Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 955/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę skarżącego, M. P., na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Komendant Rejonowy Policji Warszawa [...] decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] nakazał skarżącemu wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkującymi osobami opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Komendanta Stołecznego Policji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 691 kc., poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez skierowanie rozstrzygnięcia decyzji do osób niebędących stroną postępowania, ani nieuczestniczących w toczącym się postępowaniu.
Komendant Stołeczny Policji, decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie ustalił czy w przedmiotowym lokalu oprócz skarżącego zamieszkują inne osoby.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Rejonowy Policji Warszawa [...], decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o Policji" lub "ustawą pragmatyczną", w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884, z późn. zm.), nakazał skarżącemu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie w terminie miesiąca od daty doręczenia decyzji. Ponadto na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszu E. P. Tym samym nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, a nadto – w świetle obowiązujących przepisów – nie mógłby takiego tytułu prawnego uzyskać. Jest zatem osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego.
Zdaniem organu I instancji brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, stanowi samodzielną przesłankę żądania opróżnienia takiego mieszkania.
Organ stwierdził, że lokal ten jest mieszkaniem komunalnym, stanowiącym własność m.st. Warszawy, jednakże pozostaje w dyspozycji Komendy Rejonowej Policji Warszawa [...]. W związku z powyższym podlega regulacjom prawnym określonym w pragmatyce służbowej. Organ wyjaśnił, że tytułem prawnym do zajmowania lokali służbowych będących w dyspozycji Policji jest decyzja administracyjna o przydziale. Dyspozycja lokalem oznacza zaś, że organy Policji wskazują właścicielowi lub działającemu w jego imieniu administratorowi – poprzez wydanie decyzji o przydziale, osobę (funkcjonariusza lub emeryta policyjnego), z którą należy zawrzeć umowę najmu. Właściwy organ wydaje także decyzję o opróżnieniu lokalu, gdy zachodzą przesłanki określone w przepisach szczególnych, jak w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Decyzje w sprawach opróżnienia lokali mieszkalnych wydaje kierownik jednostki organizacyjnej Policji, w której dyspozycji pozostają te lokale, zgodnie z § 14 ust. 2 w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, nie zaś właściciel Burmistrz/Prezydent. Powyższe oznacza, że przedmiotowy lokal jest wyłączony spod działania przepisów o charakterze ogólnym.
Ponadto organ wskazał, że zaskarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, który w przedmiotowej sprawie przejawia się koniecznością faktycznego dysponowania przedmiotowym lokalem na potrzeby instytucji.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1/ naruszenie art. 95 ust. 3 pkt 3 o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, podczas gdy skarżący taki tytuł posiada;
2/ naruszenie art. 691 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej: k.c., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżący spełnia warunki do wstąpienia w stosunek najmu ww. lokalu, a w konsekwencji:
3/ i 4/ naruszenie art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu skarżącemu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym ww. lokalu w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji, podczas gdy brak jest podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie.
5/ naruszenie przepisu art. 108 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nadaniu zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, albowiem wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni;
6/ naruszenie przepisu art. 107 § 3 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym i niewystarczającym uzasadnieniu decyzji w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, 7/ naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku uwzględnienia słusznego interesu strony.
W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 ze zm.), spod przepisów tejże ustawy wyłączono te lokale, które podlegają przepisom innych ustaw.
Skarżący wskazał, że w sytuacji, gdy przepisy innych ustaw regulują określone kwestie w sposób mniej korzystny dla lokatora niż ma to miejsce w ustawie o ochronie praw lokatorów, przepisy tej ostatniej ustawy mają pierwszeństwo w zastosowaniu.
Skarżący zwrócił uwagę, że przepisy powołanej ustawy znacznie korzystniej regulują jego sytuację prawną niż przepisy ustawy o Policji, co oznacza, że nie ma podstaw do nakazania opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji.
Ponadto skarżący podniósł, że przedmiotowy lokal – niezależnie od organu w dyspozycji którego pozostaje – jest mieszkaniem komunalnym, stanowiącym własność m. st. Warszawy.
