. Zawierają one elementy wymienione w art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., Nr 177, poz. 1054 ze zm.), m.in.: datę sprzedaży, cenę oraz dane dotyczące sprzedawcy i nabywcy. Stanowią zatem dokumenty sprzedaży - rachunki zawierające szczegółowe dane o transakcjach dokonanych pomiędzy innym niż skarżony organ podmiotem (Powiatem [...]), a skarżącymi. Nie materializują więc jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej, dokonanej przez Starostę [...]. W ocenie Sądu, z przedstawionych powyżej względów fakturom wystawionym wobec skarżących nie można przypisać też cech pozostałych aktów indywidualnych, podlegających kognicji sądów administracyjnych, to jest decyzji administracyjnej lub postanowienia. Jeżeli w przekonaniu skarżących dokumentowane przedmiotowymi fakturami transakcje nie miały miejsca, zatem żądania dokonania przez nich zapłaty są bezpodstawne, to należy oczekiwać, że spór pomiędzy nimi a Powiatem [...] rozstrzygnięty zostanie przez sąd powszechny. Może to mieć miejsce wówczas, gdy Starosta wystąpi do sądu powszechnego przeciwko skarżącym z pozwem o zapłatę kwot pieniężnych wymienionych w fakturach. Jeśli natomiast skarżący kwoty te już uiścili, mogą wystąpić z pozwem przeciwko Staroście o ich zwrot jako kwot uiszczonych nienależnie.
Sąd uznał, że w stosunku do skarżących nie wydano aktu, ani nie podjęto czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Z tego względu brak jest przedmiotu zaskarżenia, a w konsekwencji wniesiona skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 58 §3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę. Na podstawie art. 232 §1 pkt 1 ww. ustawy, Sąd I instancji orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli M. P. i R.P. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj:
- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola działalności administracji publicznej w rozumieniu tych przepisów nie obejmuje takich czynności jak:
- dokonanie czynności materialno – technicznej w postaci skierowania żądania zapłaty opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zamiast wydania aktu indywidualnego w tym względzie,
- udokumentowanie czynności materialno – technicznej przy pomocy faktury VAT zamiast wydania aktu indywidualnego,
- żądanie przez organ administracji publicznej uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie faktury VAT wystawionej przez "Powiat [...] ", podczas gdy czynności te objęte są treścią powołanych wyżej przepisów,
- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zawężenie granic sprawy i w konsekwencji zaniechanie wszechstronnego rozważenia treści zawartych przez skarżących w skardze zarzutów, a także poprzez uznanie, że w granicach sprawy nie mieści się rozpoznanie zarzutu nieistnienia obowiązku wynikającego według organu administracji publicznej bezpośrednio z przepisów prawa,
- art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. odrzucenie skargi, a w konsekwencji nierozpatrzenie zawartych w niej zarzutów, mimo że jej wniesienie należało uznać za dopuszczalne,
- art. 141 §4 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia w stosunku do powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy powołane przepisy obligują Sąd pierwszej instancji do powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.
Wskazując na powyższe zarzuty, zaskarżono postanowienie w całości i wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Starosty [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta [...] wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2546/12 uchylił zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji z dnia 30 lipca 2012 r.
Rozpatrując zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 §4 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia w stosunku do powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił stan sprawy, zarzuty, stanowiska stron, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 ustawy.
Stwierdził natomiast, że w skardze kasacyjnej zasadnie wskazano na naruszenie w zaskarżonym postanowieniu przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty w rozpatrywanej sprawie wynika z przepisu prawa rangi ustawowej, tj. art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1998 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. To kwalifikuje nałożenie opłaty "geodezyjnej" jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 514/10 i postanowienie NSA z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OW 109/12).
