Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2535/13 w sprawie ze skarg T. C. i M. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w pkt 1. uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji oraz pkt 2 i pkt 3 decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; w pkt 3 stwierdził, że pkt 3 zaskarżonej decyzji nie podlega wykonaniu; w pkt 3 w pozostałym zakresie skargi oddalił; w pkt 4. zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej T. C. 220 złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego; w pkt. 5 zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego M. C. 220 złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania M. C. i T. C. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] orzekającej w pkt. 1 o nabyciu przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym po autostradę A-2 (Południowa Obwodnica Warszawy) - odcinek: węzeł "Lotnisko" (z węzłem) - węzeł "Puławska" (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej, położonej w Warszawie w Dzielnicy Ursynów, obręb [...] o pow. 0,1950 ha, w pkt. 2 o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 1.249.526,00 zł, w tym na rzecz F. D. w wysokości 937.144,50 zł, T. G. C. w wysokości 156.190,75 zł, M. C. C.o w wysokości 78.095,38 zł oraz na rzecz M.T. C. w wysokości 78.095,37 zł, w pkt. 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu oraz w pkt. 4 o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] maja 2013 roku w pkt. 1 i w tym zakresie orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie w Dzielnicy Ursynów, obręb [...], oznaczonej jako działka nr 0,1950 ha, dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie prowadzi księgę wieczystą nr [...], przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej w korytarzu zarejestrowanym pod autostradę A-2 (Południowa Obwodnica Warszawy) - odcinek węzeł "Lotnisko" (z węzłem) do węzła "Puławska" (z węzłem), uchylił ww. decyzję w pkt. 4 i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 roku w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki ustalił lokalizacje dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A-2 (południową obwodnicę Warszawy) – odcinek węzeł "Lotnisko" z węzłem "Puławska" wraz z przebudową infrastruktury technicznej.
Pismem z dnia 31 marca 2007 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył do Wojewody Mazowieckiego wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie w Dzielnicy Ursynów, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1950 ha, stanowiącej współwłasność T. C. w 1/4 części i F. D. w 3/4 części oraz o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na nieuregulowany stan prawny nieruchomości.
Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 roku, orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym po autostradę A-2 (Południowa Obwodnica Warszawy) - odcinek: węzeł "Lotnisko" - węzeł "Puławska" - wraz z przebudową infrastruktury technicznej, położonej w Warszawie w Dzielnicy Ursynów, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1950 ha, ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 943.258,- zł, w tym na rzecz F. D. w wysokości 707.443,50 zł oraz na rzecz T. C. w wysokości 235.814,50 zł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. C., M. C. oraz F. D., reprezentowany przez M.C.
Decyzją z dnia [...] września 2011 roku, Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż dla przedmiotowej nieruchomości założona została księga wieczysta Nr [...], z treści której wynika, iż współwłaścicielami nieruchomości są [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 roku, umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie obejmującym żądanie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w trybie właściwym dla nieuregulowanego stanu prawnego.
Odwołania od powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 roku wnieśli M. C. oraz F.D., reprezentowany przez M. C. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] listopada 2011 roku wniosła również A. C., pełnomocnik T. C. Decyzją z dnia [...] września 2012 roku, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 roku.
Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej T. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 roku sygn. akt I SA/Wa 2368/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. C. na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 roku.
Niezależnie zaś pismem z dnia 5 czerwca 2012 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o wywłaszczenie ww. nieruchomości, powołując się przy tym na uregulowany stan prawny tego gruntu.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2013 roku, Wojewoda Mazowiecki orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym po autostradę A-2 (Południowa Obwodnica Warszawy) - odcinek: węzeł "Lotnisko" (z węzłem) - węzeł "Puławska" (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej, położonej w Warszawie w Dzielnicy Ursynów, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1950 ha, ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 1.249.526,00 zł, w tym na rzecz F. D. w wysokości 937.144,50 zł, T. G. C. w wysokości 156.190,75 zł, M. C. C. w wysokości 78.095,38 zł oraz na rzecz M. T. C. w wysokości 78.095,37 zł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu, a także nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 roku wnieśli M.C. i T. C. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku z dnia 5 czerwca 2012 roku wniósł o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wobec przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku tego dołączone zostały oferty nabycia nieruchomości skierowane do [...] dotyczące propozycji nabycia ww. nieruchomości.
Pismem z dnia [...] listopada 2012 roku Wojewoda Mazowiecki wyznaczył stronom postępowania dodatkowy termin na zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.
