Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1279/22, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 13 czerwca 2022 r., nr SKO.NP/4115/196/2022, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 21 marca 2022 r. (data wpływu do organu) J. S. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie) wystąpiła do Burmistrza S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. S..
Burmistrz S. decyzją z 21 kwietnia 2022 r., nr GOPS.ŚR.5222.0081.SP.04.2022, odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Od tej decyzji skarżąca, reprezentowana przez adwokata, pismem z 4 maja 2022 r. złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 13 czerwca 2022 r., nr SKO.NP/4115/196/2022, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
SKO wskazało, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 21 sierpnia 2017 r., nr PCPR-PZO.71.364.17 o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31 sierpnia 2022 r., ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność istnieje od 5 maja 2012 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od maja 2013 r. Przyczyną niepełnosprawności są oznaczone symbolem [...], w tym [....], [...], [...] i [...], [...] i [...], [...], choroby [...] i inne.
Wskazało również, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej – u.ś.r.), której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
W ocenie SKO, skarżąca nie wykazała, aby zakres deklarowanej opieki nad mężem uniemożliwiał jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niewielkim wymiarze czasowym.
Skarżąca od 2012 r. opiekuje się mężem, który przeszedł [...]. Znajduje się on pod opieką Kliniki [...], bowiem od roku 2002 choruje na [...] [...]. Skarżąca udziela mu pomocy w toalecie, ubieraniu i rozbieraniu się, robieniu posiłków, podawaniu leków. Dowozi męża na wizyty lekarskie, rehabilitację, towarzysząc mu w ich przebiegu. W zestawieniu informacji dotyczącej czynności opiekuńczych skarżąca zakreśliła pozycje - potrzebuje pomocy w krojeniu, smarowaniu masłem itp. lub wymaga zmodyfikowanej diety, - samodzielny przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem, - niezależny przy myciu twarzy, czesaniu i myciu zębów, - potrzebuje pomocy, ale może coś zrobić sam, przy korzystaniu z toalety, - niezależny ale może potrzebować pewnej pomocy np. laski w poruszaniu się po powierzchniach płaskich, - potrzebuje pomocy fizycznej przy wchodzeniu i schodzeniu ze schodów, - potrzebuje pomocy, ale może wykonywać połowę czynności bez pomocy, przy ubieraniu się i rozbieraniu, - jest zależny przy myciu i kąpieli całego ciała.
SKO uznało, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieki nad mężem, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż zakres opieki sprawowanej nad mężem nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niewielkim wymiarze czasowym.
Zauważyło również, że według oświadczenia skarżącej jest ona jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem, gdyż troje dorosłych dzieci, usamodzielnionych, mieszka i pracuje poza gminą S. (syn [...] zam. G., woj. [...] - lat 30 lat, córka [...] zam. W. - lat 29 lat, córka [...] - zam. W. - lat 27, dwoje najmłodszych dzieci, tj. [...] i [...] są uczniami Technikum klasy [...] oraz Szkoły Podstawowej). W tej sytuacji, w ocenie SKO, jawi się realna możliwość zaangażowania pozostałych członków rodziny w sprawowanie opieki, chociażby doraźnej, finansowej wobec ojca J. S..
Wskazało także, że skarżąca uprawniona jest do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem od 1 listopada 2018 r., zaś w okresie zasiłkowym 2021/2022 do 31 sierpnia 2022 r., tj. do daty ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak nie można rozpatrywać zbiegu uprawnień do świadczeń opiekuńczych w aspekcie możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., ponieważ taka możliwość uaktualniłaby się w przypadku, gdyby jedyną przesłanką odmowy przyznania świadczenia byłaby okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Podkreśliło też - nie kwestionując złego stanu zdrowia męża skarżącej – że, sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie SKO, w okolicznościach sprawy nie istnieje bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżąca, zastępowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1279/22, skargę oddalił.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem, a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Z akt sprawy wynika bowiem, że opieka skarżącej polega na pomocy mężowi w porannej toalecie, ubieraniu się, robieniu posiłków, zawożeniu do lekarza, na rehabilitację. Jej mąż potrzebuje pomocy przy przygotowaniu posiłków, jest samodzielny przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem, jest niezależny przy myciu twarzy, czesaniu i myciu zębów, przy korzystaniu z toalety czasem potrzebuje pomocy, w poruszaniu się po powierzchniach płaskich nie potrzebuje pomocy, jest zależny przy myciu i kąpieli całego ciała.
W ocenie Sądu I instancji, większość wskazanych powyżej czynności jest wykonywana również przez osoby pracujące w każdej rodzinie, której członkiem jest osoba w starszym wieku lub małoletni, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Część z tych czynności (takich jak: doprowadzanie na badania lekarskie, na rehabilitację) nie jest wykonywanych codziennie. Sąd, podzielając stanowisko organu odwoławczego, wskazał, że czynności polegające na pomocy w kąpieli, przygotowaniu posiłków oraz pomocy przy wchodzeniu/schodzeniu po schodach czy ubieraniu/rozbieraniu - nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu, bowiem nie są czasochłonne i przy odpowiedniej organizacji mogą być wykonywane przed lub po pracy.
