Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1482/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1070/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości; przyznał od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A.M. kwotę 295,20 złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2015 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] lipca 2015 r.) Starosta Ostrowiecki (dalej Starosta): 1. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] (obręb [...] - [...], gmina [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 0,2100 ha, stanowiącej zgodnie z księgą wieczystą [...] własność D.S., przez udzielenie "A" Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka bądź A) zezwolenia na przeprowadzenie przez opisaną nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500, PN 6,3 MPa, MOP 6,0 MPa wraz z linią światłowodową, na długości 37,5 m w odległości ok. 16,1 m od granicy z działką [...] w południowo zachodniej jej części oraz w odległości ok. 33,8 m od granicy z działką nr [...] w południowej części;

1. 2. ustanowił pas strefy kontrolowanej gazociągu na czas eksploatacji o szer. 8 m (po 4 m z każdej strony od osi gazociągu), jako trwałego ograniczenia praw rzeczowych na nieruchomości objętej wnioskiem, na długości 37,5 m;
2. 3. zobowiązał właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń;
3. 4. zobowiązał A do przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego niezwłocznie po zakończeniu robót;
4. 5. wskazał, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu pierwotnego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź na skutek zrealizowania inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody;
5. 6. wskazał, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę wpisu do księgi wieczystej.

Wojewoda Świętokrzyski (dalej Wojewoda) decyzją z [...] września 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] września 2015 r.), po rozparzeniu odwołania D.S. (dalej skarżąca) od decyzji na podstawie art. 9a oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej ugn) i art. 138 § 1 pkt 2 kpa: I. uchylił decyzję z [...] lipca 2015 r. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punktach 2 i 3 sentencji decyzji i w tym zakresie: 2. ustanowił pas strefy kontrolowanej gazociągu, na czas jego eksploatacji o szerokości 8,0 m (po 4,0 m z każdej strony osi gazociągu), o pow. 300 m2 jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości objętej wnioskiem, na długości 37,5 m;

3. zobowiązał właściciela do udostępnienia części nieruchomości w zakresie wskazanym w punkcie 1 decyzji, w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500, PN 6,3 MPa, MOP 6.0 MPa wraz z linią światłowodową; II. utrzymał w mocy decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Ostateczną decyzją z [...] grudnia 2013 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej decyzja Wójta) Wójt Gminy [...] ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji obejmującej budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 wraz z budową kabla światłowodowego do technicznej obsługi gazociągu, zabudowie na gazociągu zespołu zaporowo-upustowego (ZZU), budowie infrastruktury towarzyszącej, oznakowania trasy gazociągu. Decyzja objęła swym zakresem także działkę nr [...]. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na załączniku graficznym do decyzji. Trasę projektowanego gazociągu wskazano na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ugn.

Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn, winny poprzedzać rokowania z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Z materiału dowodowego wynika, że pełnomocnik inwestora podjął rokowania z właścicielką działki. Inwestor na piśmie przedstawił jej szczegółowe informacje na temat planowanej inwestycji, w tym proponowanego wynagrodzenia za umieszczenie gazociągu na nieruchomości. Zobowiązał się do uporządkowania terenu i doprowadzenia go do stanu pierwotnego po zakończeniu robót. Rokowania te nie przyniosły zgody na udostępnienie działki.

Materiał dowodowy potwierdza, że rokowania w niniejszej sprawie prowadzone były w sposób prawidłowy, a brak pozytywnego ich zakończenia uzasadniał złożenie wniosku w trybie art. 124 ugn. Organ rozstrzygający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie ma żadnych uprawnień do oceny merytorycznej tych rokowań. Winien jedynie stwierdzić, czy miały one miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym (brak zgody). Powołując orzecznictwo NSA wskazał, że proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność i może być on przerwany w dowolnym czasie, jeśli jedna ze stron dojdzie do przekonania, że nie ma szans na zawarcie porozumienia.