Pismami z dnia 23 stycznia 2013 roku oraz z dnia 24 stycznia 2013 roku Wojewoda Mazowiecki zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak również o terminie rozprawy administracyjnej.
W dniu 20 lutego 2013 roku przed Wojewodą Mazowieckim odbyła się rozprawa administracyjna.
Zawiadomieniem z dnia 9 kwietnia 2013 roku Wojewoda Mazowiecki poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. skargę do WSA w Warszawie złożyli T. C. i M. C. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo.
Sąd podzielił też pogląd organu, że budowa przepompowni wód opadowych i zbiorników retencyjnych wchodzi w zakres inwestycji objętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. i nie podziela w tej kwestii zarzutów skargi.
Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 10 KPA, nieuprawnionego wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego pod rygorem natychmiastowej wykonalności, błędnego stwierdzenia Wojewody o nabyciu własności nieruchomości przez Skarb Państwa, zamiast o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa.
Za zasadne uznał zarzuty obu skarg dotyczące wadliwego ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.
Przyjęty bez zastrzeżeń przez organ odwoławczy operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. okazał się wadliwy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że operat szacunkowy winien spełniać nie tylko wymogi formalne określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale winien także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.
Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej została wydana w dniu [...] kwietnia 2006 r. Z kolei rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze – metodę porównywania parami, a wartość nieruchomości wycenił metodą odtworzeniową. Niezmiernie istotnym było ustalenie stanu wywłaszczonej nieruchomości na 2006 r. Tymczasem jak wynika z treści samego operatu rzeczoznawca dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości dopiero w listopadzie 2012 r., kiedy to jej stan był zupełnie nieadekwatny do stanu sprzed jej zajęcia w 2006 r., była już tam droga. Przy czym operat zawiera jedynie lakoniczny zapis, że stan nieruchomości ustalono na podstawie oględzin z dnia [...] listopada 2012r. oraz materiałów przekazanych przez zamawiającego, których jednak w operacie tym brak. Rzeczoznawca nie zwrócił się do skarżących w celu ewentualnego uzyskania dokumentów na podstawie których mógłby w sposób prawidłowy ustalić stan faktyczny istniejący na przedmiotowej nieruchomości w 2006 r., a którymi, jak wynika z akt sprawy, oni dysponowali (zdjęcia dokumentujące obiekty budowlane, umowy na dostawę energii, umowy o ochronę i monitoring, pisma świadczące o istnieniu ulicy Z. i jej oświetleniu, pozwolenie na budowę nowego budynku mieszkalnego z dnia [...]10.1989 r. i stan jej zaawansowania). Nie starał się też pozyskać dokumentów obrazujących stan nieruchomości w 2006 r. z innych źródeł.
Sąd I instancji wskazał, że należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż w operacie który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania opis stanu zagospodarowania nieruchomości jest enigmatyczny, nie poparty żadnymi dokumentami.
Wyjaśnienie powyższych kwestii (których nie zawiera operat, a które stanowią podstawę zarzutów skargi) było niezbędne, zdaniem Sądu, ponieważ mogło mieć istotny wpływ na określenie rynkowej wartości nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w postępowaniu odszkodowawczym, ale nie ma charakteru wiążącego. Właśnie z uwagi na jego wagę musi zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracji. Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż dane w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2012 r. są prawidłowe i wystarczające do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest każdorazowo zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a. zwłaszcza w przypadku kwestionowania jej przez stronę postępowania wywłaszczeniowego uprawnioną do uzyskania odszkodowania.
Zdaniem sądu I instancji operat z dnia [...] listopada 2012 r. zawierał poza tym szereg innych nieścisłości, np. w tabeli dotyczącej nieruchomości przyjętych do porównania rzeczoznawca raz podaje powierzchnię zabudowy, raz powierzchnię użytkową budynku. Kontrolowany sąd zauważył, że w aktach rozpoznawanej sprawy są dwa operaty z daty [...] listopada 2012 r. o rozbieżnej treści.
Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wnieśli skarżący i zaskarżając je w całości zarzucili:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego tj. braku prawidłowego powiadomienia uczestnika postępowania M. C. o toczącym się postępowaniu administracyjnym w wyniku czego strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, ewentualnie:
na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło: mieć istotny wpływ ha wynik sprawy, tj: art. 124 § I pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 56 p.p.s.a., poprzez brak zawieszenia postępowania sądowego pomimo tego, że wznowione zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie tej samej decyzji administracyjnej,
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów poprzez wywłaszczenie prawa własności nieruchomości bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania na rzecz osób wywłaszczonych. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniach wskazano, że obowiązujące przepisy prawa nie regulują kwestii dopuszczalności wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania nadzwyczajnego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, w tym postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis art. 56 p.p.s.a., stanowi jedynie o konieczności zawieszenia postępowania sądowego, w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Z powyższej regulacji wynika, że weryfikacja decyzji na drodze administracyjnej i sądowo-administracyjnej oparta jest na zasadzie konkurencyjności. Wybór drogi weryfikacji decyzji należy do podmiotów legitymowanych do wniesienia żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego oraz skargi do sądu administracyjnego przy czym ustawodawca przyznaje pierwszeństwo weryfikacji aktu w nadzwyczajnych trybach postępowania stanowiąc, że uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego powoduje zawieszenie postępowania sądowego ze skargi na ten sam akt.
W związku z powyższym WSA w Warszawie powinien zawiesić postępowanie sądowe na podstawie art. 124 §1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z 56 p.p.s.a. mając wiedzę o wznowionym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżących, zaskarżony wyrok nieprawidłowo uchylą zaskarżoną decyzję, jedynie, w pkt 3 odnoszącym, się odszkodowania za. wywłaszczenie, co w efekcie stwarza sytuację, w której własność nieruchomości została wywłaszczona na rzecz; Skarbu Państwa, bez ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz osób wywłaszczonych. Zdaniem Skarżących Sąd I instancji nie powinien rozdzielać tych dwóch aspektów tj. samego wywłaszczenia oraz kwestii odszkodowania z tego tytułu, zatem, prawidłowe byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Skarżący stwierdzili, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób nieprawidłowy dokonał kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, w oparciu o stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dacie wydania decyzji, Zaskarżony wyrok nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości pomimo wystąpienia wady kwalifikowanej uregulowanej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., jak również Sąd I instancji nie zawiesił postępowania sądowego pomimo tego, iż wznowiono postępowanie administracyjne dotyczące tej samej decyzji. Jednocześnie zdaniem skarżących zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego.
W dniu 4 kwietnia 2016 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w charakterze uczestnika postępowania złożyła Fundacja "[...]". Prezesem zarządu Fundacji jest M. C., będąca uczestnikiem niniejszego postępowania. We wniosku podniesiono, że wynik postępowania dotyczy zakresu statutowej działalności Fundacji, zarówno wyrok jak i kontrolowane decyzje administracyjne stanowią naruszenie praw skarżącej. Wywłaszczenie praw majątkowych jest dopuszczalne jedynie za słusznym odszkodowaniem, czego w niniejszej sprawie nie zagwarantowano. Celami Statutowymi Fundacji są pomoc prawna i udzielanie wsparcia mieszkańcom dzielnic Warszawy poszkodowanym wadliwymi decyzjami administracyjnymi, ochrona godnych warunków życia w sferze mieszkaniowej, pomoc mieszkańcom i warszawskim wspólnotom mieszkaniowym w obronie praw lokatorskich. We wniosku wskazano również że mimo przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa nie zapewniono właścicielom i lokatorom żadnych lokali.
Fundacja [...] ustanowiona została aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2015r.
Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odmówić dopuszczenia Fundacji do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Skarżący kasacyjnie podtrzymali stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.
Uczestniczka postępowania M. C. poparła skargi kasacyjne i zawnioskowała o uchylenie wyroku sadu I instancji w całości. Jednocześnie oświadczyła, że postępowanie toczące się przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa jest obecnie zawieszone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymagało, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o dopuszczenie do udziału Fundacji Wspólna Warszawa wobec niespełnienia dyspozycji z art. 33§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W świetle postanowień wskazanej regulacji organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jeżeli jej udział ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego, musi też sprzyjać realizacji sądowej kontroli administracji. Udział organizacji społecznej w sprawach innych osób nie może służyć partykularnym celom samej organizacji ani jej członków. Fundacja [...] postała dopiero po wszczęciu kontrolowanego postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wynika ze statutu Fundacji jej fundatorem był skarżący kasacyjnie M. C., na Prezesa Zarządu wybrano uczestniczkę postępowania M. C. Mając na względzie datę powstania Fundacji, zapisane w statucie cele, osobę fundatora oraz osobę prezesa zarządu przyjąć należało, że powstanie fundacji i jej udział w niniejszym postępowaniu miał na względzie wyłącznie partykularne interesy stron niniejszego postępowania.
