Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 listopada 2021 r. nr SKO-PSŚ/41.5/3500/2021/16064/MS w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wnioskiem z 02.07.2021 r. J. G. (dalej: "strona", "skarżący") wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną, która na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z 11.01.2021r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31.01.2023r. Jej niepełnosprawność istnieje od 29.10.2015 r. a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 05.07.2016 r.
Z ustaleń organu wynika, że strona opiekuje się żoną i nie może podjąć pracy, nie ma ustalonego prawa do emerytury i renty. Od 14.01.2021 r. strona pobierała, z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną żoną, specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany decyzją nr DŚRiW.5242.1.21N.2020.ML.1717/21. Wnosząc o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona jednocześnie złożyła wniosek "o uchylenie ww. decyzji na końcowym etapie postępowania, po ustaleniu spełnienia przez wnioskodawcę wszelkich pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie wstrzymywania wypłacania specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie procesowania i dokonanie potrącenia tego świadczenia w tym zakresie z przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego." Decyzją z 08.10.2021 r. uchylono decyzję z 14.01.2021 r., na mocy której strona miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Strona nie odwołała się od tej decyzji i stała się ona ostateczna.
W oparciu o powyższe ustalenia Prezydent Miasta D. decyzją z 8 października 2021 r. odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną, powołując się na fakt, że niepełnosprawność E. G. nie powstała do ukończenia 18 roku życia jak również w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w wyniku rozpoznania odwołania strony, decyzją z 17 listopada 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co następuje: - odmówiło przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną w okresie od 01.07.2021 r. do 30.09.2021 r., - przyznało stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną od dnia 01.10.2021r. do 31.01.2023r. w wysokości 1971zł. miesięcznie.
Kolegium uznało, że skarżący spełniał ustawowe kryteria do przyznania wnioskowanego świadczenia. Z uwagi na fakt, iż do 30.09.2021 r. skarżący miał uprawnienie do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego świadczenie zostało mu przyznane od 01.10.2021 r. na czas określony do 31.01.2023 r. zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z 11.01.2021 r.
Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2021 r. do 30 września 2021 r., J. G. w tej części zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie ostatecznej decyzji organu I instancji skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy do 30.09.2021 r. Kolegium rozstrzygając w dniu 17 listopada 2021 r. nie mogło, działając jako organ orzekający merytorycznie w sprawie decyzji z 8 października 2021 r., równocześnie uchylić decyzji, której nie było już w obrocie prawnym, ponieważ została ona uchylona ostateczną decyzją organu I instancji z 08.10.2021 r. Zdaniem Sądu I instancji, taki stan faktyczny i prawny uniemożliwił Kolegium przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.
Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z zm., dalej: u.ś.r.), tj. od miesiąca złożenia wniosku przez skarżącego. Przyznanie świadczenia zgodnie z powołanym wyżej przepisem ustawy doprowadziłoby w konsekwencji do zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych w okresie od 1 lipca do 30 września 2021 r. (specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. G. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie wniesionej skargi, alternatywnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- 1. dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność uprawnienia skarżącego do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
- 2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 u.ś.r. oraz wyraźnego oświadczenia skarżącego o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, złożonego wraz z wnioskiem inicjującym postępowania, co w konsekwencji:
- - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego.
- 3. art. 24 ust 2 u.ś.r. poprzez niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy jego dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie w/w świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 01.07.2021 r., pomimo złożenia spełniającego wszelkie wymogi do rozpoznania sprawy wniosku w dniu 02.07.2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący spełnia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych z jednej strony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Sąd I instancji, a z drugiej strony przez skarżącego, dotyczy ustalenia daty, od której świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane, z uwagi na zbieg tego świadczenia ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, który był przyznany stronie w momencie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.
Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. trzeba uwzględniać, że z woli ustawodawcy sam tylko fakt uzyskania przez określoną osobę specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W takiej sytuacji (zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń) znajduje, bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń - wybrane - przez osobę uprawnioną (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2508/20). Natomiast z chwilą dokonania tego wyboru, rzeczą organu staje się urzeczywistnienie wyboru dokonanego przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 02 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 1534/21).
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W badanej sprawie skarżący wyboru dokonał we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc w lipcu 2021 r., kiedy zwrócił się do organu I instancji nie tylko o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale również wniósł o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy po ustaleniu spełnienia wszystkich wymaganych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wola skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została przez niego wyrażona w sposób wystarczający. Oświadczenie w tym względzie było równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.
Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20, czy w wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej zgodnie z art. 24 ust.2 u.ś.r. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną.
Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji zaś decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie należy przyjąć, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
W konsekwencji przedstawiony pogląd Sądu Wojewódzkiego, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek uchylenia z dniem 8 października 2021 r. decyzji z 14 stycznia 2021 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie był zasadny.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie znana jest wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.
Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20).
W świetle powyższych rozważań należało uznać, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 16 grudnia 2020 r. nr KO.411.1783.2020 w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2021 r. do 30 września 2021 r..
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.