Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2014 r., I SA/Wa 1379/14 oddalił skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że na podstawie art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: "k.p.a.") postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie wtedy, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Odmowa taka następuje zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Organ prawidłowo przyjął, że o legitymacji W. P. do bycia stroną postępowania nadzorczego nie może przesądzić ani fakt bycia współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym na tym gruncie, ani tym bardziej fakt pozwania jej przez użytkowników wieczystych do sądu powszechnego o zaniechanie naruszania integralności działki nr ewid. [...] dokonywanego przez dojście nią do lokalu nr [...]. Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z zawarte w wyroku z 14 kwietnia 2000r., III SA 1876/99, LEX nr 47938), w którym wskazano, że: Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Decyzją oddano grunt w użytkowanie wieczyste spadkobiercom d. właściciela, jednakże z wyłączeniem części będącej przedmiotem użytkowania wieczystego właścicieli lokalu mieszkalnego, znajdującego się w położonym na gruncie budynku, a zatem decyzja ta nie dotyczyła skarżącej i nie miała ona interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, które nie dotyczyło jej praw.
Ponadto, korzystanie z przejścia przez działkę będącą własnością lub przedmiotem użytkowania osoby trzeciej może odbywać się na mocy orzeczenia sądu powszechnego o ustanowieniu służebności drogi koniecznej, nie zaś poprzez stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej prawo do gruntu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 28 k.p.a. bowiem organ prawidłowo przyjął, że skarżąca W. P. nie posiada interesu prawnego.
Odnosząc do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 sierpnia 2013 r., II OSK 1754/13 podkreślił, iż: Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 8 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu.
Nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7 i art. 8 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy, jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia dyspozycji art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań należy wskazać, że skarżąca nie skonkretyzowała o jakich naruszeniach mowa. Przede wszystkim nie wykazała, jak te potencjalne naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, ani organ, ani Sąd w niniejszym postępowaniu nie są władni oceniać czy wystąpiły przesłanki nieważnościowe w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2009r. Przedmiot niniejszego postępowania dotyczy bowiem prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Nie doszło również do naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, bowiem W. P. nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., ani do naruszenia art. 61a k.p.a. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13: Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania.
W przedmiotowej sprawie brak interesu prawnego skarżącej był oczywisty. Decyzją oddano grunt w użytkowanie wieczyste spadkobiercom d. właściciela, jednakże z wyłączeniem części będącej przedmiotem użytkowania wieczystego właścicieli lokalu mieszkalnego [...] (m.in. W. P.), znajdującego się w położonym na gruncie budynku, a zatem decyzja ta nie dotyczyła skarżącej i nie miała ona interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, które nie dotyczyło jej praw. Jest to całkiem odmienna sytuacja prawna od stanu faktycznego objętego wyrokiem WSA w Warszawie z 7 października 2013r. I SA/Wa 1695/12. Kwestionowana przez W. P. decyzja w żadnym stopniu nie dotyczy jej praw, nie obejmuje bowiem ona gruntu, na którym skarżąca ma ustanowione prawo użytkowania wieczystego lub inne prawo rzeczowe. Kwestie, takie jak ustanowienie drogi koniecznej, czy rozliczenie w zakresie korzystania z przechodu przez grunt nie będący własnością skarżącej mogą być rozstrzygane przez sądy powszechne.
Natomiast, naruszenie przez organ dyspozycji art. 125 k.p.a. poprzez doręczenie Prokuratorowi kserokopii postanowienia z [...] marca 2014r. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, więc nie może być skutecznym zarzutem skargi.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła W. P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie materialnego przez:
- 1) błędną wykładnię art. 50 § 1 p.p.s.a. z uwagi na odmowę skarżącej prawa do wniesienia skargi mimo istnienia interesu prawnego do uzyskania rozstrzygnięcia;
- 2) nieprawidłowe zastosowanie art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nieruchomość może być wskutek błędnych decyzji organów administracji pozbawiona dostępu do drogi publicznej; a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące uznaniem, że: 1) skarżona decyzja nie dotyczy praw skarżącej do korzystania z lokalu stanowiącego jej własność, 2) sąd rozpoznający sprawę nie jest władny do oceny, czy wystąpiły przesłanki nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2009 r., mimo że zarzucane wadliwości rażąco naruszają prawa skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można się zgodzić z zarzutem braku interesu prawnego skarżącej. Odnosząc się do cytowanego przez Sąd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99, należy zauważyć, że został on wydany w diametralnie innym stanie faktycznym, co powoduje, że nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Nie można się zgodzić ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że "korzystanie z przejścia może odbywać się na mocy orzeczenia sądu powszechnego o ustanowieniu służebności drogi koniecznej, nie zaś poprzez stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej prawo do gruntu". Brak możliwości swobodnego korzystania z przejścia do nieruchomości wynika z decyzji administracyjnej Prezydenta m.st. Warszawy, który doprowadził, wbrew treści decyzji, do rażącego naruszenia uprawnień osób trzecich, ograniczając im (właścicielom lokali mieszkalnych w budynku K. [...]) dostęp do drogi publicznej.