Komendant Stołeczny Policji decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 20 k.p.a. oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej orzeczenia o terminie opróżnienia oraz w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie określonym w pkt 1.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że okoliczności, w których organy Policji orzekają o opróżnieniu lokali mieszkalnych i tymczasowej kwatery zostały określone w art. 95 ust. 2 pkt 1-8, art. 95 ust. 3 pkt 1-3 ustawy pragmatycznej oraz w przepisach szczególnych określonych w § 13 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.
Wskazał, że przedmiotowy lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji KRP Warszawa [...]. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu. Ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego, jaki posiada policjant.
Zgodnie ze wskazanymi przepisami tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego, może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Nie ma również znaczenia prawnego fakt, że dany członek rodziny zamieszkiwał z emerytem policyjnym i był w lokalu zameldowany. Jeżeli nie jest uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym emerycie policyjnym nie może uzyskać tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego.
Dalej organ wyjaśnił, że konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.
Powyższe, zdaniem organu II instancji oznacza, że zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ I instancji art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w świetle ww. przepisów skarżący z chwilą śmierci ojca utracił prawo do zamieszkiwania w omawianym lokalu mieszkalnym.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż w przedmiotowym postępowaniu, nie zastosowano regulacji określonej w art. 691 k.c., organ odwoławczy stwierdził, że sprawy dotyczące mieszkań dla funkcjonariuszy Policji są sprawami administracyjnymi, a nie cywilnymi. Regulacja prawna, dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji i emerytów policyjnych, została bowiem odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów.
Organ II instancji podzielił zdanie skarżącego, że zostały naruszone przepisy postępowania poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 108 §1 k.p.a. Wskazał, że organ I instancji wydając decyzję, której nadał rygor natychmiastowej wykonalności winien wykazać "niezbędność" niezwłocznego działania, wykazać, iż zagrożenie ma realny charakter. W ocenie organu odwoławczego uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych warunków nie spełnia.
Za uzasadnione organ II instancji uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 ust. 5 ustawy o Policji wskazując, że przepisy resortowe nie dopuszczają możliwości wydawania decyzji terminowych. Skoro więc w przepisach prawa materialnego, obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, brak było regulacji pozwalającej na wyznaczenie przez organ I instancji terminu do opuszczenia lokalu, to nałożenie takiego obowiązku na skarżącego stanowiło naruszenie prawa materialnego.
Reasumując, organ stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie ustalającym termin opróżnienia lokalu została wydana bez podstawy prawnej i w tej części dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydając decyzję, w której nakazał skarżącemu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym ww. lokalu mieszkalnego prawidłowo zinterpretował i zastosował cytowane przepisy, ponieważ wobec skarżącego spełnione zostały przesłanki określone w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. P., wysuwając zarzuty wskazane w odwołaniu a ponadto zarzucił naruszenie:
- 1) art. 138 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji ograniczającej się tylko do uchylenia części decyzji, tj. w zakresie terminu opróżnienia oraz w zakresie dotyczącym nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie organ II instancji rozpoznawał, tj. opróżnienia i przekazania spornego lokalu, podczas gdy takie działanie organu skutkuje brakiem orzeczenia co do istoty sprawy i narusza dyspozycję powołanego przepisu w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
- 2) art. 8 k.p.a., polegające na prowadzeniu przez organ II instancji postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że jak wskazuje się w piśmiennictwie z wykładni systemowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem pierwszej instancji (tak A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex 2013).
Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, jest obowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie tylko w tej części. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w literaturze przedmiotu ugruntowane jest już stanowisko, że organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzją w mocy (por. A. Wróbel, op. cit.), wyroki NSA z 7 lutego 2012 r., II GSK 1531/10, z 17 lutego 2012 r., I OSK 1741/11, z 24 listopada 2006 r., I OSK 458/06, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie. Opisał przy tym w komparycji decyzji z [...] lutego 2013 r. decyzję organu I instancji, przywołując jej treść. Analiza tych elementów decyzji odwoławczej musi prowadzić – w ocenie Sądu – do wniosku, że organ odwoławczy w pozostałej części pozostawił w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Taki wniosek znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, w którym w sposób precyzyjny została wyartykułowana wola organu odwoławczego. Organ odwoławczy przyjął, że "konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego.
Tak więc zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ I instancji art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w świetle wyżej przytoczonych przepisów skarżący z chwilą śmierci ojca E. P., utracił prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Warszawie".