Przepis rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640, dalej rozporządzenie), wskazuje szerokość stref kontrolowanych (§ 10 "pkt 6" [winno być "ust. 6 pkt 3 lit. c]), które winny być wyznaczone na okres eksploatacji gazociągu. Strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właścicielskie sprowadzony do niezbędnego minimum. We wniosku inwestor wyczerpująco scharakteryzował m.in. uwarunkowania techniczno-ekonomiczne i uzasadnienie ogólne.

Wnioskujący podkreślił, że nowy gazociąg zapewni przesył gazu ziemnego z [...] w kierunku [...] [...] i [...]. Inwestycja zapewni bezpieczeństwo zaopatrzenia w paliwo gazowe odbiorców. Obecnie eksploatowany gazociąg DN 350 pracuje na granicy możliwości technicznych i uniemożliwia zwiększenie dostaw gazu w rejonie [...] [...] i [...]. Jest on wyeksploatowany i w złym stanie technicznym, co przekłada się na bezpieczeństwo ludzi i mienia. Trasa projektowanego gazociągu została wyznaczona przy uwzględnieniu warunków terenowych (np. przekroczenie istniejących dróg), technicznych (np. wyeliminowanie zbędnych załamań i zmian kierunków trasy, co ma wpływ na ewentualne awarie), obowiązujących przepisów prawa, uwarunkowań ewidencyjnych i urbanistycznych. Zdaniem wnioskodawcy, zmiana projektowanej trasy jest niemożliwa, gdyż skutkowałaby wprowadzeniem dodatkowych punktów zmiany kierunku przebiegu gazociągu.

Przyczyniłoby się to do dodatkowego ryzyka pojawienia się potencjalnych miejsc awarii na połączeniach kształtek; utrudniłoby lub wręcz uniemożliwiłoby zastosowanie urządzeń diagnostycznych. Wiązałoby się to ze zwiększeniem długości i obszaru strefy kontrolowanej projektowanej inwestycji. Inwestor zobowiązał się do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zrealizowaniu inwestycji. Wojewoda stwierdził, że opisane stanowisko inwestora jest zasadne i wyczerpujące, a planowana trasa gazociągu jest trasą ingerującą w jak najmniejszym stopniu w prawo własności i jednocześnie pozwala inwestorowi na zrealizowanie celu publicznego.

Z materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] zgodnie z ewidencją gruntów stanowi użytek budowlany o pow. 0,0800 ha i użytek rolny - grunt klasy Rll o pow. 0,1300 ha. W obszarze budowlanym na działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny; użytek rolny wykorzystywany jest pod uprawy. Wybudowanie gazociągu na tej działce nie wpłynie negatywnie na dalszy sposób jej użytkowania. Odnosząc się do poruszonej w odwołaniu kwestii braku określenia wysokości odszkodowania Wojewoda zaznaczył, że ewentualne odszkodowanie zostanie ustalone w odrębnej decyzji, dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty.

Powodem uchylenia punktu 2. decyzji z [...] lipca 2015 r. był błąd rachunkowy powstały przy obliczaniu powierzchni ograniczanej strefy kontrolowanej, wynikający z przeliczenia długości gazociągu przechodzącego przez działkę (37,5 m) pomnożonej przez szerokość strefy kontrolowanej (8 m). Punkt 3. uchylono z powodu braku precyzyjnego określenia w tym punkcie obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Zgodnie z punktem 3 decyzji Starosty, właścicielkę nieruchomości zobowiązano do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z linią światłowodową. Z takiego rozstrzygnięcia wynika, że skarżącą zobowiązano do udostępnienia całej swojej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2100 ha, podczas gdy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy tylko części nieruchomości. Tym samym orzeczenie Starosty w punkcie 3 wykraczało poza zakres żądania inwestora wynikające z wniosku.

Wojewoda uznał, że zarzuty podnoszone w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut, że skarżąca nigdy nie wyraziła zgody na przebieg gazociągu przez jej nieruchomość jest zupełnie niezrozumiały. To właśnie brak zgody właściciela na realizację inwestycji celu publicznego (brak zawarcia umowy przesłanej przez A), daje inwestorowi prawo złożenia wniosku do starosty o administracyjne ograniczenie [sposobu korzystania z części] nieruchomości, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Decyzja Wójta [Gminy [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; dalej decyzja Wójta, utrzymana w mocy ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]] jest ostateczna, co daje podstawę do żądania wykonania prac, zatem zarzut braku waloru ostateczności nie jest trafny. Bezpodstawny jest zarzut nieprzeprowadzenia rokowań.

