Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1468/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 295/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Olsztyn uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Orzekł jednocześnie, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Pismem z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta Olsztyn, działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust.1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej zwanej ugn, wypowiedział A. i B. N. dotychczasową wysokość opłaty rocznej (w kwocie 0 zł) za 1/60 część z udziału 2612/10000 (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] położonego w Olsztynie przy ul. [...], ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008 r. Jednocześnie zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. wysokość opłaty rocznej w kwocie [...] zł, równej 5% wartości gruntu. W piśmie tym wskazano, że wskutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1m², w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, wynosi [...] zł. Natomiast 5% stawka wynika z art. 72 ust. 3 pkt 4 ugn oraz uchwały Rady Miejskiej w Olsztynie z dnia 25 lutego 1998 r., Nr XLIII/490/98.

Wnosząc o ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, że przedmiotowa aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, B. N. zakwestionował prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia proponowanej opłaty rocznej, a także wysokość stawki procentowej tej opłaty określonej przez właściciela gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zwróciło uwagę, że regulacja zawarta w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ugn znajduje zastosowanie tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 5 ugn, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w drodze umowy.

W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie właściciel nieruchomości powinien złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, co stanowić będzie zaproszenie do rokowań.

W przypadku wyrażenia zgody przez użytkownika wieczystego na zaproponowaną wysokość opłaty, zawarta zostanie umowa cywilnoprawna ustalająca wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji zaś braku zgody na zaproponowaną opłatę, właściciel gruntu uprawniony będzie do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 ugn. Zdaniem Kolegium nie doszło zatem do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem [...] września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała, a pismem z dnia [...] września 2008 r. ustalono wysokość pierwszej opłaty. Stanowiło to podstawę do uznania bezprzedmiotowości tego postępowania.

Skargę na powyższe orzeczenie Kolegium złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina Olsztyn, reprezentowana przez Prezydenta Miasta. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości Prezydent wskazał, że propozycja opłaty rocznej stanowiła jedynie ofertę ustalenia tej opłaty. Zwrócił przy tym uwagę na zawierane dotychczas przed Kolegium ugody między Gminą Olsztyn a użytkownikami wieczystymi w tym zakresie.

Zdaniem Prezydenta Miasta Olsztyn, zgodnie z art. 79 ust. 3 ugn, Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Natomiast w sytuacji jej niezawarcia, Kolegium obowiązane było wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wydania innego orzeczenia.

Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie. W ocenie Kolegium art. 77 - 81 ugn stanowią podstawę do aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, w sytuacji gdy wartość gruntu uległa zmianie. Wskazane przepisy mogą być ponadto stosowane do opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w ściśle określonych sytuacjach, tj. zmiany wysokości stawki procentowej opłaty, pozbawienia udzielonej bonifikaty w opłacie i określenia wysokości stawki procentowej opłaty, jeżeli nie została ona określona przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Według Kolegium zaistniała w rozpatrywanej sprawie sytuacja zbliżona jest natomiast do unormowanej w art. 221 ust. 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określa wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 212 i art. 217 ust. 1 ugn, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 ugn.

Kolegium zwróciło uwagę, że stawki procentowe opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych wprowadziła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nowe zasady ustalania opłat weszły w życie 1 stycznia 1986 r. Wcześniej, pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, wysokość opłaty rocznej za teren oddany w użytkowanie wieczyste określał cennik ustalony przez prezydium powiatowej rady narodowej, według wytycznych wydanych przez Radę Ministrów. Wywiodło również, że regulacja przejściowa art. 221 ust. 2 ugn zmierza do dostosowania "starej" opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste do obecnie obowiązujących zasad, nie zaś do ustalenia opłaty, która w ogóle nie była ustalona. Tymczasem opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78 - 81 ugn. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku uwzględniającego skargę w pierwszej kolejności uzasadniając swoją kognicję w rozpatrywanej sprawie zwrócił uwagę na ukształtowaną praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 – 81 ugn nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt 876/07 - Lex nr 413615 oraz z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1141/06 - Lex nr 299413). Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 7 ugn, w postępowaniu przed Kolegium zastosowanie znajdują odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie tych przepisów.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi Gmina Olsztyn wniosła sprzeciw od orzeczenia Kolegium do Sądu Rejonowego w Olsztynie i nie został on jeszcze rozpoznany, lecz z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy oraz z informacji podanych przez uczestników postępowania w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 226/10 oraz

II SA/Ol 243/10 wynika, iż w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w Olsztynie w dniu [...] kwietnia 2010 r. sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej.