W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał zaskarżonym postanowieniem sprawy sądowoadministracyjnej, stwierdził natomiast błędnie, że nie stanowi sprawy sądowoadministracyjnej zaskarżenie przez stronę czynności polegającej na nałożeniu przez organ administracyjny opłaty "geodezyjnej". Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu poprzestał na wykładni normy odniesienia - wyznaczającej zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie. Wobec tego za niezasadny uznał NSA zarzut naruszenia art. 134 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji, w zaskarżonym postanowieniu nie rozstrzygał sprawy sądowoadministracyjnej, a poprzestał jedynie na stwierdzeniu - błędnym, że sprawy tej nie ma. Z tych względów za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 58 §1 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem Sąd I instancji błędnie dokonał wykładni normy odniesienia, która wyznacza zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie i tym samym niezasadnie odrzucił skargę. Wobec powyższego NSA postanowienie Sądu I instancji uchylił.
W dniu 18 lutego 2013 r. skarżący na rozprawie złożyli pismo, w którym zarzucili organowi, że błędnie przedstawia i interpretuje stan faktyczny sprawy, Zdaniem skarżących brak było podstaw do traktowania zgłoszonych przez nich wniosków o udostępnienie danych i materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako odrębnych zamówień względem zgłoszonych wcześniej prac geodezyjnych. O tym, że wnioski te zostały zgłoszone w toku realizacji zgłoszonych wcześniej prac geodezyjnych świadczą wskazywane przez skarżących numery ewidencyjne oznaczone nr [...] jak również porównanie dat złożenia wniosków o udostępnienie danych i wydanie kopii i dat zakończenia zgłaszanych prac geodezyjnych. Zdaniem skarżących oznacza to, że wnioski o udostępnienie danych z zasobu stanowiły integralną część realizacji zgłoszonej przesz nich pracy geodezyjnej.
Skarżący podnieśli, że organ w sposób nieuzasadniony i nieuprawniony stosuje praktykę odrębnego rozliczania wniosków składanych w ramach realizacji zgłoszonych prac twierdząc, że podmiot zgłaszający pracę geodezyjną w ramach jej realizacji ma prawo uzyskać tylko i wyłącznie jeden egzemplarz materiałów niezbędnych do jej wykonania, a za kolejne egzemplarze podmiot ten jest zobowiązany uiścić kolejne opłaty.
Skarżący wskazali także, że praktyka podwójnego naliczania opłat pozostaje w sprzeczności z oficjalnymi instrukcjami Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, zawartymi w piśmie Zastępcy Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Jak podają skarżący w piśmie tym wskazano, że w przypadkach gdy wykonawcy zgłaszają prace geodezyjne i kartograficzne wysokość opłaty naliczanej tymże wykonawcom przez ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej powinna ograniczyć się do kwoty wynikającej z Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333 – dalej jako "rozporządzenia w sprawie opłat za czynności geodezyjne"). Odrębne opłaty za udostępnienie danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego (np. naliczone na podstawie Załącznika nr 3 do rozporządzenia), nie mają w takich przypadkach zastosowania.
Ponadto, zdaniem skarżących, gdyby nawet uznać praktykę naliczania podwójnych opłat za prawidłową, to i tak ich wysokość winna zostać ustalona przez organ w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. To stanowisko od stycznia 2013 r. podziela także organ, bowiem od tego czasu wysokości opłat ustala w drodze decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie ustawy o finansach publicznych.
Sąd na rozprawie dopuścił dowody ze złożonych przez Skarżących dokumentów na okoliczność, że ich wnioski o udostępnianie danych z zasobów geodezyjnych i kartograficznych w związku z którymi nastąpiło nałożenie na nich spornych opłat, złożone zostały w ramach uprzednio zgłoszonej pracy geodezyjnej.
W odpowiedzi na pismo skarżących organ pismem z 25 lutego 2013 r. wskazał, że wszystkie niezbędne do wykonania prac geodezyjnych materiały zostały wydane skarżącym niezwłocznie po zgłoszeniu prac, że faktura [...] nie jest przypisana do żadnej z prac (wg numeru [...]). Podkreślił, że zasada zryczałtowanej opłaty polega na tym, że w Rozporządzeniu zależy od asortymentu pracy oraz obszaru objętego opracowaniem nie zaś od ilości dokumentów lub wielkości podlegającego przekazaniu pliku. Za każde kolejne zamówienie materiałów już otrzymanych opłata podlega naliczeniu wg innych zasad jako uzyskanie informacji z zasobu także dlatego, że dodatkowe zamówienia nie są niezbędne do wykonania zgłoszonej pracy.
