Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1491/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 949/14 oddalił skargę B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Burmistrz Miasta T. decyzją z [...] lutego 2012 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położnej w T., oznaczonej jako dz. nr [...] na dz. nr [...],[...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] kwietnia 2012 r. zmieniło powyższą decyzję.

Burmistrz Miasta T. decyzją z [...] maja 2014 r., działając na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości wywołanej jej podziałem. Ustalenie opłaty nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego z [...] listopada 2013 r., w którym rzeczoznawca majątkowy przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami ustalił, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 960 500 zł, zaś po podziale 1 001 800 zł. Wzrost wartości szacowanej nieruchomości stanowi zatem kwotę 41 300 zł. W dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna obowiązywała 20% stawka opłaty określona w uchwale Rady Miejskiej w T. z [...] listopada 2011 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2011 r. Nr 408, poz. 4663), zatem opłata adiacencka wyniosła 8 260 zł. Organ podkreślił, że nie ma zastrzeżeń do operatu szacunkowego, zawiera on bowiem wszystkie elementy formalne, jest spójny i logiczny oraz odpowiada regułom prawidłowego zastosowania danej metody, a określonych w nim wartości nie można ocenić jako zawyżonych.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. H. zarzuciła organowi oparcie decyzji na błędnym operacie szacunkowym. Zwróciła uwagę, że powstała na skutek podziału dz. nr [...] jest aktualnie własnością Skarbu Państwa, została przejęta na poszerzenie drogi krajowej nr [...]. Na potrzeby ustalenia odszkodowania biegły dokonał wyceny ustalając cenę za 1m² bez naniesień - 160 zł, natomiast uwzględniając wielkość całej działki jej wartość ocenił na kwotę 77 840 zł. Zdaniem strony wyliczenie to potwierdza, że operat sporządzony dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest wadliwy, a obciążenie jednej z działek służebnością powoduje, że trudno ją sprzedać, co w istocie oznacza spadek wartości nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] sierpnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2014 r. uznając, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. nastąpił podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, ustalenie opłaty nastąpiło w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.); w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Kolegium podało, że przedmiotem wyceny przed podziałem była dz. nr [...], pomniejszona o pow. 0,0383 ha odpowiadającą dz. nr [...] (wydzielonej pod drogę publiczną i zbytej przed dokonaniem wyceny na rzecz Skarbu Państwa).

Działki nr [...] nie uwzględniono także przy wycenie wartości nieruchomości po podziale. Organ podał ponadto, że podział dz. nr [...] zatwierdzony został pod warunkiem, że przy zbywaniu dz. nr [...] zostanie dla niej ustanowiona służebność drogowa. Do wyceny załączono protokół z badania księgi wieczystej prowadzonej dla dz. nr [...], z którego wynika, że w Dziale III tej księgi ujawniona jest służebność gruntowa obciążająca część dz. nr [...] w pasie gruntu o długości 35m, na całej szerokości działki wzdłuż ul. R., polegająca na prawie przechodu i przejazdu samochodów osobowych i ciężarowych oraz prawie do korzystania ze wspólnego wjazdu/wyjazdu, od/do ul. R., aż do granicy dz. nr [...] oraz na zakazie wznoszenia wszelkich zabudowań urządzeń instalacji podziemnych z wyjątkiem doprowadzenia instalacji kanalizacji sanitarnej do dz. nr [...] i grodzenia na wydzielonej części dz. nr [...], za wyjątkiem prawa wybudowania drogi do wspólnego wjazdu/wyjazdu od/do ul. R. do granicy z dz. nr [...].

Kolegium stwierdziło, że ograniczenia w korzystaniu z części dz. nr [...] po jej podziale obejmują całą powierzchnię wydzielonej dz. nr [...], co potwierdzają ustalenia rzeczoznawcy majątkowego, że działka ta wyłączona jest z możliwości zabudowy. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu wyceny nie uwzględnił ograniczeń w zagospodarowaniu tej działki wynikających zarówno z faktu istnienia na niej służebności przechodu i przejazdu oraz zakazu wznoszenia wszelkich zabudowań urządzeń instalacji podziemnych. W ocenie organu odwoławczego prawidłowość sporządzonej przez rzeczoznawcę wyceny nie budzi wątpliwości. Wartość nieruchomości, zarówno przed jak i po podziale, określono bowiem w sposób przewidziany ustawą o gospodarce nieruchomościami, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.

Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz zgodnie ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Do porównania przyjęto nieruchomości usytuowane bardzo blisko trasy krajowej i w sąsiedztwie przedmiotu wyceny, o takim samym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej) oraz o podobnym dostępie do infrastruktury technicznej. Uwzględnione przy wycenie transakcje zostały zrealizowane w okresie od lutego do marca 2011 r. Odnosząc się do wskazanej w odwołaniu wyceny dz. nr [...] organ podał, że została ona sporządzona na potrzeby ustalenia odszkodowania za przejęcie tej działki na rzecz Skarbu Państwa pod drogę publiczną i nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Dane dotyczące wyceny dz. nr [...] znane były przy tym organowi orzekającemu w sprawie opłaty adiacenckiej, bowiem decyzja Starosty Ł. o ustaleniu odszkodowania za tę działkę została doręczona Gminie T. Treść tej decyzji nie potwierdza ponadto informacji zawartych w odwołaniu, a dotyczących wartości przedmiotowego gruntu.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia wszystkie warunki wynikające z przepisów przytoczonych w uzasadnieniu decyzji. Również postępowanie w celu określenia wysokości opłaty adiacenckiej przeprowadzono prawidłowo, także w zakresie zapewnienia stronie udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium w przypadku przedmiotowej nieruchomości wzrost jej wartości spowodowany podziałem jest niewątpliwy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję B. H. wniosła o jej uchylenie i odstąpienie od ustalenia opłaty adiacenckiej, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżąca nie zgodziła się z organem, że wycena dz. nr [...] dokonana dla potrzeb odszkodowania pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nadto wskazała, że dz. nr [...] stanowi przejazd, nie można jej zabudować ani prowadzić na niej działalności gospodarczej, a tym samym nie mogła wzrosnąć jej wartość. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka biegłego, który sporządził wycenę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z 4 lutego 2015 r. powyższą skargę oddalił. W ocenie Sądu w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 98a ust. 1, 1a i 3 u.g.n., do ustalenia opłaty adiacenckiej, tj.: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Sąd podzielił stanowisko organów, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nastąpił, a przedstawiony w sprawie operat szacunkowy określający wartość gruntu przed i po podziale jest spójny i logiczny, sporządzony w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale.

Autorka operatu uwzględniła w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Co ważne, do porównania przyjęła nieruchomości o podobnych uwarunkowaniach, w szczególności przyjęła nieruchomość, której nie można w żaden sposób zabudować, podobnie jak dz. nr [...]. Z treści operatu niewątpliwie wynika, że podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości.

Odnosząc się do wskazywanej przez skarżącą wyceny sporządzonej dla potrzeb ustalenia odszkodowania za dz. nr [...] przejętej pod drogę, Sąd zauważył, że wycena ta oparta została na analizie zbioru nieruchomości podobnych, wśród których są te same trzy nieruchomości, które zostały uwzględnione w operacie przygotowanym dla potrzeb opłaty. Jak zauważył organ, decyzja ustalająca kwotę odszkodowania była mu znana, a przy tym nie ma przesłanek, dla których winien on dać wiarę operatowi przygotowanemu dla potrzeb odszkodowawczych w sytuacji, gdy analiza operatu sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania nie budzi zastrzeżeń. Operat ten został poddany wnikliwej analizie przez organy obu instancji, które szczegółowo odniosły się do jego treści, dzięki czemu wyczerpująco wykazały jego prawidłowość i zasadność oceny, że na skutek podziału doszło do wzrostu wartości nieruchomości.

Sąd podał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi natomiast dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, która jest następnie podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Sąd wskazał również, że w ocenie skarżącej wartość nieruchomości po podziale jest w rzeczywistości niższa niż przed podziałem. Skarżąca zwróciła uwagę na ograniczenia w wykorzystaniu jednej z działek w związku z ustanowieniem na niej służebności przejazdu oraz na fakt, że wcześniej wyceniana dz. nr [...] powstała w wyniku podziału, została nabyta pod budowę drogi krajowej za kwotę niższą za 1m² niż cena 1m² dz. nr [...] i [...]. W ocenie Sądu twierdzenia te nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci zakwestionowania prawidłowości dokonanej wyceny i co za tym idzie ustalenia opłaty, gdyż odmienne fakty wynikają z załączonych do sprawy dokumentów. Decyzja Starosty Ł. z [...] lipca 2013 r. orzekająca o ustaleniu odszkodowania za dz. [...] wyjaśnia w uzasadnieniu, że cena 1m² nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 383 m² wynosi 254 zł/m². Wartość rynkowa dz. nr [...] przed podziałem została określona zaś na kwotę 237 zł/m² (str. 19 operatu).