W świetle tych okoliczności Sąd uznał, że odrzucenie skargi przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94 (OTK z 1995 r. Nr 1, poz.

19) oraz z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 (OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle.

Sąd podkreślił, że nie posiada uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy, bowiem w sprawach z zakresu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej merytoryczne rozstrzygnięcie należy do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego oraz sądu powszechnego w razie wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Rozpoznając przedmiotową sprawę zobligowany był zatem ocenić jedynie czy w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami tryb ustalania i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 ugn wynika bowiem, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 ugn, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości.

W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 ugn, uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym nie złożenia takiego wniosku jest obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu (art. 78 ust. 4 ugn).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. W przypadku gdy do takiej ugody nie dojdzie winno wydać orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje (art. 79 ust. 3 ugn). Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Powyższe umożliwia stronom zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.

Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew (art. 80 ust. 1 i 2 ugn).

Postępowanie przed kolegium ma zatem de facto charakter postępowania przedsądowego, gdyż w przypadku braku zawarcia ugody lub w przypadku, gdy strona nie zgadza się z zapadłym orzeczeniem, właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia zasadności dokonanej aktualizacji jest sąd powszechny. Sąd zaznaczył, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami kompleksowo uregulowane zostało postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste, poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w konkretnych przypadkach. Zatem przepis art. 79 ust. 7 ugn, nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należy interpretować mając na względzie wskazaną wyżej specyfikę tego rodzaju postępowania, mającego charakter jedynie quasi-administracyjny.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej Kpa, wiąże się z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania - konkretnej sprawy, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Bezprzedmiotowość zachodzi więc wtedy gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła tak charakter w jego toku.

Natomiast jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania, nie stanowi jej bowiem brak uprzedniego ustalenia opłaty. Kolegium nie było zatem uprawnione do umorzenia postępowania w sprawie, lecz zobowiązane do jej merytorycznego rozpoznania – ewentualnego oddalenia wniosku.

Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty strona może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 889/08, niepublikowany; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 472/06, niepublikowany).

Tymczasem wydane w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż sprawa aktualizacji opłaty nie została końcowo rozstrzygnięta.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, zastępowane przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia:

1. - art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, poprzez uznanie, że sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego wydane w tym przedmiocie nie mogą być zaliczane do aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, co winno skutkować odrzuceniem skargi;
2. - art. 77 ust. 1, art. 78 ust.1 i art. 79 ust. 3 ugn błędnie uznając, że przepisy te miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wobec czego zastosowania nie znajdował art. 105 § 1 Kpa;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna ona być odrzucona lub oddalona.

Podnosząc pierwszy z powyższych zarzutów występujący ze skargą kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. W razie nieuwzględnienia tego zarzutu w oparciu o pozostałe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w dniu orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 Ppsa uniemożliwiający odrzucenie skargi, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. Podkreślił, że w sprawie nie doszło do powstania negatywnego sporu o właściwość, albowiem sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd winien w takiej sytuacji zawiesić postępowanie sądowe do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny.

Sąd uznał zatem swoją właściwość w oparciu o art. 3 § 2 Ppsa. Tymczasem regulacja tego przepisu nie obejmuje swym zakresem orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygających spory o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. Orzeczenia te rozstrzygają kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany oświadczeniem woli w postaci wypowiedzenia, tj. typowej dla stosunków cywilnych czynności prawnej. Mimo, że do postępowania przez kolegium stosuje się odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie oznacza to, iż są to sprawy z zakresu administracji publicznej.

