Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 239/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie Okręgu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na nieruchomości.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Starosta Kętrzyński odmówił stwierdzenia nabycia na rzecz Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w K. prawa użytkowania na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] o łącznej pow. [...]ha położonej w obrębie [...] miasta K., stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym P. S.A., dla której w Sądzie Rejonowym w Kętrzynie prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowy ogród został utworzony w 1957 r. i należy do Polskiego Związku Działkowców. Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem PZD. Nieruchomość objęta wnioskiem nie wchodzi w skład zasobu Skarbu Państwa, gdyż od 5 grudnia 1990 r. objęta jest prawem użytkowania wieczystego na rzecz P. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie Okręg [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176), dalej powoływanej jako "u.o.r.d.", może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa.
Ponadto w ww. ustawie nie wskazano, że nabycie użytkowania następuje z mocy prawa, lecz przewidziano, że dla osiągnięcia takiego skutku koniecznym jest stwierdzenie tego faktu w decyzji administracyjnej.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie Okręg [...], zarzucając naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 u.r.o.d.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę zwrócił uwagę, że decyzją Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdzono nabycie przez P. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. W dniu 12 marca 2004 r. działka nr [...] została podzielona na szereg mniejszych działek, wśród których wyodrębniono działki o nr [...] i [...]. Decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego pozostaje w obrocie prawnym, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2018 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, natomiast kolejny wniosek o stwierdzenie jej nieważności został cofnięty.
Ponadto Sąd zauważył, że analiza art. 75 u.r.o.d. dokonywana była wielokrotnie przez sądy administracyjne. Dlatego też, odwołując się w obszernych fragmentach do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18 wyjaśniono, że dokonując wykładni przepisów art. 75 ust. 6 lub art. 76 ust. 2 ustawy nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej. Konieczne jest skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych.
Sąd podkreślił, że jedną z koniecznych przesłanek do nabycia prawa użytkowania wieczystego jest to aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych. Ponadto, oprócz przesłanek wynikających z tego przepisu, przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ustawy, stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia. Chodzi tu o te prawa, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. k.c. Do praw takich należy, prawo użytkowania wieczystego gruntów objętych wnioskiem o stwierdzenie nabycia użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych, nabyte wcześniej.
Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie jest bezsprzeczne, że działka nr [...], z której wyodrębnione zostały następnie działki nr [...] i [...] stanowi własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu P. S.A. Skoro na przedmiotowych nieruchomościach ustanowiono wcześniej użytkowanie wieczyste na rzecz innych podmiotów, to nie wchodzą one już, z uwagi na treść art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu w sprawie nie można pominąć, że mamy do czynienia z ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] lutego 2003 r., wydaną na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzającą nabycie użytkowania wieczystego nieruchomości przez uczestnika niniejszego postępowania z dniem 5 grudnia 1990 r. Dopóki więc decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. pozostaje w obrocie prawnym, do przedmiotowych nieruchomości, objętych wnioskiem z dnia 3 grudnia 2015 r., ma zastosowania ustawa o gospodarce nieruchomościami i jej art. 21.
Sąd podkreślił, że znane są odmienne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 730/20 i I OSK 1707/20) stwierdzające, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe następuje z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. Nabycie to wymaga jednak potwierdzenia decyzją właściwego organu, przy czym decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie nie jest jednakże jednolite.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe z siedzibą w Warszawie Okręg [...], zarzucając naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w następującym zakresie:
- 1) art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania (w rozumieniu Kodeksu cywilnego) nieruchomości zajmowanej przez ten ogród nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym lub zarządzie osoby trzeciej;
- 2) art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu celu ustawy zawartego w jej preambule, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród;
- 3) art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że nabycie prawa użytkowania w rozumieniu Kodeksu cywilnego nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w myśl przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, brak jest takiego wymogu;
- 4) art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w efekcie odmowę stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowych na danym obszarze ze względu na naruszenie praw osób trzecich, podczas gdy funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na danym obszarze jest zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, a odmowa stwierdzenia nabycia prawa użytkowania powoduje chaos w stosunkach prawnych na gruncie.
Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;
- 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w Warszawie prawa użytkowania z mocy prawa nieruchomości oznaczonej, jako działki geodezyjne nr [...] i [...] położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] miasta K. dla której Sąd Rejonowy w Kętrzynie V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] z dniem 20 stycznia 2016 r., ewentualnie z dniem 19 stycznia 2014 r.;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych;
ewentualnie w wypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w niniejszej sprawie istota sprany nie została dostatecznie wyjaśniona;
- 4) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;
- 5) przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie;
- 6) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarżąca kasacyjnie nie stawia zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tym samym ustalone okoliczności faktyczne sprawy nie są kwestionowane, ani podważane. Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, szczegółowo wskazane wyżej są niezasadne.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ, tj. właściwy starosta może stwierdzić na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a która znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej powstałym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie zaznaczyć, że wskazany wyżej problem prawny był już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w następujących wyrokach: z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 522/18, z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2446/20, z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3612/18 oraz z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3613/18. W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, że stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji gdy wcześniej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu trzeciego (w sprawie I OSK 3612/18 był to zarząd Lasów Państwowych). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z powyższym stanowiskiem prawnym.
Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela odmiennego stanowiska, które zostało wyrażone w wyrokach NSA: z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 730/21 i z dnia 30 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1707/20, w którym to wyroku zostało złożone zdanie odrębne. Zauważyć należy, że sędzia sprawozdawca w sprawach I OSK 730/21 i I OSK 1707/20 był w składzie później rozpoznanej sprawy I OSK 2446/20 wyrok z dnia 23 lutego 2021 r. (powołany już wyżej), w którym wyrażone zostało odmienne stanowisko, zdanie odrębne nie zostało złożone.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy jeszcze zwrócić uwagę na podobieństwo tej sprawy ze sprawą I OSK 3613/18 wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., w obu tych sprawach powodem odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania na rzecz rodzinnego ogrodu działkowego było wcześniejsze nabycie użytkowania wieczystego przez P. S.A., stąd też stanowisko prawne w niniejszej sprawie jest tożsame ze stanowiskiem w sprawie I OSK 3613/18.
Jak wskazano wcześniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mógł wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl ust. 6 art. 75 ustawy w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.
Warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji.
Nadto ważny jest brak zaistnienia przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać norm prawnych wynikających z innych ustaw, które regulują prawa innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości, która została objęta wnioskiem o stwierdzenie użytkowania. W szczególności chodzi o te prawa, których istnienia bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i nast. kodeksu cywilnego. Do takich praw należy prawo użytkowania wieczystego, nabyte wcześniej, tj. z dniem 5 grudnia 1990 r. przez inny podmiot w tym przypadku P. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2003 r. Decyzja ta, będąca podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, pozostaje w obrocie prawnym.
Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyły P. S.A. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Wskazuje na to treść art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa.
Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa.
Jak zasadnie podniesiono w sprawie I OSK 3613/18 w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wyłączone są nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddane w użytkowanie wieczyste (A. Tułodziecki w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 147, nb 1). Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz własność znajdujących się na gruncie budynków i innych urządzeń nabyły P. S.A. z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r., to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie ma znaczenia, że inne kategorie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą znajdować się w innych zasobach nieruchomości Skarbu Państwa, np. w zasobie nieruchomości leśnych, w zasobie nieruchomości rolnych (System Prawa Prywatnego, Z. Truszkiewicz w: red. E. Gniewek, Prawo rzeczowe. C.H. Beck 2012, T. 4, s. 12-23, nb 17-19; C.H. Beck 2021, T. 4, s. 17-24, nb 17-31).
Natomiast kodeks cywilny przewiduje możliwość ustanowienia użytkowania na prawie, co mogłoby rozwiązać kwestię korzystania z gruntu pozostającego zarówno w użytkowaniu wieczystym, jak i w użytkowaniu, ale do powstania użytkowania na prawie użytkowania wieczystego konieczna byłaby czynność prawna pomiędzy uprawnionymi, albo wyraźny przepis prawa. Art. 75 ust. 1 i 6 ustawy, na które powołał się skarżący wnioskujący o stwierdzenie nabycia użytkowania, nie przewidują powstania użytkowania zwykłego z mocy prawa na prawie użytkowania wieczystego, a jedynie na własności nieruchomości.
Nadto system prawa winien być spójnym układem rozwijających się regulacji prawnych według określonych zasad. Przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne.
Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania zwykłego) do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie wyzucia innych podmiotów z przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza użytkowania wieczystego. Zakres uprawnień przysługujących właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu jest zbliżony, ale nie taki sam.
W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy istota uprawnień właściciela i użytkownika wieczystego jest taka sama - zarówno właściciel, jak i użytkownik wieczysty mogą korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 75 ust. 6 ustawy jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym (silnie chronionym prawie użytkowania wieczystego) i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Niewskazanie w art. 75 ust. 6 ustawy zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Wynika to z istoty prawa użytkowania wieczystego.
Wobec tego uznać należy, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w art. 75 ust. 6 ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem, a których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie.
Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach kodeksu cywilnego i ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia ogrodowego.
Prawo użytkowania wieczystego, w odróżnieniu od użytkowania, będącego jednym z kilku ograniczonych praw rzeczowych, jest prawem pośrednim pomiędzy ograniczonymi prawami rzeczowymi a prawem własności, do którego jest bardzo zbliżone. Z tego powodu prawo użytkowania wieczystego, podobnie jak prawo własności, podlega wywłaszczeniu (art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wywłaszczenie musi być dokonywane na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Nie sposób przyjąć, by przepisami umożliwiającymi wywłaszczenie użytkownika wieczystego z jego prawa do nieruchomości i to w tym przypadku gdy użytkowanie wieczyste nabył z mocy prawa (z dniem 5 rudnia 1990 r.) mogły być przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Skoro na używanie (będące jednym z uprawnień użytkownika) składa się jej posiadanie oraz korzystanie z niej, to tym samym, to ostatnie uprawnienie jest konkurencyjne w stosunku do uprawnienia przysługującemu użytkownikowi wieczystemu.
W sytuacji gdy na danej nieruchomości istnieje prawo użytkowania wieczystego nie jest możliwe by jednocześnie istniało na niej prawo użytkowania. W takim bowiem przypadku użytkownik wieczysty nie mógłby swego prawa w pełni realizować a przecież prawo to wcześniej nabył i przez cały czas jego trwania był i jest obowiązany do ponoszenia z tego tytułu stosownych opłat.
Jak wskazano wcześniej możliwa jest sytuacja, by użytkownik wieczysty ustanowił na przysługującym mu prawie użytkowania wieczystego prawo użytkowania na rzecz podmiotu trzeciego. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż wniosek stowarzyszenia ogrodowego dotyczył wydania decyzji potwierdzającej powstanie prawa użytkowania na przedmiotowej nieruchomości a nie na prawie użytkowania wieczystego na niej, ustanowionego ex lege. Trafnie Sąd I instancji uznał, że wykładnia art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy oraz art. 233 i 252 k.c., za którą opowiada się skarżący kasacyjnie, prowadziłaby do faktycznego wywłaszczenia części prawa użytkowania wieczystego, powstałego wcześniej. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na tej podstawie postępowanie.
Dlatego też dokonując wykładni przepisów art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie można poprzestać na wykładni językowej, albowiem rezultat tej wykładni jest sprzeczny z rezultatami wykładni systemowej.
Nadto w sprawie I OSK 2446/20 zasadnie zwrócono uwagę, że regulacje zawarte w art. 75 i 76 ustawy są regulacjami znajdującymi się w rozdziale 7 zatytułowanym "przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe". Ww. przepisy mają zatem jedynie taki charakter. Porządkują one pewne, dawne stany faktyczne a w związku z tym wykładnie ich treści w oparciu o treść preambuły do ustawy, musi być dokonywana w tym przypadku w sposób ostrożny i wyważony. Treści zawarte bowiem w preambule, wyjaśniając okoliczności jego wydania i wskazując na jego cele, służą bowiem głównie wykładni zasadniczych przepisów danego aktu a nie przepisów o znaczeniu już schyłkowym. Tym bardziej, jeśli przepisy te – w swym dosłownym znaczeniu – pozostają sprzeczne z innymi ustawowymi regulacjami prawnymi.
Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. w zw. z art. 75 ust. 6 ustawy, a uzasadnienie tego zarzutu nie pozostaje w związku z okolicznościami sprawy. Mianowicie art. 87 Konstytucji dotyczy źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zgodnie z ust. 1 źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, zaś powołany ust. 2 stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotowe działki, których dotyczył wniosek skarżącego nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika z zaświadczenia Urzędu Miejskiego w K. z dnia 25 kwietnia 2016 r. Natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy i Miasta Korsze zatwierdzonego uchwałą nr XXX/182/2005 Rady Miejskiej w Korszach z dnia 29 kwietnia 2005 r. zlokalizowane są na terenach zieleni.
Zgodnie z ustawą z dnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 14 ust. 8 plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Powyższe okoliczności prawne i faktyczne nie były przedmiotem sporu. Natomiast na marginesie sprawy można zauważyć, że art. 15 ust. 2 ustawy reguluje obowiązkowe elementy planu dotyczące miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego w tym podstawowy element dotyczący przeznaczenia terenu, natomiast plan miejscowy nie stanowi źródła, ani tytułu prawnego do nabycia, czy zmiany praw rzeczowych poszczególnych nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest bezzasadny.
W takich okolicznościach, mając na uwadze niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sad Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.