Z ostrożności procesowej organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52§ 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r., poz.270) – dalej p.p.s.a. tj nie wyczerpania toku instancji.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż brak jest podstaw aby zakwalifikować zaskarżone faktury jako decyzje administracyjne, od których przysługiwałoby odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i dopiero na podjęte przez ten organ rozstrzygniecie dopuszczalna byłaby skarga do sądu administracyjnego. Stwierdzić należy, że o charakterze tego rodzaju aktów przesądził Naczelny Sad Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2546/12. NSA podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) "Udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Powyższy przepis stanowi podstawę prawną nałożenia opłaty. Obowiązek jej uiszczenia wynika zatem z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. To kwalifikuje nałożenie opłaty "geodezyjnej" jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W rozpatrywanej sprawie skarżący wyczerpali środki zaskarżenia, składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Starostę [...] pismem z dnia 20 lutego 2012 r. Starosta w piśmie z dnia 19 marca 2012 r. (doręczonym skarżącym w dniu 30 marca 2012 r.) udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Skarżący zaś wnieśli skargę w dniu 19 kwietnia 2012 r. Zatem stwierdzić należy, że wymogi formalne wniesienia skargi, o których mowa w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a., zostały w niniejszej sprawie zachowane i nie zasadny jest tym samym wniosek o odrzucenie skargi z powodu nie wyczerpania toku instancji.
W rozpatrywanej sprawie organ zajął stanowisko, że w ramach pobranej od skarżących opłaty ryczałtowej skarżący otrzymali z zasobu wszelkie materiały niezbędne do wykonania zgłoszonych prac geodezyjnych. Zdaniem organu, jego obowiązki w tym zakresie zostały wykonane, wobec czego wszelkie dodatkowe materiały i informacje, których żądali skarżący, winny być w tej sytuacji im udostępnione po uiszczeniu osobnych opłat.
Stanowisko to kwestionując skarżący, którzy przedłożyli szereg dokumentów mających świadczyć o tym, że żądali oni od organu uzupełnienia informacji niezbędnych do wykonania zgłoszonych prac geodezyjnych podnosząc, ze żądania te zgłaszane były nie odrębnie od dokonanych zgłoszeń, a w ramach wcześniej zgłaszanych prac geodezyjnych. Zdaniem skarżących w ramach wykonywania zgłoszonej pracy geodezyjnej mają prawo, pomimo otrzymania z zasobów materiałów i informacji, sukcesywnego żądania, w ramach tej samej pobranej już opłaty ryczałtowej, kolejnych materiałów i informacji, które są niezbędne do wykonania tej pracy.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż rozpoznając wskazane wyżej sporne kwestie należy przed wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i Kartograficzne, wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837), wykonawca zgłasza prace we właściwym miejscowo i rzeczowo ośrodku przed przewidywanym terminem rozpoczęcia tych prac.
Ośrodek, najpóźniej w dniu następnym po otrzymaniu zgłoszenia, potwierdza przyjęcie zgłoszenia i najpóźniej w terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania zgłoszenia informuje pisemnie wykonawcę:
- o materiałach, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy,
- o innych opracowaniach realizowanych aktualnie na obszarze zgłoszonej pracy oraz udostępnia posiadane materiały wraz z ich charakterystyką techniczną (§ 5 rozporządzenie w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych).
Po zakończeniu pracy, stosowanie do §7 ust. 1 tego rozporządzenia, wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianym w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, która następnie podlega kontroli. Później zaś, w zależności od wyników kontroli, ośrodek włącza dokumentację do zasobu lub odmawia jej włączenia.
W przypadku przyjęcia do zasobu dokumentacji powstałej w wyniku zgłoszonych prac PODGiK pobiera opłaty zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne. Jak wynika z pkt 9.1. załącznika nr 1 do omawianego rozporządzenia wysokość opłat określona w tabelach I-VIII tego załącznika została ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonywania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczony dla zamawiającego, bez względu na ich ilość.