W sprawie bez wątpienia rokowania zostały przeprowadzone przez pełnomocnika inwestora, co potwierdzają m.in. pisma i notatki służbowe zgromadzone w aktach sprawy. Propozycja właścicielki odnośnie wykupu całej zabudowanej nieruchomości lub zamiany jej na inną podobną, nie może zostać uwzględniona. Roszczenie o wykup nie jest elementem postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ugn i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. To, że na spornej nieruchomości jest już jeden gazociąg, nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Zarzut dotyczący usytuowania gazociągu zbyt blisko budynku mieszkalnego, nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z art. 124 ugn. Kwestia zachowania bezpiecznej odległości pomiędzy budynkiem mieszkalnym a gazociągiem będzie przedmiotem analizy i oceny na kolejnym etapie postępowania administracyjnego zmierzającego do zatwierdzenia projektu budowlanego, na podstawie którego projektowany gazociąg będzie realizowany.

Zmiana trasy gazociągu na obecnym etapie postępowania jest niemożliwa, bowiem lokalizacja ta wynika z ostatecznej decyzji Wójta. Kolejny zarzut, dotyczący braku szczegółowego określenia w decyzji przedmiotu ograniczenia i jego terytorialnego zakresu, jest zupełnie nieuzasadniony. Przedmiot ograniczenia i zakres tego ograniczenia zostały precyzyjnie określone w punktach 1 i 2 decyzji Starosty. Zarzut braku w sprawie odpowiedniej analizy, jakie skutki (ekologiczne, zdrowotne i materialne) zaistnieją w przypadku przeprowadzenia gazociągu przez nieruchomość, jest nieuzasadniony, gdyż z żadnych przepisów prawa nie wynika, by wydanie decyzji w trybie art. 124 ugn było uzależnione od uzyskania jakiejkolwiek opinii sporządzonej przez biegłego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z [...] września 2015 r., domagając się jej zmiany, D.S. zarzuciła: sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego; naruszenie art. 112 ust. 3, art. 124 ust. 3 ugn; naruszenie art. 7, 77, 79, 85, 106 kpa i art. 5, 140, 143 kc.

W uzasadnieniu zarzuciła, że w niniejszej sprawie nie było żadnych rokowań w przedmiocie zgody na udostępnienie gruntu jak również nie przedstawiono jej żadnej oferty kupna czy zamiany. W przypadku prowadzenia rokowań winien być sporządzony protokół i przedstawiony stan faktyczny obu stron. Skarżąca nie podpisywała dokumentu czyniącego zadość tym wymogom co wskazuje, że dokumenty były sporządzanie nie w jej obecności. Decyzja Wójta o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest nieprawomocna, gdyż WSA nie wydał orzeczenia. Jej zdaniem "brak ustawowych znamion celu publicznego inwestycji w formie zaplanowanej" a decyzja narusza art. 52 ustawy [z dnia 27 marca 2003 r.] o [planowaniu i] zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. z. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej upz].

Skarżąca proponowała wykupu całej nieruchomości lub zamianę na inną podobną, jednak nikt nie podjął negocjacji w tym przedmiocie. Przez jej działkę przebiega już jeden gazociąg i posadowienie kolejnego jest sprzeczne z prawem.