Przechodząc do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w stanie faktycznym ustalonym w rozpatrywanej sprawie tryb aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste określony przepisami art. 78-80 ugn w ogóle nie miał zastosowania. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste nie została bowiem ustalona, użytkownik nie uiszczał żadnej opłaty, wobec tego właściciel nieruchomości winien ustalić tę opłatę poprzez zawarcie z użytkownikiem wieczystym odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, a w razie odmowy jej zawarcia, wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie tej opłaty. W takim przypadku właściwa jest wyłącznie droga cywilnoprawna, a nie droga obowiązująca przy aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości z powodu zmiany ich wartości. Termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne.

Autor skargi kasacyjnej przyjął, że Kolegium obowiązane było zatem umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem istnienie pewnego stanu faktycznego odpowiadającego generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną jest jednym z niezbędnych warunków uznania, że występuje przedmiot postępowania. Nadto wskazał, że w sytuacji, w której art.77-79 ugn nie miały zastosowania w niniejszej sprawie to zarówno ugoda co do wysokości opłaty rocznej, jak też każde orzeczenie merytoryczne przewidziane w art. 79 ust. 3 ugn, byłyby obciążone wadą rażącego naruszenia prawa.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wydane przez Kolegium orzeczenie umarzające postępowanie w rozpatrywanej sprawie nie zamyka stronom drogi do sądu powszechnego. Brak jest bowiem uzasadnionych powodów, dla których sąd powszechny nie mógłby rozpatrzyć pozwu w tego rodzaju przypadku. Jak wynika bowiem z art. 80 ust. 1 ugn sprzeciw może zostać wniesiony od orzeczenia kolegium, nie sprecyzowano natomiast rodzaju tego orzeczenia. Jeżeli zatem ustawodawca w art. 79 ust. 7 ugn dopuścił stosowanie przed kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego m.in. o postępowaniu to znaczy, że istnieje możliwość wydania orzeczeń o umorzeniu tego postępowania i nie zostały one wyłączone spod sprzeciwu. Nie zgadzając się z twierdzeniem, że art. 80 ust. 1 ugn dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn, autor skargi kasacyjnej wskazał, iż na skutek sprzeciwu sąd powszechny nie dokonuje weryfikacji orzeczenia kolegium, zatem jego treść nie powinna mieć dla tego sądu żadnego znaczenia.

Nadto, użytkownik wieczysty kwestionujący dokonane w sprawie wypowiedzenie w wypadku odrzucenia pozwu ma możliwość bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisach Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Olsztyn, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W jej uzasadnieniu ponownie powołała się na wyjaśnienia zawarte w piśmie Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r., wskazała również, że Kolegium wydając orzeczenie kończące postępowanie przed organem administracji publicznej powinno rodzajowo umożliwić stronie przeniesienie sporu co do zapłaty przedmiotowej opłaty przed sąd powszechny z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy. Zwróciła także uwagę na enumeratywny katalog orzeczeń wskazanych w art. 79 ust. 3 ugn, zaś wydanie orzeczenie o umorzeniu postępowania w formie postanowienia dało, zdaniem Gminy, podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc uznał swoją właściwość w sprawie przyjmując, że odrzucenie skargi prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu. Nadto Gmina wskazała, że w przedmiotowej sprawie sąd powszechny odrzucił sprzeciw uznając się za niewłaściwy, co powoduje, iż orzeczenie Kolegium nie utraciło mocy. Jednocześnie zwróciła uwagę, że we wcześniejszych sprawach tego samego rodzaju Kolegium podjęło rozstrzygnięcia merytoryczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który to przepis określa, w jakich sprawach sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zasadność tak postawionego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał swoją właściwość do rozpoznania sprawy pomimo tego, że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 Ppsa. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem sąd nie może odrzucić skargi z tego powodu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zbliżoną regulację zawiera art. 1991 Kodeksu postępowania cywilnego, który stanowi z kolei, że sąd powszechny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Powyższe unormowanie prawne zapobiega więc możliwości powstania negatywnego sporu o właściwość między sądem administracyjnym i sądem powszechnym w konkretnej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Gmina Olsztyn – oprócz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – złożyła również sprzeciw do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Tymczasem na dzień wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji (5 maja 2010 r.) postępowanie przed sądem powszechnym nie było jeszcze prawomocnie zakończone. Sąd Rejonowy w Olsztynie co prawda kilka dni wcześniej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...], w wyniku złożonego sprzeciwu, odrzucił pozew m.in. A. i B. N., jednak postanowienie to wydane na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 Kpc uprawomocniło się już po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku. Wynika to z treści orzeczenia Sądu Rejonowego w Olsztynie przedłożonego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w toku postępowania kasacyjnego i pisma tego Sądu.