W ocenie Sądu pierwszej instancji powołane wyżej przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za czynności geodezyjne, nie charakteryzują się pożądanym stopniem precyzji w kwestii objęcia lub nieobjęcia opłatą ryczałtową również kolejnych materiałów i informacji po uprzednim ich otrzymaniu. Jednak, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że omawiany pkt 9 ust. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie opłat za czynności geodezyjne, może stanowić podstawę do żądania nieograniczonego dostępu do materiałów i informacji w ramach ustalonego ryczałtu. W tym wypadku ryczałt jest swoistym zwolnieniem od ponoszenia komercyjnych opłat za pobranie kompletu niezbędnych do określonej pracy geodezyjnej materiałów geodezyjnych które mają wystarczyć do realizacji danej pracy geodezyjnych. Nawet gdyby przyjąć interpretację skarżących co do możliwości nieograniczonego (wielokrotnego) żądania przez geodetów kolejnych dokumentów które już wcześniej zostały im wydane to i tak w ocenie Sądu skarżący nie wykazali że w toku zgłoszonych przez nich konkretnych prac wystąpiła niezbędność uzupełnienia materiałów i informacji, które już uprzednio otrzymali w ramach ryczałtu i bez którego to uzupełnienia wykonanie pracy geodezyjnej było niemożliwe i że przyczyny powyższego nie leżały po stronie skarżących (np. utracili je w okolicznościach przez nich niezawinionych). Zdaniem Sadu obowiązek wykazania tych okoliczności spoczywał na skarżących. Powyższych okoliczności, w ocenie Sadu, nie potwierdza samo powoływanie się w kolejnych wnioskach na numery ewidencyjne realizowanych przez nich zgłoszeń prac geodezyjnych (oznaczonych przedrostkiem [...]) oraz porównanie dat złożenia tych (uzupełniających) wniosków i dat zakończenia prac geodezyjnych.Jedna z faktur ([...]) nie została nawet powiązana z nr. [...], co świadczy o tym, że opłata dotyczył pracy nie zgłoszonej w ramach wskazywanych przez skarżących prac geodezyjnych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy podkreślić, że skarżący zażądali danych i materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego - cel – mapa dla projektu gazu, dokumenty te uzyskali a następnie zażądali ponownie kopii wskazując jako cel żądania również konieczność wykonania prac geodezyjnych – mapy do projektu gazu. Wynika to z porównania treści zgłoszenia prac geodezyjnych oraz ponownego zamówienia. Wnosząc o ponowne wydanie kopii mapy Skarżący nie wykazali aby zaistniały obiektywne, niezależne od nich okoliczności uzasadniające ponowne dostarczenie tych dokumentów w ramach ryczałtu i nic tu nie zmienia fakt, że na zamówieniach wskazali wcześniej nadane nr. [...]. Należy więc zgodzić się z organem, ze jeżeli skarżący wystąpili ponownie o część materiałów już wcześniej dostarczonych im w ramach kompletu materiałów za który pobrano zryczałtowaną opłatę, to wówczas należy pobrać za nowy wniosek opłatę taką, jaka należna jest za udostępnienie materiałów z zasobu następujące bez związku ze zgłoszeniem wykonywania prac geodezyjnych.
Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżących, na poparcie swojej argumentacji pisma Zastępcy Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2011 r.. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zostało ono skierowane do skarżących, dotyczyło innego podmiotu. Zostało ono sformułowane w dość ogólny sposób i nie ma dostatecznej jasności czy dotyczyło tego samego problemu. Jest to jedynie stanowisko organu, które nie ma wiążącego charakteru, co zresztą w tym piśmie zostało podkreślone (ostatni akapit pisma).