Zdaniem skarżącej wszelkie sporne kwestie winny być uzgodnione w niniejszym postępowaniu, a nie jak twierdzi Wojewoda, w innych postępowaniach. Przeprowadzenie gazociągu w odległości 3 metrów od budynków jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, wskazującego 17,5 metra jako odległość bezpieczną, a strefa kontrolowana wyznaczona przez organ nie mieści się w granicach jej nieruchomości. Skoro zmieniono trasę projektowanego gazociągu przez pewne nieruchomości, to gołosłownym jest twierdzenie, że zmiana przebiegu trasy gazociągu jest niemożliwa. W opinii skarżącej analiza uciążliwości orzekanego ograniczenia w istotny i znaczny sposób wykracza poza uregulowania określone w ugn. Od wszczęcia postępowania nie przeprowadzono odpowiedniej analizy, jakie skutki (ekologiczne, zdrowotne i materialne) zaistnieją w przypadku przeprowadzenia gazociągu przez nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151, 250 ppsa w zw. z § 19, § 18 ust. 1 pkt lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 461) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Ke 1070/15.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialną zaskarżonej decyzji jest art. 124 ugn, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. By możliwe było uwzględnienie wniosku o wydanie decyzji na podstawie tego przepisu konieczne jest ustalenie, że inwestycja należy do inwestycji celu publicznego, jest ona przewidziana w planie miejscowym bądź została wydana decyzja ustalająca jej lokalizację na nieruchomości, której dotyczy wniosek, a ponadto właściciel tej nieruchomości nie wyraża zgody na ograniczenie sposobu korzystania ze swojej własności, a więc nie wyraża zgody na zlokalizowanie inwestycji na swojej nieruchomości.

Ta ostatnia okoliczność winna być wykazana dokumentami, potwierdzającymi wcześniejsze przeprowadzenie rokowań, które nie doprowadziły do uzyskania przez inwestora zgody na realizację inwestycji na nieruchomości, której dotyczy wniosek.

Ze skargi wynika, że jej autorka kwestionuje ustalenie przez organ, że wniosek dotyczy zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na realizację inwestycji celu publicznego, a także ustalenie, że zostały przeprowadzone rokowania.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, Sąd I instancji stwierdził, że organ w niniejszej sprawie dysponował ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej budowę gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z budową kabla światłowodowego między innymi na działce [...], będącej własnością skarżącej. Skarga wniesiona na tę decyzję została oddalona wyrokiem z 24 września 2015 r. II SA/Ke 474/14 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, dalej wyrok II SA/Ke 474/14). Pomijając kwestię związania w tej sprawie organu ostateczną decyzją Wójta, dodatkowo zauważyć należy, że w świetle art. 6 pkt 2 i art. 124 ust. 1 ugn nie może budzić żadnych wątpliwości to, że gazociąg wysokiego ciśnienia jest inwestycją celu publicznego. Zarzut naruszenia w tym postępowaniu art. 52 upz jest w związku z tym bezzasadny.

Co się tyczy zarzutów związanych z rokowaniami, podkreślenia wymaga, że rokowania winny poprzedzać wniesienie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ugn i są one prowadzone pomiędzy inwestorem (osobą lub jednostką organizacyjną zamierzającą wystąpić o zezwolenie) a właścicielem nieruchomości (art. 124 ust. 3 ugn). W takiej bowiem sprawie, w przeciwieństwie do sprawy o wywłaszczenie (art. 114 ust. 1 ugn), organ - starosta - nie prowadzi już żadnych rokowań.

W niniejszej sprawie, jak to wynika z akt administracyjnych, inwestor do wniosku dołączył notatkę z [...] kwietnia 2011 r., z której wynika, że właścicielka działki [...] "kategorycznie nie wyraża zgody na poprowadzenie gazociągu. Właścicielka zamknęła drzwi nie podejmując rozmowy. Brak możliwości negocjacji oraz przedstawienia warunków budowy gazociągu oraz umowy cywilnoprawnej"; pismo adresowane do D.S. z [...] kwietnia 2011 r. wraz z umową, przewidującą między innymi wynagrodzenie w wysokości 30 zł za metr bieżący, z załącznikiem graficznym do umowy i kopertą, w której te dokumenty zostały wysłane na adres skarżącej, na której znajduje się adnotacja doręczyciela "adresat odmówił przyjęcia"; pismo D.S. z [...] stycznia "2003" [winno być "2013"] r. adresowane do [...], z którego wynika, że nie wyraża ona zgody na zajęcie jakiejkolwiek części swojej nieruchomości; notatkę urzędową z [...] stycznia "2003" [winno być "2013"] r. z rozmowy telefonicznej ze skarżącą, z której wynika, że podtrzymuje ona swoje stanowisko co do braku zgody na lokalizację gazociągu na jej działce.

