Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1103/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę J.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 26 lipca 2013 r. nr [..], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skierowania do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 20 maja 2013 r. J.C. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie o stwierdzenie nieważności skierowania z dnia 26 lipca 2012 r. do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny położony przy ul. [..],, wydanego przez p.o. Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w Koszalinie. Zarzucił, iż skierowanie nie zawiera upoważnienia dla p.o. dyrektora ZBM do wydawania decyzji administracyjnych, a nadto zostało wydane z naruszeniem wymogów określonych w szeregu przepisach uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XXIX/510/01 z dnia 1 grudnia 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Koszalina (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 1, poz.14 ze zm.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r., nr [..],, na podstawie art.61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiło wszczęcia postępowania w powyższej sprawie.
Kolegium ustaliło, że J.C. utracił prawo do zajmowania lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [..],, uzyskując prawo do otrzymania lokalu socjalnego (wyrok Sądu Okręgowego w Koszalinie VII Wydziału Cywilnego Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt [..],).
W związku z tym Dyrektor Zarządu Budynków Mieszkalnych w Koszalinie, powołując się na przepisy art. 2 pkt 5 i art. 23 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w dniu 26 lipca 2012 r., skierował J.C. do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny, położony przy ul. W. [..],.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie stwierdziło, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta nie przewiduje załatwiania spraw przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, wydawanego w trybie przepisów K.p.a. W konsekwencji wszystkie sprawy związane z zawieraniem umów najmu, są rozstrzygane w postępowaniu cywilnoprawnym, przed sądami powszechnymi, tak więc Kolegium nie jest organem właściwym w sprawie.
Na powyższe postanowienie J.C. złożył zażalenie wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności skierowania z dnia 26 lipca 2012 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podtrzymując zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie postanowieniem z dnia 26 lipca 2013 r., nr [..],,, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 i 2, art. 123 § 1 i 2, art. 126, art.127 § 1 i 3, art.141 § 1 i 2, art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Kolegium podkreśliło, ze stosownie do zasad wyrażonych w rozdziale 4 K.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do kontroli z urzędu swojej właściwości, przez którą rozumie się zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 19 i 20 K.p.a.). Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, której przepisy nie przewidują załatwiania przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, wydawanego w trybie K.p.a. Kwestie związane z najmem lokali socjalnych są załatwiane w formie cywilnoprawnej, podobnie jak wszelkie spory rozstrzygane w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Kolegium wyjaśniło także, że pouczenie zawarte w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2013 r. jest prawidłowe, wynika bowiem z art.127 § 3 K.p.a., gdyż od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ten organ nie przysługuje odwołanie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium, co ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień.
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez J.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że uprawnienie J.C. do uzyskania lokalu socjalnego nie znajdowało uzasadnienia w akcie administracyjnym wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz.266 ze zm.), lecz z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Koszalinie I Wydział Cywilny z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt I C 579/10 oraz wyroku Sądu Okręgowego w Koszalinie VII Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII Ca 274/12, orzekających eksmisję J.C. z dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznających uprawnienie ww. do otrzymania lokalu socjalnego. O charakterze prawnym czynności podejmowanych w wyniku realizacji wyroku w sposób wyraźny stanowi art. 14 ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym: "Orzekając o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego." Obowiązek gminy, polega na złożeniu oferty wynajęcia lokalu socjalnego spełniającego wymagania określone w art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy osobie, której służy uprawnienie będące korelatem tego obowiązku.
Następnie Sąd I instancji podkreślił, że skierowanie J.C. z dnia 26 lipca 2012 r. do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny stanowiło zatem ofertę zawarcia umowy, nie zaś rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie załatwiane w drodze decyzji na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź czynność z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art.3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (patrz postanowienie NSA z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 2236/11 dostępne LEX nr 1282168).
Sąd dodał, iż stanowisko takie potwierdzają także inne przepisy wymienionej wyżej ustawy (art. 22, 23) z których wynika, że gmina przeznacza ze swojego zasobu część lokali na wynajem jako lokale socjalne, a uzyskanie prawa do lokalu socjalnego następuje na podstawie umowy najmu. Zarówno więc oferta zawarcia umowy, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną, a więc w przypadku sporu, jako sprawa cywilna podlega rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym.
Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267), zwanej dalej "K.p.a.", gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2).
Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zdaniem Sądu, taka sytuacja występuje w sprawie, bowiem żądanie stwierdzenia nieważności oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie należy do postępowania administracyjnego, co wyżej wykazano.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.C., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 66 § 3 i art. 134 K.p.a. oraz art. 134 P.p.s.a. poprzez błędną ich interpretację i zastosowanie.
W konluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie błędnie ustaliło, że skierowanie do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny zostało podpisane przez osobę upoważnioną. Nie zauważyło zupełnie, że skierowanie do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny zostało dokonane z pominięciem umieszczenia na liście oczekujących. W tym zakresie ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalił czy są podstawy do twierdzenia, że skarżone pismo - skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego podpisała osoba upoważniona.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że nie ma podstaw aby oceną skierowania do zawarcia umowy najmu miałby się zajmować sąd powszechny. Zdaniem strony skarżącej ocena tego skierowania winien się zająć sąd administracyjny i organ administracji jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Podstawy, na których została oparta, nie znajdują bowiem usprawiedliwienia.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że kluczową dla rozpatrzenia niniejszej sprawy przez Sąd I instancji była kwestia prawidłowości zastosowania przepisu art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego określającego instytucję i formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepis ten nie został powołany w podstawach skargi kasacyjnej, tym niemniej jego przywołanie posłuży jedynie wykazaniu wadliwości twierdzeń skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów procesowych. Stosownie zatem do art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. Prawodawca nie doprecyzował jej. Także projektodawca nowelizacji K.p.a. w uzasadnieniu swego projektu nie wskazał jakichkolwiek przypadków, w których przesłanka powyższa zostałaby wypełniona. W piśmiennictwie trafnie jednak podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów K.p.a. czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu winna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organy nie powinny zatem nadużywać instytucji odmowy wszczęcia postępowania.
Należy jednak mieć na względzie, że w uzasadnieniu dla wprowadzenia do k.p.a. nowego art. 61a (Druk sejmowy nr 2987 /VI kadencja/) wskazano, że celem tej regulacji jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, od postępowania właściwego, zakończonego merytorycznym rozstrzygnięciem. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania lub decyzją odmawiającą uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 k.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka odwoławczego od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W niniejszej sprawie okolicznością uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania był brak kompetencji organu do załatwienia sprawy określonej podaniem skarżącego o "stwierdzenie nieważności skierowania z dnia 26 lipca 2012 r. do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny".
Z powyższym stwierdzeniem organu zgodził się Sąd I instancji oddalając skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wniesiona przez skarżącego skarga kasacyjna, a w szczególności jej uzasadnienie nakierowana jest na podważenie stwierdzenia o braku możliwości rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji. Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza natomiast do wykazania, iż zaskarżone skierowanie do zawarcia umowy najmu winno być rozpoznane przez organ administracji oraz sąd administracyjny.
Taki sposób wywodzenia nie mógł jednak skutecznie podważyć przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska. Zauważyć bowiem trzeba, że przedmiotem żądania skarżącego było stwierdzenie nieważności przez organ skierowania do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90), wskazano, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową.
Następnie wniosek ten jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym (pierwszym) etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania, tj. udzielanie pomocy mieszkaniowej. Etap ten (drugi) związany jest z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Czynności te mają charakter cywilnoprawny.
Skoro przedmiotem niniejszej sprawy nie jest uchwała rady gminy w sprawie zakwalifikowania skarżącego na listę osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego, lecz uchwała kierująca skarżącego do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu socjalnego, to należy uznać, w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z 21 lipca 2008 r., że czynności polegające na skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter cywilnoprawny, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Skoro bowiem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to wybór osoby, do której kieruje się oświadczenie woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych.
Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne ma miejsce wcześniej i skutkuje umieszczeniem wnioskodawców na liście oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy, a następnie skierowaniem tych osób do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. W sprawach takich jak niniejsza organ wyraża jedynie wolę kontynuowania najmu konkretnego lokalu.
Z uwagi na powyższe uwagi należy stwierdzić, iż zarzut naruszenia art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie kontrolował bowiem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania tylko postanowienie SKO w Koszalinie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skierowania do zawarcia umowy najmu na lokal socjalny. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 61a § 1 K.p.a. Aby możliwe było dokonanie oceny, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego w skardze kasacyjnej powinien zostać podniesiony zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., to jest zarzut, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia tego postępowania. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzut taki nie został podniesiony.
Zaskarżony wyrok nie jest dotknięty również wadami procesowymi, w szczególności uwypuklonymi w skardze kasacyjnej naruszeniami art. 134 P.p.s.a., powołanego zresztą bez wskazania jednostki redakcyjnej, a regulującego w § 1 obowiązek orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny także z urzędu, zaś w § 2 statuującego zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi nieważność zaskarżonego aktu lub czynności. Co do zasady, przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji Sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1810/10). Granice sprawy sądowej określa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym akcie (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przedmiotem orzeczenia Sądu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Sąd orzekł zatem w granicach sprawy.
Z powyższych względów, skoro wskazane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.