Działkę nr [...] wyceniono na 261,5 zł/m², natomiast dz. nr [...] na 218 zł/m2. Załączony do pisma procesowego strony z [...] stycznia 2015 r. fragment operatu szacunkowego dotyczący, według twierdzeń skarżącej, dz. [...] wskazuje na iloczyn średniej ceny w grupie nieruchomości porównawczych określając ją na kwotę 161,82 zł/m². Z operatu sporządzonego w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do dz. [...] określono przedmiot wyceny na 143 zł/m². Czyli cena wyjściowa nieruchomości przed podziałem została określona na poziomie niższym niż średnia cena działki przeznaczonej pod drogę publiczną. Powyższe dane zaprzeczają zatem twierdzeniu skarżącej, że działka przeznaczona pod drogę publiczną została wyceniona niżej niż nieruchomość przeznaczona pod służebność drogową bez prawa zabudowy. Brak jest też uzasadnienia dla twierdzenia, że nieruchomość obciążona służebnością drogową zyskała na wartości w opinii rzeczoznawcy, gdyż faktycznie operat wskazuje na obniżenie wartości dz. nr [...] (218,6 zł/m²) w stosunku do ceny dz. nr [...] przed podziałem (237,7 zł/m²).

Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka i zauważył, że skarżąca mogła kwestionując operat szacunkowy przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie. Wówczas organ byłby zobowiązany do wykazania, którą wycenę uznaje za prawidłową i dlaczego. Organ dysponując dwiema istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W sytuacji, gdy skarżąca nie przedłożyła kontroperatu, brak było dowodu przeciwnego, mogącego podważyć wycenę sporządzoną na zlecenie Burmistrza T. Skargę kasacyjną od wyroku z 4 lutego 2015 r. wniosła B. H., zastępowana przez adwokata M. T., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), polegające na niewymienieniu w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w skardze, braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, co w konsekwencji spowodowało niepełne wyjaśnienie stanu sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał pełnej kontroli działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem do czego był zobowiązany;
2. 2) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 81 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienia, których dopuścił się Burmistrz Miasta T.:
3. a) niezapewnienie należytego udziału stron w postępowaniu rozpoznawczym i odwoławczym, tj. niezawiadomienie skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do ostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ tego udziału nie zapewnił, niezawiadomienie skarżącej o sporządzonym operacie szacunkowym celem złożenia ewentualnych zastrzeżeń, niezapewnienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się do sporządzonego operatu szacunkowego, uniemożliwienie skarżącej ostatecznego wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a.);
4. b) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności przedstawionych przez skarżącą twierdzeń, że do wartości gruntu przyjętej w operacie szacunkowym nie można wliczać urządzeń i inwestycji sporządzonych przez właściciela (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.);
5. 3) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienia, których dopuściły się organy:
6. a) niewyjaśnienie słuszności zastosowania w sprawie art. 98a ust. 1 u.g.n. (błędnie wskazany przez skarżącą kasacyjnie jako art. 98a pkt 1) w sytuacji, gdy ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ma charakter fakultatywny, a tym samym organ wydający taką decyzję winien szczegółowo wyjaśnić i uzasadnić stan faktyczny oraz wskazać, dlaczego zdecydował się na ustalenie opłaty, do której wydania nie był zobligowany na mocy ustawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadny uznać należy pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. pisemne motywy wyroku powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, a zatem, gdy uzasadnienie to sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis postępowania przed organami administracji publicznej oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew przy tym twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd odniósł się do wszystkich okoliczności przywoływanych w uzasadnieniu skargi, a mianowicie szczegółowo wyjaśnił, dlaczego wycena dz. nr [...]wykonana na potrzeby ustalenia odszkodowania, nie mogła zostać wzięta pod uwagę w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Sąd zauważył również, że wycena dz. nr [...] oparta została na analizie zbioru nieruchomości podobnych, wśród których są te same trzy nieruchomości, które zostały uwzględnione w operacie przygotowanym dla potrzeb opłaty adiacenckiej. Odnosząc się natomiast do wskazywanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, że Sąd powinien podczas rozprawy wysłuchać skarżącą w celu doprecyzowania zarzutów skargi wskazać należy, że jak wynika z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 4 lutego 2015 r., na rozprawie tej stawił się pełnomocnik skarżącej – P.M., który złożył w jej imieniu wyjaśnienia, tożsame z treścią wniesionej skargi. Brak było zatem podstaw do zarzucania Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z tych samych przyczyn zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść w sytuacji, gdyby sąd administracyjny przekroczył kompetencje w nich określone, a więc na przykład gdyby rozpoznał sprawę nie mieszczącą się w zakresie spraw w tych przepisach określonych. To, że zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, nie oznacza, że dopuszczono się naruszenia przepisów określających kompetencje sądów administracyjnych.