Skarżąca również obecnie prezentuje jednoznaczne stanowisko, że nie wyraża zgody na usytuowanie gazociągu na jej nieruchomości, chyba że otrzyma nieruchomość zamienną bądź też, że cała nieruchomość zostanie od niej wykupiona. W tej sytuacji prawidłowo organ doszedł do przekonania, że były prowadzone rokowania, ale nie doprowadziły one do porozumienia w kwestii zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Na ocenę prawidłowości tego ustalenia nie ma wpływu zarzucany przez skarżącą brak protokołu rokowań z jej podpisem. O prowadzeniu rokowań świadczą dokumenty w postaci pism wysyłanych do skarżącej i pismo skarżącej, z którego jednoznacznie wynika, że nie wyraża ona zgody na poprowadzenie gazociągu przez jakąkolwiek część jej nieruchomość.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z 17.9.2014 r. I OSK 296/13, Lex 1569512, w którym wskazano, że rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Brak wypracowania wspólnego stanowiska na skutek np. niereagowania właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Art. 124 ust. 3 ugn nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań".

Obecnie skarżąca nie może skutecznie zarzucać, że istnieje możliwość usytuowania tej inwestycji w innym miejscu, a w szczególności poza jej nieruchomością. Ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji przewiduje, że gazociąg będzie przebiegał przez działkę [...]. Słusznie organ wskazał, że kwestie związane z odległością gazociągu od budynku i istniejącego w chwili obecnej starego gazociągu będą badane na następnym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W sprawie, prowadzonej na podstawie art. 124 ugn, organ jedynie bada, czy inwestycja na nieruchomości, której dotyczy wniosek, jest przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania lub w decyzji o lokalizacji celu publicznego i czy faktycznie właściciel nie wyraził zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez założenie i przeprowadzenie po niej instalacji - w tym przypadku gazociągu wysokiego ciśnienia.

Obowiązujące przepisy nie przewidują w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji na podstawie art. 124 ugn możliwości przeprowadzania dowodów z analizy i opinii na okoliczność skutków ekologicznych i zdrowotnych inwestycji. Dlatego zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa jest nieuzasadniony. Zarzut naruszenia art. 79, 80 i 85 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. O terminie oględzin i rozprawy administracyjnej wyznaczonych na 16 grudnia 2014 r. na godzinę 1045 i 1100 skarżącą zawiadomiono dnia 9 grudnia 2014 r. i jak wynika z protokołu oględzin, nie zostały one ostatecznie przeprowadzone z uwagi na nieudostępnienie nieruchomości. Skarżąca odmówiła także udziału w rozprawie. Wydanie decyzji na podstawie art. 124 ugn nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ, w związku z czym również zarzut naruszenia art. 106 kpa uznać należy za bezzasadny

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Już bowiem ust. 2 tego artykułu dopuszcza wywłaszczenia na cele publiczne. W niniejszej sprawie na skutek zaskarżonej decyzji nie doszło do pozbawienia skarżącej własności nieruchomości ale do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jeżeli po zakończeniu robót związanych z realizacją celu publicznego inwestor nie doprowadzi nieruchomości do stanu poprzedniego, ewentualnie wartość tej nieruchomości na skutek inwestycji ulegnie zmniejszeniu, skarżąca będzie mogła ubiegać się na podstawie art. 128 ust. 4 ugn o stosowne odszkodowanie. Jeśli przeprowadzenie gazociągu uniemożliwi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, skarżąca będzie mogła żądać, by na podstawie art. 124 ust. 5 ugn w drodze umowy tę nieruchomość od niej kupiono.

W decyzji wydanej na podstawie art. 124 ugn nie jest możliwe orzekanie o odszkodowaniu (bowiem na tym etapie nie jest wiadome, czy w ogóle dojdzie do powstania szkody), ani tym bardziej orzekanie o wykupie nieruchomości czy też o przyznaniu działki zamiennej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5, 140 i 142 kc, to w sprawie administracyjnej prowadzonej na podstawie art. 124 ugn nie mają one zastosowania.