Przypomnieć wypada, że do lat siedemdziesiątych lub osiemdziesiątych dwudziestego wieku nieruchomość K. [...] składała się z obydwu działek o obecnych numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Podział nieruchomości K. [...] na dwie nieruchomości, mimo że naruszył obowiązek zapewnienia nieruchomości wydzielanej dostępu do drogi publicznej, nie stanowił żadnego problemu dopóki nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] nie była oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, które odbyło się z naruszeniem praw właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...] do swobodnego dostępu do drogi publicznej, jest nieprawidłowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając brak interesu prawnego skarżącej przywołał wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2013 r., I SA/Wa I 1695/12, twierdząc że rozstrzygnięcie dekretowe nie wywiera wpływu na prawa właściciela lokalu, a skarżąca może regulować dostęp do drogi publicznej w postępowaniu przed sądem cywilnym. Zdaniem skarżącej powyższe stanowisko kłóci się z zasadą ochrony praw nabytych. W punkcie 4 decyzji z [...] czerwca 2009 r., Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że "Ustanowione w pkt I decyzji prawo użytkowania wieczystego gruntu nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia (...)". Mimo to w decyzji nie znalazła się żadna wzmianka dotycząca zagwarantowania właścicielom lokali mieszkalnych znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...] dostępu do drogi publicznej. Powyższe spowodowało wystąpienie przez użytkowników wieczystych z roszczeniem o ustanowienie odpłatnej drogi koniecznej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 stycznia 2010 r., II GSK 162/2009, "Postępowanie dotyczy interesu prawnego nie tylko wtedy, gdy w wyniku postępowania wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach lub obowiązkach danego podmiotu, ale także wówczas, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu." Jednakowo orzekł Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 stycznia 2010 r., II GSK 163/2009. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 września 2008 r., I SA/Wa 956/2008, "Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz byłego właściciela, jest także właściciel wykupionego lokalu będącego w budynku mieszkalnym znajdującym się na nieruchomości przejętej w trybie dekretu z 26 października 1945 r. W tej sytuacji obowiązkiem organu jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy z udziałem właścicieli samodzielnych lokali." Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł wyrokiem z 8 lutego 2007 r., I OSK 1110/06, że w postępowaniu dekretowym, oprócz podmiotu ubiegającego się o oddanie gruntu nieruchomości warszawskiej w użytkowanie wieczyste, stroną jest także podmiot, który wykazuje się "tytułem praworzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku właściciela". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 2009 r., I OSK 1412/08.
Z kolei w wyroku z 8 lutego 2011 r., I OSK 1829/10, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "Stronami postępowania o ustanowienie wieczystego użytkowania na podstawie przepisu art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy są byli właściciele tych gruntów i ich prawni następcy, a także aktualni właściciele i wieczyści użytkownicy."
Jak wskazał J. P. Tarno w Komentarzu do ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego, artykułowaną w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości - por. wyrok NSA z 25 października 2006 r., II GSK 163/2006 (LexPolonica nr 1633312)." Mając na względzie prowadzone postępowania o drogę konieczną nie można mówić, że interes prawny skarżącej jest determinowany zdarzeniami przyszłymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Po pierwsze, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zainicjowanym wniesieniem stosownego żądania, należy – stosownie do postanowień zawartych w art. 61a i art. 158 k.p.a. – wyróżnić dwa stadia, a mianowicie postępowanie wstępne i postępowanie rozpoznawcze. Stadium wstępne zmierza do ustalenia, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest w ogóle dopuszczalne. Tak więc bada się w nim, czy nie zachodzą przyczyny (o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym) - takie np. jak brak zdolności do działania w sprawie, osoby wnoszącej żądanie, nieistnienie u tej osoby legitymacji procesowej strony (brak interesu prawnego), brak decyzji, której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych - których wystąpienie wyklucza dopuszczalność merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji.
Nie można więc na tym etapie badać, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąś z wad, powodujących jej nieważność, bo to może być dopiero przedmiotem postępowania rozpoznawczego. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zajęcie stanowiska, że sąd rozpoznający sprawę nie jest władny do oceny, czy wystąpiły przesłanki nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2009 r. jest bezzasadny.
Po drugie, w sprawie nie został także – wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej – naruszony art. 50 § 1 p.p.s.a., ani art. 141 § 4 p.p.s.a., przez odmowę skarżącej prawa do wniesienia skargi mimo istnienia interesu prawnego do uzyskania rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa stronami postępowania o ustanowienie wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. są byli właściciele tych gruntów i ich prawni następcy, a także aktualni właściciele i wieczyści użytkownicy. Praw strony postępowania nie daje natomiast posiadanie uprawnień z tytułu najmu lub dzierżawy nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., I OSK 427/05, LEX nr 194358 i z 8 lutego 2007 r., I OSK 2220/06, LEX nr 362467), czy też posiadanie tytułu własności lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, usytuowanym na sąsiedniej nieruchomości.
Skarżąca nie wykazała, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia służyły jej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prawa rzeczowe dające legitymację procesową strony w toczącym się postępowaniu z jej wniosku. Skarżąca nie legitymuje się bowiem tytułem prawnorzeczowym do gruntu o powierzchni 362 m2 oznaczonego jako działka nr ewid. [...] z obrębu [...]. Wszak nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna, o stwierdzenie nieważności której wnosiła skarżąca, dotyczy wyłącznie gruntu, nie budynku, w którym znajduje się lokal będący własnością skarżącej, i to tej części gruntu, która nie była oddana w użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie WSA trafnie uznał za zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia prawa.
O legitymacji procesowej strony w niniejszej sprawie nie może wreszcie stanowić prawo domagania się przechodu (drogi koniecznej), które niewątpliwie skarżącej przysługuje. Jest to bowiem roszczenie cywilnoprawne, którego można dochodzić jedynie na drodze postępowania cywilnego.
Za chybiony należało także uznać zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Przepisy te dotyczą bowiem podziału nieruchomości, co oznacza, że kwestia zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie może być rozpoznawana w trybie nadzorczym, przewidzianym do zbadania, czy decyzja o ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej prawa użytkowania wieczystego do gruntu jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.