Sądowi pierwszej instancji znane są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 1 lutego 2012 r., OW 172/11, z 30 marca 2011 r, I OW 7/11, wyrok WSA w Łodzi z 27 czerwca 2012 r, III SA/Łd 307/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 września 2012 r,. II SA/Go 433/12) w których, w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych (D.U. Nr 157, poz. 1240 z 2009 r,) przyjęto, że zasadność żądania opłat geodezyjnych i kartograficznych musi być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Art. 67 ustawy o finansach publicznych nakazuje bowiem do spraw dotyczących należności o których mowa w art. 60, nie uregulowanych tą ustawą stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r, Ordynacja podatkowa. Jednakże wobec związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 190 p.p.s.a. WSA nie mógł uznać, że wobec nie wyczerpania drogi administracyjnej (toku instancji) skarga podlegałaby odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem że nałożenie opłaty "geodezyjnej" należy zakwalifikować jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a., co świadczy o tym, że akty te były aktami co do których nie przewidziane były środki zaskarżenia w instancyjnym trybie rozstrzygania. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. tego rodzaju akty od których nie przewidziano możliwości wnoszenia środków zaskarżenia można zaskarżyć do sądu administracyjnego, bez wyczerpania toku instancji ale po uprzednim wezwaniu organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Te warunki Skarżący spełnili.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. P. oraz R. P. zarzucając mu:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- ust. 9.1. Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 37, poz. 333) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis nie może stanowić podstawy do żądania przez wykonawcę zgłoszonej pracy geodezyjnej nieograniczonego (wielokrotnego) dostępu do materiałów i informacji zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w ramach ustalonego ryczałtu, o ile są one niezbędne do wykonania tej pracy, podczas gdy w istocie przepis ten stanowi, iż opłata naliczana na podstawie postanowień zawartych w Załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia stanowi ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania zgłoszonej pracy geodezyjnej, bez żadnych ograniczeń ilościowych, wprowadzając w tym względzie jedynie kryterium niezbędności;
- ust. 9.1. Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 37, poz. 333) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z ww. przepisu wynika, iż na wykonawcy zgłoszonej pracy geodezyjnej spoczywa obowiązek wykazania, że wniosek o ponowne wydanie materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika z konieczności uzupełnienia materiałów i informacji, które już uprzednio otrzymali, i bez którego to uzupełnienia wykonanie pracy byłoby niemożliwe oraz, że przyczyny powyższego nie leżały po stronie wnoszących wniosek, podczas gdy taki obowiązek z treści ww. przepisu nie wynika;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 60, w tym art. 60 pkt 7, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej jako ustawa o finansach publicznych, poprzez niestwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, pomimo uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż organ administracji dokumentując nałożenie spornej opłaty z pominięciem formy decyzji administracyjnej dopuścił się naruszenia przepisów obowiązującego prawa;
- art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, iż Sąd pierwszej instancji związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2534/12, a dotyczącą oceny prawnej okoliczności udokumentowania nałożenia spornej opłaty administracyjnej za pomocą faktury VAT, podczas gdy Sąd pierwszej instancji związany był jedynie wykładnią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny dokonaną ww. postanowieniu, w konsekwencji czego zobowiązany był rozpatrzeć sprawę merytorycznie,
- art. 151 w zw. z art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ administracji publicznej art. 77 § 1 kpa polegającego na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wadliwy, tj. niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, a w następstwie niewyjaśnieniu kluczowych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji oddalenie skargi
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto w oparciu o treść art. 125 § 1 pkt 1 ppsa wniesiono o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Nadto należy zaznaczyć, że analogiczna sprawa jak sprawa niniejsza, w której skarżącymi kasacyjnie byli również M. P. i R.P. była przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2013r. sygn akt I OSK 1384/13 oraz I OSK 1284/13.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do podnoszonej w toku postępowania kasacyjnego kwestii dotyczącej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowił delegację do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), na podstawie którego naliczone zostały opłaty, których wysokość kwestionują skarżący.
Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; jednocześnie stwierdził, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Nie przywołując argumentacji, która legła u podstaw stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu ustawowego stanowiącego delegację dla rozporządzenia, na podstawie którego naliczono skarżącym kasacyjnie opłaty "geodezyjne", przytoczyć jednak należy argumenty, które zadecydowały o określeniu przez Trybunał innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W uzasadnieniu /5.1./ Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "rozstrzygnięcie w tym zakresie ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe. Bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznany za niekonstytucyjny przepis ex constitutio utraci moc obowiązującą, co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (m.in. art. 190 ust. 4 i art. 77 ust. 1 Konstytucji)". W dalszej części uzasadnienia Trybunał naprowadził, że "wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby – na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego – normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie" /5.2. uzasadnienia/.
