Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2001/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] nieruchomość położona w obrębie [...], w T., oznaczona jako działki nr 1 o pow. 0,7949 ha i nr 2 o pow. 0,2094 ha, została przeznaczona pod budowę drogi obwodowej M. w ciągu drogi wojewódzkiej nr 3 N. przebiegającej od miejscowości T. w km 20+636 do ulicy D. w km 38+522 etapy III, I i II wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi.
Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 234 962,00 zł na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Powiatu Mieleckiego, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Podkarpackiego nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 o pow. 0,7949 ha i nr 2 o pow. 0,2094 ha, położonej w obrębie [...], w T., a także zobowiązał Zarząd Województwa Podkarpackiego do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Od decyzji tej odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył Nadleśniczy Nadleśnictwa Mielec wskazując, iż Wojewoda Podkarpacki błędnie przyjął, że uprawnionym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa – Starosta Powiatu w Mielcu, a nie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Skarżący wskazał, że zgodnie z ustawą o lasach przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Mielec, co oznacza, że odszkodowanie powinno zostać przyznane na rzecz skarżącego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...]uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] listopada 2011 r. w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 283 447,00 zł na rzecz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Mielec za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Podkarpackiego wyżej opisanej nieruchomości położonej w T., przeznaczonej pod budowę drogi obwodowej miasta Mielec w ciągu drogi wojewódzkiej nr 985 oraz zobowiązał Zarządu Województwa Podkarpackiego do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a cytowanej ustawy.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.
Stosownie do art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której jest położona.
W myśl art. 134 ust. 1 tej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.
Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Minister wyjaśnił, że stosownie do art. 154 ust. 2 ustawy w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Podkarpackiego nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 o pow. 0,7949 ha i nr 2 o pow. 0,2094 ha, położonej w obrębie [...] w T., stanowią operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody Podkarpackiego w dniu 8 grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. Operaty te zostały zaktualizowane pismem z 12 maja 2012 r.
Rzeczoznawca wskazał, że wyceniana nieruchomość stanowi las i część skrzyżowania dróg publicznych. Na gruncie jest nawierzchnia asfaltobetonowa drogi publicznej o pow. 630 m kw. stan nowy, brak zużycia technicznego. Najbliższa zwarta zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. 100-350 m w zależności od położenia działki. Grunt posiada kształt nieregularny, wydłużony o pionowym ukształtowaniu rzeźby terenu, lekko zróżnicowanym.
Rzeczoznawca w piśmie z 12 maja 2012 r. wyjaśnił również, że wyceniane działki nie były objęte obowiązującymi planami miejscowymi, natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielec, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Mielec Nr XXXVIIl/202/2010 z dnia 28 stycznia 2010r., znajdowały się na obszarze przeznaczonym pod drogę obwodową.
Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.
Na potrzeby określenia wartości wycenianych działek dokonano analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod budowę i rozbudowę dróg na terenie miasta Mielec. Do wyceny wyselekcjonowano z rynku 28 transakcji sprzedaży tego rodzaju działek. Ceny sprzedaży gruntów pod drogi zawierały się w przedziale 10 zł/m2 do 35 zł/m2. Rzeczoznawca stwierdził, że ceny przeanalizowanych transakcji uzależnione były w szczególności od takich czynników jak: położenie ogólne (waga 40%), lokalizacja szczegółowa (waga 30%) oraz sposób użytkowania gruntu (waga 30%). Dokonana analiza rynku wykazała brak wpływu na ceny transakcyjne cech nieruchomości takich jak wielkość działki, kształt, ukształtowanie terenu, klasa bonitacji gruntu.
Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto 3 transakcje położone na peryferiach miasta, stanowiące tereny rolne, bardzo słabo zurbanizowane. Analiza tych nieruchomości wykazała, iż spełniają one wystarczające kryteria podobieństwa.
Wartość składników budowlanych, tj. nawierzchni drogi asfaltobetonowej określono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Z kolei wartość drzewostanu obliczono w oparciu o wartość drewna na pniu przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej, bądź też według kosztów wyhodowania.