Przywołane fragmenty decyzji organu odwoławczego – w ocenie Sądu I instancji – jednoznacznie określają stanowisko tego organu, który uznał rozstrzygnięcie nakazujące skarżącemu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym przedmiotowego lokalu za prawidłowe. Niewątpliwie organ ten przesądził o obowiązku skarżącego. Sąd ten stwierdził, że gdyby uznać, iż organ odwoławczy winien rozstrzygać także o pozostawieniu w mocy pozostałej części rozstrzygnięcia, to w rozpoznawanej sprawie takie rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji zostało zawarte, tyle tylko, że w niewłaściwym miejscu tej decyzji, tzn. nie w sentencji, a w jej uzasadnieniu, co pozostawało jednak bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie, które jest rozstrzygnięciem prawidłowym, dlatego też pozostałe zarzuty skargi należało także ocenić, jako nieuprawnione.
Zdaniem Sądu I instancji, niesporne jest, że przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji, a zgodnie z art. 90 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji miasta właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.
Problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy o Policji.
Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin, mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 ustawy.
Jak uznał Sąd I instancji, status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym jego art. 691 § 1. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone. Pogląd ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2012 r., I OSK 1122/10, z 30 stycznia 2013 r., I OSK 220/12, publ.http://cbois.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu I instancji, na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi (małżonka, dzieci, rodziców policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające) – nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, a ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego, jaki posiada policjant.
Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 ww. ustawy, przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym.
Jak uznał Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu E. P. Oznacza to, że nie posiada on tytułu prawnego do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w Warszawie, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mógł tego tytułu prawnego uzyskać.
Sąd I instancji stwierdził, że konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Wbrew zarzutom skargi przepis ten w rozpoznawanej sprawie został zastosowany prawidłowo. Przewiduje on wydanie decyzji związanej a sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Organ nie był zatem obowiązany w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy rozważać interesu skarżącego, gdyż jego uwzględnienie pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego jako nieusprawiedliwiony Sąd ten ocenił zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie w zakresie braku naruszenia słusznego interesu strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się wszystkie wymagane prawem elementy. Organ odwoławczy przeprowadził dokładną i rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy, kierując się przy tym treścią odwołania i obowiązujących przepisów.
W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym przydział i opróżnienie mieszkań oraz załatwienie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w drodze decyzji. Powyższy przepis określa formę rozstrzygnięcia m.in. w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez członka rodziny policjanta bez tytułu prawnego. W rozpoznawanej sprawie wymagana w tym przepisie forma decyzji została zachowana.
Uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym, Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go, na podstawie art. 173 § 1 i § 2, art. 174 § 1 i § 2, art. 175 § 1 i art. 176 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. w całości.
Domagał się na podstawie art. 188 p.p.s.a.
- I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012, znak: [...], również w całości:
- II. zasądzenie od organu administracji - Komendanta Stołecznego Policji kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, jak również ewentualnie wniósł o:
- III. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz
- IV. zasądzenie od organu administracji - Komendanta Stołecznego Policji kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosków (numer I - IV), na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o:
- V. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- VI. zasądzenie od organu administracji - Komendanta Stołecznego Policji kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto, na podstawie przepisu art. 61 § 3 u.p.s.a. w zw. z art. 193 u.p.s.a. wniósł o: wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, w zakresie orzeczenia o nakazaniu skarżącemu opróżnienia i przekazania lokalu nr [...] przy ulicy [...] w Warszawie, albowiem w razie jej wykonania zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz wyrządzenia stronie znacznej szkody.
Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci:
1/ art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że Komendant Stołeczny Policji w Warszawie wydając decyzję ograniczającą się tylko do uchylenia części decyzji organu I instancji tj. w zakresie terminu opróżnienia lokalu oraz w zakresie dotyczącym nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie organ II instancji rozpoznawał, tj. opróżnienia i przekazania spornego lokalu - nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas ody takie działanie organu II instancji skutkuje brakiem orzeczenia co do istoty sprawy i narusza dyspozycję powołanego przepisu w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
2/ art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo, iż narusza ona przepis art. 138 § pkt 2 k.p.a., w zakresie, w jakim organ II instancji nie orzekł co do istoty sprawy, podczas gdy decyzja nakładająca obowiązek opróżnienia lokalu nie powinna budzić wątpliwości, albowiem może stanowić podstawę do podjęcia działań w ramach postępowania egzekucyjnego i prowadzić do eksmisji skarżącego:
3/ art. 151 p.p.s.a., polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy zasługiwała ona na uwzględnienie;
4/ art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 oraz 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), polegające na zaniechaniu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutu numer 2 skargi na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2013 r., dotyczącego istotnych naruszeń przez organ II instancji przepisu art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie przez ten organ postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej;
5/ art. 141 § 4 p.p.s.a. (z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutu numer 4), polegające na sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwego uzasadnienia wyroku nie zawierającego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, z których wynikałyby przyczyny nieuwzględnienia zarzutu numer 2 skargi, dotyczącego istotnych naruszeń przez organy administracji przepisu postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej.
Skarżący zarzucił też zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
1/ art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ administracji zasadnie stwierdził, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, podczas gdy taki tytuł posiada;
2/ art. 691 k.c. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżący spełnia warunki do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, w trybie tego przepisu;
3/ art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ administracji zasadnie nakazał opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, podczas gdy w realiach sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na pogląd wyrażony w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego (Warszawa 2013) stwierdzający, że jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i w takim przypadku zastosowanie ma tryb uzupełnienia rozstrzygnięcia uregulowany w art. 111 § 1 k.p.a. Przytoczono następujące wyroki na poparcie ww. stanowiska: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt: I OSK 1317/05; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 248/12, LEX nr 1138596; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1112/10, LEX nr 759847; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 296/10, LEX nr 758476.
Stwierdzono, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił w pozostałym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, co mogłoby wskazywać, że utrzymał w mocy pozostałą cześć decyzji, jednak w świetle wyrażonego wcześniej stanowiska nie można tego stanowiska domniemywać. Musi być ono wyraźnie stwierdzone w osnowie decyzji, tym bardziej, że decyzja nakładająca obowiązek może stanowić podstawę do podjęcia w przyszłości działań w ramach postępowania egzekucyjnego.
Podkreślono, że uchybienie procesowe polegające na niewłaściwym sformułowaniu sentencji decyzji organu drugiej instancji miało zatem wpływ na wynik niniejszej sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu, o jakim mowa w powołanym w decyzji art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a wyłącznie na tej podstawie organ egzekucyjny będzie mógł podjąć jakiekolwiek czynności. Dlatego też decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., wobec czego niezasadnie zastosowano przepis art. 151 p.p.s.a.
Odnośnie zarzutów procesowych objętych punktem 4 oraz 5, podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się do sformułowanego przez skarżącego zarzutu naruszenia postępowania, pomimo, iż badanie, czy organy administracji w niniejszej sprawie działały zgodnie z treścią przepisu art. 8 k.p.a., było niezbędne do należytego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a przepis art. 8 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w Indywidualnej sprawie (przytoczono wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., II OSK 2005/06, LEX nr 461883 oraz z wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84). Wytknięto, że skarżący nie wie czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie rozpoznał omawianego zarzutu skarżącego, czy też rozpoznał zarzut, ale swoich rozważań na ten temat nie zawarł w uzasadnieniu wyroku.
Podkreślono, że zarzut nr 5, sformułowany został wyłącznie na wypadek uznania, iż Sąd I instancji, rozpoznał zarzut skarżących we wskazanym zakresie, jednakże nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku, a nie ma żadnych wątpliwości, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do kwestii podnoszonych przez skarżącego w zarzucie nr 4.
W nawiązaniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zwrócona uwagę, że jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, podobnie jak w dotychczasowym stanie prawnym, o ile przepisy innych ustaw regulują określone kwestie w sposób mniej korzystny dla lokatora niż ma to miejsce w ustawie o ochronie praw lokatorów, przepisy tej ostatniej ustawy maja pierwszeństwo w zastosowaniu (powołano: Komentarz do zmiany art. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wprowadzonej przez Dz.U. z 2004 r. Nr 218 poz. 2783, Warszawa 2005). Dlatego też, jak wywodzono, rozważania Sądu I instancji w zakresie braku tytuł prawnego skarżącego do spornego lokalu nie zasługują na aprobatę.