Pomimo możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji i dokonania oceny konstytucyjności i legalności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i poglądem sprowadzającym się do konkluzji, że pomimo wkroczenia w materię ustawową, rozporządzenie w zakresie odnoszącym się do wysokości opłat oraz podstaw ich naliczania, do czasu ustawowego uregulowania tej materii /nie dłużej niż przez dwanaście miesięcy od daty ogłoszenia wyroku Trybunału/, jest aktem obowiązującym i ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przemawiają za tym argumenty podane przez Trybunał, a przedstawione powyżej. Zatem konkluzja jest taka, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 pozostaje bez wpływu na ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Druga kwestia, która wymaga rozważenia, dotyczy naruszenia przepisu art. 190 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna naruszenie tego przepisu upatruje w tym, że WSA niewłaściwie odczytał treść postanowienia i w konsekwencji uznał, że jest związany wykładnią dokonaną w tym postanowieniu a dotyczącą oceny prawnej okoliczności udokumentowania nałożenia spornej opłaty administracyjnej za pomocą faktury VAT. Tymczasem wg skarżących kasacyjnie, związanie dotyczyło wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w tym zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej.
Lektura uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2546/12 nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że WSA prawidłowo odczytał postanowienie, którym uchylono wcześniejsze postanowienie WSA /z dnia 30 lipca 2012 r. sygn. IVSA/Wa 970/12/ odrzucające skargę M. P. i R. P. na czynność Starosty [...] w przedmiocie nałożenia oraz żądania uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./ w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut ten jest zasadny. Szczegółowo omawiając wskazane zarzutem przepisy oraz wybrane unormowania z ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne Sąd wywiódł, że obowiązek uiszczenia kwestionowanej skargą opłaty wynika z przepisu prawa rangi ustawowej. "Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty ‘geodezyjnej’ było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. To kwalifikuje nałożenie opłaty ‘geodezyjnej’ jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Takie stwierdzenie będące wykładnią prawa dokonaną w niekwestionowanym stanie faktycznym wiązało WSA przy ponownym rozpoznawaniu sprawy oraz wiąże Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną /art. 170 p.p.s.a./. Wobec tego zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 60, w tym art. 60 pkt 7 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przez niestwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności pomimo uznania przez Sąd I instancji, iż organ administracji dokumentując nałożenie spornej opłaty z pominięciem formy decyzji administracyjnej dopuścił się naruszenia przepisów obowiązującego prawa.
Pod rządem ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych /tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 885/ problematyka formy, w jakiej nakładane są opłaty "geodezyjne" nie jest w orzecznictwie jednolicie ujmowana. Przykładowo, w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 52/12 /LEX 1108667/ stwierdzono, że sprawy obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne, np. wystawienie rachunku za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa i podlegają kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Analogiczny pogląd wyrażony został w postanowieniu z dnia 5 października 2010 r., sygn. I OSK 1594/10 /LEX 741565/. Z kolei rozstrzygając spory kompetencyjne w sprawach, w których opłata "geodezyjna" wymierzona została decyzją administracyjną, Naczelny Sąd Administracyjny akceptując tę formę stwierdził, że sprawy z zakresu ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie należą do kompetencji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej /postanowienie z dnia 30 marca 2011 r., sygn. I OW 7/11, LEX 1079852/. W taki sam sposób orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. I OW 172/11.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy zasygnalizowana rozbieżność poglądów nie ma jednak znaczenia, bowiem kwestia formy wymierzenia opłaty została przesądzona w tej sprawie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2546/12. Powtórzyć więc ponownie należy, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" uznane zostało jako czynność należącą do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem i ten zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku.
Ocena ostatniego z zarzutów mających swe oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to naruszenie art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ administracji publicznej art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wadliwy, wymaga uprzedniego odniesienia się do podniesionych skargą kasacyjną naruszeń prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej art. 174 pk1 p.p.s.a. wskazano na ustęp 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy do żądania przez wnioskodawcę zgłoszonej pracy geodezyjnej nieograniczonego /wielokrotnego/ dostępu do materiałów i informacji zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w ramach ustalonego ryczałtu, o ile są one niezbędne do wykonania tej pracy; zarzucono też błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika, iż na wykonawcy zgłoszonej pracy geodezyjnej spoczywa obowiązek wykazania, że wniosek o ponowne wydanie materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego wynika z konieczności uzupełnienia materiałów i informacji uprzednio już otrzymanych oraz, że bez tego uzupełnienia wykonanie pracy byłoby niemożliwe a przyczyny powyższego nie leżały po stronie składających wniosek.