Przechodząc do oceny poprawności sporządzonego operatu szacunkowego Minister wskazał, że należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
Organ przywołał treść przepisów § 36 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia. Mając na uwadze treść powyższych przepisów organ stwierdził, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 września 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniane działki. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona prawidłowo, zgodnie z ww. przepisami rozporządzenia Rady Ministrów i ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Minister wskazał, że organ wojewódzki przyznał odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Starostę Powiatu Mieleckiego. W ocenie Ministra rozstrzygnięcie takie nie jest prawidłowe.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej "Lasami Państwowymi". Stosownie do art. 4 ust. 3 tej ustawy w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość.
Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy nadzór nad gospodarką leśną sprawuje starosta – w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa.
W ocenie Ministra z brzmienia powołanych przepisów wynika, że Lasy Państwowe zarządzają wszystkimi lasami będącymi własnością Skarbu Państwa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ponadto tylko Lasy Państwowe mogą zarządzać lasami Skarbu Państwa, ponieważ innego podmiotu prawodawca polski nie wyposażył w takie kompetencje. Ustawa o lasach nie zawiera też żadnych instrumentów prawych pozwalających na przyjęcie, że inny podmiot może taki zarząd sprawować. Powierzenie zarządu lasami Skarbu Państwa Lasom Państwowym nastąpiło z mocy prawa.
Organ II instancji stwierdził, że w piśmiennictwie pojęcie zarządu nie zostało należycie zdefiniowane. Jest ono niejednoznaczne i używane w niejednolitych znaczeniach w różnych aktach prawnych. Przede wszystkim używa się go na określenie zarówno czynności faktycznych, jak i prawnych, polegających na działaniu lub zaniechaniu.
Zakres zarządzania lasami obejmuje czynności faktyczne i czynności prawne. Jednak w przypadku zarządzania lasami trzeba uwzględniać specyfikę tego zarządzania. Bez wątpienia w zakres zarządzania wchodzą czynności faktyczne i prawne, tak jak w przypadku zarządzania nieruchomościami. Zarządzanie lasami obejmuje czynności wymienione w ustawie (np. zbywanie i nabywanie nieruchomości). Ponadto zarządzanie to obejmuje prowadzenie gospodarki leśnej, gospodarowanie gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzenie ewidencji majątku Skarbu Państwa oraz ustalanie jego wartości.
Powołując się na orzecznictwo sądów Minister wyjaśnił, że bez znaczenia pozostaje fakt, iż w księdze wieczystej nr [...] w dziale II "własność" wpisany został Skarb Państwa. Należy bowiem wskazać, że skoro nieruchomość ta znajduje się zgodnie z ustawą o lasach, w zarządzie Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Mielec, to w zakres uprawnień i obowiązków zarządcy w rozumieniu tej ustawy wchodzą wszelkie czynności zarówno faktyczne, jak i prawne. Tym samym podmiot ten staje się beneficjentem wszelkich skutków, które może wywodzić z tych praw. Skoro zatem ustawa o lasach przyznaje Lasom Państwowym prawo nabywania i zbywania nieruchomości, tym bardziej podmiot ten jest uprawniony w imieniu Skarbu Państwa do przyjęcia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową. W tej sytuacji nie będzie nim Starosta Powiatu Mieleckiego.
Minister wyjaśnił, że organ I instancji błędnie pominął przy ustaleniu odszkodowania wartość drzewostanu posadowionego na wycenianym gruncie. Zdaniem organu brak było podstaw do pomniejszenia odszkodowania z uwagi na fakt, że drewno pozyskane z wycinki drzew objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieodpłatnie otrzymują Lasy Państwowe.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 20b ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, są obowiązane do dokonania nieodpłatnie, z zastrzeżeniem ust. 3, wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi, a właściwym zarządcą drogi. Drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, o której mowa w ust. 1, staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych (ust. 2).