Ponieważ zawarte w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani też przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 ppsa).

Skargę kasacyjną wywiodła D.S., reprezentowany przez adw. A.M., która zaskarżyła wyrok II SA/Ke 1070/15 w całości, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, dowolną ich ocenę, zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przed udzieleniem zezwolenia o jakim mowa w art. 124 ugn organ administracji winien ze szczególną starannością zbadać możliwe, jak najmniej obciążające nieruchomość zlokalizowanie inwestycji by nie doszło do nadmiernej ochrony interesu publicznego kosztem własności osoby na której nieruchomości inwestycja ma być zlokalizowana.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji I i II instancji, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; rozpoznanie skargi na rozprawie; na podstawie art. 250 § 1 ppsa o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone w żadnej części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa w zw. z art. art. 7 i art. 77 § 1 kpa okazał się nieusprawiedliwiony.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 456-457 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Z tej przyczyny zbędnie skarżąca w skardze, a następnie w skardze kasacyjnej, podnosi zagadnienia, które winny być przedmiotem ustaleń, a następnie subsumcji, w odrębnych postępowaniach: w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (kontrolowanym wyrokiem II SA/Ke 474/14); w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę; w przedmiocie ustalenia odszkodowania bądź orzekania o nieruchomości zamiennej (art. 124 ust. 4 i 5 w zw. z art. 128 ust. 4 ugn; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 785, 788, 795-796, 810-812, nb 3, 4, 9, 21, 23). Normy prawne, będące podstawą orzekania w każdym z tych postępowań nie są relewantne w kontrolowanym postępowaniu. W szczególności ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ugn nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości jakie zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji (wyrok NSA z 15.5.2014 r. I OSK 2587/12, akceptowany przez M. Wolanina – op. cit. s. 786, nb 4).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 ugn nie zawsze może się ograniczyć do badania jedynie tego, czy przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego – gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z linią światłowodową jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego oraz czy planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym (decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego); obowiązany jest dokonać na podstawie art. 7 kpa wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego w odniesieniu do wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanego z inwestycją (odpowiednio – wyrok NSA z 7.7.2017 r. I OSK 2668/15, Lex 2347631). W kontrolowanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by w rozpatrywanej sprawie administracyjnej możliwe było uwzględnienie słusznego interesu strony, w sposób nie stojący na przeszkodzie interesowi społecznemu, tj. że doszło do naruszenia art. 7 kpa.

Zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 kpa oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z 11.6.1981 r. SA 820/81, ONSA 1981/1/57), co w obecnych realiach ustrojowych oznacza konieczność wyważania konkurujących w sprawie: słusznego interesu indywidualnego i interesu społecznego. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wojewoda prawidłowo wskazał, że budowa gazociągu wysokiego ciśnienia jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn, a objęcie przedmiotowej działki ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego przesądza, że nieruchomość skarżącej przeznaczona jest pod realizację celu publicznego (s. 4 decyzji z [...] września 2015 r.).

Tym samym organ przyjął, że wydanie skarżonej decyzji służy realizacji interesu społecznego i prawidłowość tej oceny nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 8.3.2017 r. I OSK 2418/16, cbosa).

Wojewoda trafnie wskazał, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właścicielskie sprowadzony do niezbędnego minimum. Organ przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 ugn, obowiązany jest dokonać analizy inwestycji w kierunku jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, a wyniki takiej analizy zamieścić w uzasadnieniu wydanej decyzji zgodnie z art. 107 § 1 kpa (np. wyrok WSA w Łodzi z 29.10.2008 r. II SA/Łd 315/08). Wojewoda w sposób należyty rozważył słuszny interes strony i dokonał prawidłowego wyważenia tego interesu z interesem społecznym (art. 7 kpa; s. 5-6 decyzji z [...] września 2015 r.). Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by organ mógł w kontrolowanej sprawie stosując art. 124 ust. 1 ugn uwzględnić wynikający z podniesionych okoliczności interes strony w taki sposób, by jednocześnie zrealizować interes społeczny, jakiemu służą wydane w sprawie decyzje.

Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że wyrokiem z 19 października 2017 r. II OSK 272/16 (dalej wyrok II OSK 272/16) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę D.S. od wyroku z 24 września 2015 r. II SA/Ke 474/14, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D.S. na decyzję z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą to decyzją, po rozpoznaniu odwołania D.S. i 13 innych odwołujących się od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W zakresie istotnym dla rozważenia zarzutów skargi kasacyjnej w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 1482/16, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku II OSK 272/16 za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa przez nienależytą staranność w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkującego naruszeniem prawdy obiektywnej wyrażającej się w nierozważeniu interesu społecznego w konfrontacji ze słusznym interesem obywatela, a w konsekwencji danie nieuzasadnionego prymatu interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki bez rozważenia alternatywnych rozwiązań umniejszających naruszenie praw jednostek.

Dokonując analizy zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego NSA stwierdził, że Sąd I instancji w sprawie II SA/Ke 474/14 zasadnie uznał, że organy podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego, m. in. wnoszącej skargę kasacyjną... Nie może ujść uwadze, co stwierdzono w uzasadnieniu wyroku II SA/Ke 474/14, a co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym, że przez działkę stanowiącą własność skarżącej przebiega już stary gazociąg, który zostanie wyłączony z użytkowania z chwilą uruchomienia planowanego. Strefa ochronna wokół nowego gazociągu (8 m) jest znacznie mniejsza niż dotychczas eksploatowanego (30 m). Możliwość zagospodarowania działki skarżącej nie ulegnie ograniczeniu w stosunku do obecnej. Brak podstaw do przyjęcia, że budowa nowego gazociągu wpłynie ujemnie na stan techniczny [budynków] znajdujących się na działce skarżącej.

Kwestie związane ze wzajemnym położeniem planowanego gazociągu i budynków znajdujących się na działce skarżącej będą przedmiotem szczegółowych ustaleń na dalszym etapie realizacji inwestycji - wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 170 i 171 ppsa; uzasadnienie wyroku II OSK 272/16).

Skoro prawomocnie przesądzono, że nowy gazociąg przebiegać ma w szczególności przez działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącej, to w postępowaniu z art. 124 ust. 1 ugn organ nie był władny zmieniać ustaleń przyjętych w decyzji o lokalizacji celu publicznego (wyrok NSA z 14.4.2017 r. I OSK 2295/16, aprobowany przez M. Wolanina – op. cit., s. 787, nb 4). Budowa nowego gazociągu na owej działce, na której uprzednio pobudowano dawny gazociąg ma tylko takie znaczenie, że po wykonaniu nowego gazociągu, dawny gazociąg zostanie wyłączony z eksploatacji, a strefa kontrolowana będzie znacząco węższa (uzasadnienie wyroku II OSK 272/16).

Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24.11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK1449/10). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16).

Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Skoro autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako wzorca kontroli – normy dopełnienia z art. 80 kpa, zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, dowolnej ich oceny (petitum skargi kasacyjnej) nie został skutecznie postawiony. Art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) składa się z dwu ustępów, o różnej treści normatywnej. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie, którego z dwu ustępów tego przepisu autor skargi kasacyjnej się dopatruje i dlaczego. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 2 Konstytucji RP (zasady sprawiedliwości społecznej) ani art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W kontrolowanej sprawie własność skarżącej podlegała równej dla wszystkich ochronie prawnej. W istocie inwestycja liniowa, jaką jest budowa gazociągu wysokiego ciśnienia, obejmuje wiele nieruchomości, stanowiące własność wielu osób (w sprawie kontrolowanej wyrokiem II OSK 272/16 prócz skarżącej, odwołania złożyło 13 innych właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości). Zaskarżony wyrok nie narusza żadnego ze wskazanych wzorców kontroli.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1, art. 258 § 2 pkt ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.