Nie pozwalało to na przyjęcie, iż działanie Fundacji w niniejszym postępowaniu odpowiadałoby wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej, co w świetle dyspozycji art. 33§2 p.p.s.a. jest niezbędne do pozytywnego rozpatrzenia żądania.
Przepis art. 183 § 1 "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieusprawiedliwione.
Skargi kasacyjne zarzucają naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego tj braku prawidłowego powiadomienia uczestnika postępowania M. C. o toczącym się postępowaniu administracyjnym w wyniku czego strona be własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym.
Wskazać należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutów niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona biorąca udział w postępowaniu nie może tego przepisu odnosić do uczestnika, który został pominięty w postępowaniu. Zarzut braku udziału w okolicznościach niniejszej sprawy mógłby się odnosić wyłącznie do skarżącego kasacyjnie.
Uczestnik postępowania, pominięty na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego może żądać jedynie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa; zgodnie z zasadą rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (B. Adamiak, s. 602-603 nb 1 pkt 1). Uprawnienie do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa nie przysługuje skarżącemu kasacyjnie, bowiem na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu - art. 147 kpa (wyroki NSA z: 11.9.2011 r., II OSK 913/11; 7.4.2009 r., II OSK 451/08, 8.10.2015 r., II OSK 29/14, cbosa).
Uwzględnić należy fakt, iż postępowanie sądowoadministracyjne nakierowane przede wszystkim na ochronę indywidualnego interesu stron żądających od sądu administracyjnego ochrony swojego interesu prawnego, musi zmierzać do zapewnienia takim jednostkom prawa do sprawiedliwej procedury, w której reprezentacja jednej ze stron postępowania nie otrzymuje większej ochrony prawnej niż strona przeciwna. Dążenie to przemawia przeciwko szerokiemu dopuszczeniu do udziału w postępowaniu sądowym innych podmiotów (por. wyrok NSA z 5.1.2016 r., II OSK 1045/14, CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124§1pkt.6 w związku z art. 56 p.p.s.a. podkreślić należało, że zarzut ten nie mógł skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku. W istocie bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do przyjęcia istnienia przesłanek zawieszenia postępowania, o których stanowią powołane przepisy. Zgodnie z przepisem art. 56 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.
W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte jako pierwsze, w dniu [...] września 2013 r. Wyprzedziło ono postępowanie administracyjne wywołane przez M. C., która w dniu 31 października 2013 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. Postępowanie wznowiono postanowieniem przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] grudnia 2013 r.
W świetle powyższych rozważań wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie skoro nie zaistniały przesłanki do zawieszenia w trybie art. 56 p.p.s.a. nie sposób było przyjąć, iż została wypełniona dyspozycja z art. 124§1pkt.6 p.p.s.a.
W konsekwencji powyższych rozważań, zasadnie przyjęto, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym.
Podobnie niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych(Dz.U.2003.80.721), zwanej dalej specustawą w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów wskutek wywłaszczenia prawa własności nieruchomości bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania na rzecz osób wywłaszczonych.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należało, iż zarzut naruszenia prawa materialnego został wadliwie skonstruowany, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sadowoadministracyjnym iż w sytuacji gdy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych formując zarzut na jego podstawie należy wskazać która z nich została naruszona, sąd II instancji nie jest uprawniony do precyzowania zarzutów, domyślania się jego rzeczywistej treści. Przepis art. 18 specustawy w brzmieniu pierwotnym składa się z trzech jednostek redakcyjnych. Skarżący kasacyjnie nie wskazali, którą mieli na myśli. Wskazanie przepisu art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami także nie mogło stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Kontrolowane postępowanie dotyczy realizacji inwestycji drogowej w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. To zawarte w niej uregulowania, a nie w ustawie o gospodarce nieruchomościami stanowią reguły przejęcia prywatnej nieruchomości pod drogę publiczną, w tym zasady i wysokość koniecznego odszkodowania.
Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wprawdzie odpowiednio do tej materii, jednak jak wynika z art. 12 ust.5 specustawy ma to miejsce jedynie w odniesieniu do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób jako jedynego wzorca skargi kasacyjnej zastosować przepisów, które nie stanowią bezpośredniej i samodzielnej podstawy dokonanego przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania zostało uchylone z powodu wadliwości operatu. Po uzupełnieniu braków, w trakcie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego nastąpi ustalenie odszkodowania. Stąd za zupełnie bezpodstawny uznać należało argument, iż nastąpiło wywłaszczenie bez ustalenia odszkodowania.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.