Zgodnie z ustępem 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia, wysokość opłat określona w tabelach I-VIII została ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego, bez względu na ich ilość. Z przepisu tego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że jedynym kryterium przesądzającym o liczebności informacji i materiałów potrzebnych do wykonania konkretnej, zgłoszonej pracy, jest kryterium "niezbędności", bez względu na ilość informacji i materiałów.
Jeśli chodzi o "niezbędność", to pojęcie to należy interpretować w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz /Dz. U. nr 78, poz. 837/. Z unormowań tego rozporządzenia wynika, że wykonawca zgłasza prace we właściwym miejscowo i rzeczowo ośrodku przed przewidywanym terminem rozpoczęcia tych prac /§ 3 ust. 1/. Ośrodek potwierdza przyjęcie zgłoszenia i najpóźniej w terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania zgłoszenia, /.../, informuje pisemnie wykonawcę o materiałach, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy, o innych opracowaniach realizowanych aktualnie na obszarze zgłoszonej pracy oraz udostępnia posiadane materiały wraz z ich charakterystyką techniczną /§ 5 ust. 1 i 3/. Po zakończeniu pracy wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie /§ 7 ust. 1/. Taki tok procedowania pozwala na przyjęcie, że w ramach zgłoszenia przez wykonawcę prac, zakres materiałów do jej wykonania określa ośrodek i za te właśnie materiały, rozumiane jako "niezbędne", wykonawca uiszcza jedną ryczałtową opłatę. Praca wykonana na takich materiałach, po jej zakończeniu przez wykonawcę, przekazywana jest do zasobu. Może się jednak zdarzyć, że w okresie od otrzymania materiałów do ich przekazania do zasobu nastąpi ich dezaktualizacja, uniemożliwiająca przyjęcie pracy do zasobu. W takim przypadku ponowne żądanie przez wykonawcę materiałów ma miejsce w ramach "starego", uprzednio dokonanego zgłoszenia a udostępnienie następuje w ramach uiszczonej już opłaty. Natomiast każda inna sytuacja, w tym żądanie takich samych materiałów co już uprzednio otrzymane, a więc kolejnych egzemplarzy takich samych materiałów nie może być uznane jako "niezbędne" do sfinalizowania zgłoszenia. Reasumując, w ramach jednej zgłoszonej pracy wykonawca za jednokrotnie uiszczoną opłatę, rozumianą jako opłatę za całość materiałów, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy, ma prawo uzyskać wielokrotność tych materiałów, jeżeli jest to niezbędne do finalnego załatwienia pracy, tj. przekazania dokumentacji do zasobu.
Słusznie więc skarga kasacyjna podnosi, że poszukiwanie innych, niż "niezbędność" kryteriów nie znajduje oparcia w ustępie 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia, zaś kwestia wielokrotności uzyskiwania materiałów może mieć różne przyczyny i nie w każdym przypadku generować będzie obowiązek ponownego uiszczenia opłaty. Tymczasem WSA dokonując wykładni powyższego przepisu wyraził pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby unormowanie to mogło stanowić podstawę do żądania nieograniczonego dostępu do materiałów i informacji w ramach ustalonego ryczałtu. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego jest usprawiedliwiony.
Konsekwencją dokonanej wykładni prawa materialnego jest to, że na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ administracji publicznej art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wadliwy. Otóż organ nie wskazał jednoznacznie, a WSA nie dokonał w tym zakresie oceny, czy skarżący kasacyjnie w ramach dokonanych zgłoszeń żądali ponownie materiałów, które były "niezbędne". Okoliczność ta, mająca zasadnicze znaczenie dla sprawy, winna być przedmiotem oceny Sądu przy ponownym rozpatrywaniu skargi.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.