Podniesiono, że bezspornym jest, że przedmiotowy lokal - niezależnie od organu w dyspozycji, którego pozostaje - jest mieszkaniem komunalnym, stanowiącym własność m. st. Warszawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze charakter tych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów związanych z naruszeniem norm procesowych, mogą one bowiem odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwego uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia, szeroko ją omawiając. Co się zaś tyczy zarzutu nieustosunkowania się przez Sąd I instancji do wysuniętego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., to trzeba stwierdzić, że zarzut ten nie był wystarczająco skonkretyzowany, by mógł być przedmiotem rozważań Sądu, a ponadto autor skargi kasacyjnej nie wykazał wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy, co jest warunkiem wynikającym z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. do skutecznego jego wniesienia.
Pozostałe zarzuty naruszenia norm procesowych, upatrują konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ odwoławczy wydając decyzję ograniczającą się tylko do uchylenia części decyzji organu I instancji tj. w zakresie terminu opróżnienia lokalu oraz w zakresie dotyczącym nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie rozstrzygnął o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał.
Należy zwrócić uwagę, że stanowisko judykatury w kwestii dopuszczalności równoczesnego oparcia decyzji organu odwoławczego na normach art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. na przestrzeni lat ewoluowało. Często zresztą rozważania dotyczyły nie tyle dopuszczalności takiej praktyki, ale odpowiedzi na pytanie, czy zmiana przez organ odwoławczy decyzji w części łączy się z obowiązkiem orzeczenia o jej utrzymaniu w mocy w pozostałym zakresie (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2006 r., sygn. I OSK 1385/05, wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. I OSK 822/07, wyrok NSA z 17 lutego 2012 r., sygn. I OSK 1741/11). W tej kwestii sądy stawiały tezę, że wydanie decyzji w części reformatoryjnej nie obliguje organu do zawarcia rozstrzygnięcia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest to tożsame ze stanowiskiem, że rozstrzygnięcie takie jest niedopuszczalne. Faktem jest także, że stanowisko w omawianej kwestii nie jest jednolite.
W nowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zaznacza się jednak tendencja, zgodnie z którą, jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu I instancji, to konieczne jest również orzeczenia co do pozostałej części decyzji nieuchylonej, bowiem tylko wtedy sprawa odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 24 września 2015 r., sygn. II OSK 19/14; z 23 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2380/12; z 5 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2341/11; z 1 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 607/10; z 20 marca 2012 r., sygn. II OSK 19/11). Stanowisko to orzekający w niniejszej sprawie skład podziela. Znajduje ono w szczególności swoje uzasadnienie w potrzebie nie literalnego, ale systemowego podejścia do wykładni art. 138 § 1 k.p.a., celem uniknięcia zbędnych wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych, ochrony takich zasad postępowania jak zasada praworządności, szybkości, dwuinstancyjności, zaufania do organów państwa.
W sytuacji, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne, nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX).
Co istotne w przedmiotowej sprawie, określony w decyzji organu I instancji obowiązek, nadaje się do wykonania w drodze postępowania egzekucyjnego. Wzmacnia to niewątpliwie argumentację za przyjęciem obowiązku rozpatrzenia całości odwołania, czemu organ odwoławczy winien dać wyraz w sentencji decyzji poprzez orzeczenie o tej części decyzji pierwszoinstancyjnej, której nie uchylił, przez co jasnym będzie, że podlegała ona rozpoznaniu w konkretny, orzeczony przez ten organ sposób. Da to pewność - nie zaś domniemanie - wszystkim podmiotom, których rozstrzygnięcie organu odwoławczego będzie dotyczyć, w tym ewentualnie organowi egzekucyjnemu, czy orzeczony obowiązek nakazania opróżnienia lokalu został podtrzymany w decyzji odwoławczej.
W niniejszej sprawie tymczasem, pomimo tego, że decyzja organu odwoławczego została wydana w wyniku rozpoznania odwołania od całości decyzji organu I instancji, organ odwoławczy uchylając w części decyzję tę i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, nie orzekł o losach decyzji tej w pozostałym zakresie i dlatego też naruszył normę 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
W konsekwencji powyższego należało uznać również za zasadne pozostałe zarzuty naruszenia norm procesowych, albowiem są one oparte na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszeń prawa procesowego, za przedwczesne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozpatrywanie zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.
W konsekwencji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.