Sąd I instancji stwierdził, że zakres i rodzaj sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem niewątpliwie nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a co za tym idzie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w sprawie występuje brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak związku przyczynowo - skutkowego między sprawowaną opieką a rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia przez skarżącą. Przy czym Sąd nie zakwestionował złego stanu zdrowia męża skarżącej i konieczności udzielenia mu przez nią wsparcia w codziennych czynnościach.
W ocenie Sądu I instancji, zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad mężem, a rezygnacją przez nią z pracy/niepodjęciem zatrudnienia, nie istnieje związek przyczynowy. Z materiału dowodowego nie wynika, aby mąż skarżącej, posiadający co prawda orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, był niesamodzielny w większości sfer życia. Z tych przyczyn nie sposób przyjąć, aby skarżąca, z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się mężem, rzeczywiście nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Sąd I instancji wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz skarżącej jeszcze inne dzieci, z których dwoje zamieszkuje razem z ojcem, to mogą one wspomóc skarżącą w opiece nad ojcem. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób, tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Podkreślił też, że stosownie do art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.):
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia;
- 2) art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonce osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnego są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu (lub w szczególności w dalszym stopniu) pozostaje bez wpływu na prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.
- II. naruszenie prawa procesowego, tj.:
- 1) art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w postaci nie wzięcia pod uwagę faktu, iż skarżąca od 5 lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacją z zatrudniania i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem;
- 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Zgodnie z § 2 art. 183 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
- 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;
- 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
- 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
- 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
- 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności dokonuje oceny przeprowadzonego przez Sąd I instancji postępowania pod kątem wystąpienia przyczyn nieważności postępowania, które zostały enumeratywnie wyliczone w § 2 art. 183 p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek z przesłanek opisanych w powołanym przepisie, skutkujących stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu - niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, których już Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia.
Zagadnienie braku podpisu członka składu orzekającego pod sentencją wyroku było przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że brak pod sentencją wymaganych podpisów wszystkich członków składu orzekającego uniemożliwia ocenę, że istotnie wszyscy sędziowie brali udział w wydaniu tego rozstrzygnięcia. Tym samym nie można stwierdzić, że skład sądu orzekającego był zgodny z przepisami prawa (por. wyroki NSA z: 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 533/14; 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2032/19). Brak podpisu sędziego stwarza domniemanie, że orzeczenie zapadło bez jego udziału, a to mieści się w dyspozycji art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podpisanie sentencji orzeczenia przez cały skład orzekający jest wymogiem bezwzględnie obowiązującym a także potwierdzeniem zgodności zamieszczonego w sentencji rozstrzygnięcia z przebiegiem narady oraz wolą składu orzekającego.
Utrzymanie zatem w obrocie prawnym orzeczenia niepodpisanego przez wszystkich członków składu orzekającego uchybiałoby powadze wymiaru sprawiedliwości (por. postanowienie NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II GZ 24/12). Niepodpisanie wyroku przez jednego z członków składu orzekającego powoduje nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II GZ 26/12). Brak podpisu sędziego stwarza domniemanie, że wyrok zapadł bez jego udziału, a to mieści się w dyspozycji art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 98/06).
Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny - co do zasady - orzeka w składzie trzech sędziów (art. 16 § 1 p.p.s.a.) i rozstrzyga sprawę wyrokiem (art. 132 p.p.s.a.). Sentencja wyroku jest sporządzana w końcowym stadium narady (art. 137 § 1 zd. 2 in fine p.p.s.a.). Sentencję wyroku podpisuje cały skład sądu (art. 137 § 4 p.p.s.a.). Zatem wszyscy członkowie składu orzekającego zobowiązani są podpisać sentencję wyroku przed jego ogłoszeniem. Jest to wymóg bezwzględnie obowiązujący, od którego nie ma wyjątków. Po ogłoszeniu wyroku wymóg ten nie może zostać skutecznie uzupełniony. Natomiast niepodpisanie sentencji wyroku chociażby przez jednego sędziego, który uczestniczył przy jego wydaniu, stanowi niewątpliwie podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie sentencja zaskarżonego wyroku została podpisana jedynie przez jednego sędziego. Brak pod sentencją wyroku podpisów dwóch pozostałych sędziów, a zatem brak wymaganych podpisów wszystkich członków składu orzekającego uniemożliwia dokonanie oceny, czy istotnie wszyscy sędziowie brali udział w wydaniu wyroku. Nie można zatem bezsprzecznie stwierdzić, że skład sądu orzekającego był zgodny z przepisami prawa.
W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 i § 2 pkt 4 i art. 182 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, z uwagi na fakt, że powodem uchylenia zaskarżonego wyroku były wyłącznie uchybienia proceduralne Sądu I instancji.