Niewątpliwie więc, co trafnie wyeksponował wnoszący skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny przedwcześnie uznał, że jest związany normą wynikającą z art. 58 § 4 Ppsa i stąd nie odrzucił skargi na orzeczenie Kolegium umarzające postępowanie w tej sprawie. Jednakże dokonując oceny stopnia naruszenia tego proceduralnego przepisu nie może ujść z pola widzenia, że przed prawomocnym zakończeniem postępowania przed sądem administracyjnym uprawomocniło się postanowienie sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu i tym samym doszło do zakończenia postępowania sądowego w tej sprawie. Dlatego też, uwzględniając konstytucyjne prawo strony do sądu, którego realizacji służy unormowanie zawarte w art. 58 § 4 Ppsa, nie można uznać, by Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 2 Ppsa w stopniu pozwalającym przyjąć, że uchybienie to mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 2 ugn przez ich zastosowanie i w konsekwencji wyrażenie poglądu, że brak było podstaw do wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania na mocy art. 105 § 1 Kpa, należy stwierdzić, że użytkowanie wieczyste, jako prawo pośrednie między własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi, jest instytucją prawa cywilnego. Według ustalonego już orzecznictwa opłata z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma charakter cywilnoprawny (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt III CZP 188/93 - niepublikowany i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96 - ONSA 1997 r. nr 1, poz. 8). Oznacza to, że również spór między stronami powstały na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste jest typowym sporem cywilnoprawnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt III CZP 23/97 – Lex nr 236557, wyroki NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 i z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt I OSK 708/10 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie zaś z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Brak jest natomiast przepisu szczególnego, który by rozstrzyganie sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przekazywał do właściwości innych organów, a tym samym wyłączał od rozpoznawania w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym (art. 3 § 3 Kpc). Poglądu tego nie zmienia fakt, że poza Kodeksem cywilnym instytucja użytkowania wieczystego uregulowana jest również w przepisach art. 71 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierającej unormowania o charakterze administracyjnoprawnym. Przepis art. 79 ust. 7 ugn stanowi, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tyle tylko, że nie wszystkie lecz wyłącznie wymienione w tym przepisie (o wyłączeniu pracownika i organu, o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem dotyczących odwołań i zażaleń).

Odpowiednie stosowanie takich przepisów w postępowaniu przed kolegium nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Jak już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1221/10 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl bez względu na to, czy spór dotyczy ustalenia opłaty, czy też jej podwyższenia cały czas mamy do czynienia ze sprawą cywilną, której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Nie można więc uznać, by spór między stronami stał się bezprzedmiotowy tylko z tego powodu, że w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste po raz pierwszy, nie zaś o uaktualnienie tej opłaty.

Mając powyższe na uwadze za słuszny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu szczególnym przed kolegium na skutek wniosku użytkownika wieczystego, o ile nie doszło do ugody, kolegium może wydać albo orzeczenie o oddaleniu wniosku, albo orzeczenie o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 ugn). Okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, spór nie dotyczy podwyższenia opłaty lecz jej ustalenia, nie upoważniało to do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 79 ust. 3 ugn. Zasadności wywodzonych twierdzeń autor skargi kasacyjnej nie może zaś upatrywać w tym, że powołany przepis art. 79 ust. 7 ugn uprawnia kolegium do stosowania w postępowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o załatwianiu spraw.

Wskazać więc trzeba, że przepisy te stosuje się w sposób odpowiedni, a poza tym art. 79 ust. 3 ugn, który przywołany został w podstawie prawnej orzeczenia SKO w Olsztynie, enumeratywnie wymienia orzeczenia, które może podjąć kolegium, jeśli nie dojdzie do ugody między stronami.

Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że nie jest usprawiedliwiony ostatni zarzut wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, skoro istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego orzeczenia Kolegium z powołaniem się na ten przepis.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie odstąpił od zasądzenia na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że występuje przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 Ppsa.