Nietrafny jest również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenia powołanych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd, że organy orzekające w sprawie nie zapewniły jej należytego udziału w postępowaniu, w tym nie zawiadomiły o możliwości wypowiedzenia się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego oraz o sporządzeniu operatu szacunkowego, jak również nie odniosły się do twierdzeń skarżącej, że do wartości gruntu przyjętej w operacie szacunkowym nie można wliczać urządzeń i inwestycji wykonanych przez właściciela gruntu. Powyższe naruszenia skutkować powinny, w ocenie skarżącej kasacyjnie, uchyleniem zaskarżonej decyzji, nie zaś oddaleniem skargi.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zapewnił jej udział w każdym stadium postępowania. Już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] marca 2014 r. (doręczonym skarżącej w dniu [...] marca 2014 r.) poinformowano właścicielkę gruntu, o możliwości przeglądania akt sprawy, zapoznania się z zebranymi dokumentami, a zatem również z operatem szacunkowym z [...] listopada 2013 r., składania wyjaśnień, dokumentów, itp. Pouczono jednocześnie, że zgodnie z art. 10 § 1, art. 73 i art. 79 § 2 K.p.a. może ona brać czynny udział w postępowaniu w każdym jego stadium.

Następnie pismem z [...] kwietnia 2014 r. (doręczonym skarżącej w dniu [...] kwietnia 2014 r.) organ pierwszej instancji poinformował skarżącą, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji w sprawie, wobec czego może ona, zgodnie z art. 10 K.p.a., zapoznać się z aktami administracyjnymi oraz wypowiedzieć się odnośnie do zgromadzonych dokumentów przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Skarżącej doręczono również decyzję Burmistrza Miasta T. z [...] maja 2014 r., od której wniosła ona odwołanie przedstawiając swoje stanowisko w sprawie.

Niewątpliwie organ odwoławczy nie powiadomił skarżącej przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, czym naruszył art.10 § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż organ ten nie gromadził dodatkowego materiału dowodowego, a swoje rozstrzygnięcie oparł na aktach zgormadzonych przez organ pierwszej instancji, w tym na operacie szacunkowym, którego treść była skarżącej znana. W tej sytuacji niezawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z aktami, nie zmieniało okoliczności sprawy i z punktu widzenia przepisów normujących proces zbierania i oceny materiału dowodowego nie stanowiło istotnego uchybienia.

Odnosząc się w dalszej kolejności do przywoływanej przez skarżącą kasacyjnie (w ramach zarzutu nr 2 lit. b) kwestii, że organy niedostatecznie wyjaśniły okoliczności sprawy, a konkretnie nie odniosły się do twierdzeń skarżącej, że do wartości gruntu przyjętej w operacie szacunkowym nie można wliczać urządzeń i inwestycji dokonanych przez właściciela gruntu (jak doprecyzowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej chodzi o dokonanie ulepszeń w postaci chodnika i kostki), wskazać należy, że zarówno z art. 98a ust. 1 u.g.n., stanowiącego materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, jak i z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jasno wynika, że przy określaniu stanu gruntu przed i po podziale nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Na powyższe wskazywał również rzeczoznawca majątkowy, podając przy określaniu stanu zagospodarowania wycenianych działek, że wszelkie części składowe działek wyłączone zostały z wyceny. W tej sytuacji również z tej przyczyny zarzut ten okazał się niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że organy nie wyjaśniły słuszności zastosowania w niniejszej sprawie art. 98a ust. 1 u.g.n., podczas gdy z przepisu tego wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej ma charakter fakultatywny. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (...). Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że z cytowanego przepisu wynika fakultatywny charakter ustalenia opłaty adiacenckiej, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę określenie "może ustalić", to jednak wbrew jej twierdzeniom organ nie ma w żadnym przypadku obowiązku uzasadniać, dlaczego w odniesieniu do konkretnej nieruchomości przepis ten zastosował. Organ ma jedynie obowiązek zastosować się do wskazanych w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja podziałowa, która stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2012 r. W dacie tej obowiązywała 20% stawka opłaty określona w uchwale Rady Miejskiej w T. z [...] listopada 2011 r. nr [...], nastąpił wzrost wartości nieruchomości wywołany jej podziałem (o czym świadczy treść operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania), a decyzja ustalająca opłatę adiacencką wydana została w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W tej sytuacji brak było podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

W konsekwencji, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonej w tej sprawie decyzji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.