Minister wskazał, że przepis ten w żaden sposób nie stanowi, że ww. porozumienie zawierane przez Lasy Państwowe z zarządcą drogi uprawnia do pomniejszenia odszkodowania o wartość drzewostanu. Kwestia zaś ewentualnych rozliczeń z tego tytułu pomiędzy ww. podmiotami może się odbyć jedynie na drodze cywilnoprawnej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Województwa Podkarpackiego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wysokości ustalonego odszkodowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 20b ust. 1 i ust. 3 ustawy z 1 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg publicznych, Lasy Państwowe są obowiązane do dokonania nieodpłatnie wycinki drzew i krzewów w wieku powyżej 20 lat oraz ich uprzątnięcia, przy czym pozyskane z tej wycinki drewno staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych. A zatem po wykonaniu dyspozycji art. 20b przez Lasy Państwowe, Województwo Podkarpackie przejmuje nieruchomość pozbawioną drzewostanu.
Analizując operat szacunkowy sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania przez rzeczoznawcę T. S. skarżący zauważył, że wartość drzewostanu ustalona jako wartość drewna "na pniu" stanowi około 95% wartości rynkowej drewna pozyskanej z tego drzewostanu, natomiast koszty pozyskania i zrywki to jedynie ok. 5% wartości rynkowej drewna. Zatem rekompensata obowiązku wycinki drzew z terenu przeznaczonego pod drogę drewnem uzyskanym z wycinki jest niewspółmierna do samych kosztów wycinki, jakie poniosły Lasy Państwowe.
W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja powoduje, że Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie działający w imieniu Zarządu Województwa Podkarpackiego wypłaca odszkodowanie Lasom Państwowym za przyjętą nieruchomość w wysokości równej wartości nieruchomości, nie otrzymując wszystkich składników stanowiących część składowa nieruchomości – a więc płaci za coś czego nie otrzymuje.
Zdaniem skarżącego organ I instancji prawidłowo ustalił odszkodowanie za grunt oraz inne składniki budowlane stanowiące część składową przedmiotowej nieruchomości pomijając wartość drzewostanu, który niewątpliwie stanowi część składową nieruchomości, ale zgodnie z art. 20b ust. 2 staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2001/12, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania.
Wyjaśnił, że podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowiły operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę T. S. z 8 grudnia 2010 r., których aktualność została potwierdzona przez tego rzeczoznawcę 12 maja 2012 r. W ocenie Sądu operaty te zostały sporządzone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, które organ odwoławczy powołał i omówił w zaskarżonej decyzji. Sąd ocenę tę w pełni podzielił. Podkreślił również, że prawidłowość sporządzonych operatów nie była również kwestionowana przez skarżącego.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zarzuty skargi dotyczą uwzględnienia w wysokości odszkodowania wartości drzewostanu znajdującego się na gruncie. Zdaniem Sądu zarzut ten jest chybiony. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji. Skoro nieruchomości były porośnięte w tym dniu drzewostanem, to mając na względzie wyżej wskazany przepis, brak jest podstaw do nieuwzględnienia drzewostanu w kwocie odszkodowania. W dacie istotnej dla ustalenia odszkodowania był to drzewostan rosnący, wobec tego prawidłowo rzeczoznawca oszacował go według zasad wskazanych w art. 4 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 135 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując w operatach, w jaki sposób wartość drewna została wyliczona i jakimi wskaźnikami przy wycenie się kierował.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przepis art. 20b ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie dotyczy ustalenia odszkodowania i jego wysokości wskazanych w art. 18 ustawy. Celem tego przepisu jest dokonanie stosownej wycinki drzew i krzewów zanim zarządca przyszłej drogi podejmie roboty budowlane. Termin wycinki drzew i krzewów powinien być uzgodniony w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi a właściwym zarządcą drogi. Ma to szczególne znaczenie z punktu widzenia terminu rozpoczęcia robót budowlanych. Przepis art. 20b ustawy jest więc odrębną samodzielną regulacją i nie pozostaje w bezpośrednim związku z art. 18 ustawy. Z akt sprawy nie wynika, aby doszło pomiędzy Lasami Państwowymi Nadleśnictwo Mielec a zarządcą drogi do porozumienia, co do wycinki drzew i krzewów na nieruchomości, za przejęcie których ustalone zostało odszkodowanie, a wobec tego, aby drewno pozyskane z wycinki stało się własnością Lasów Państwowych.
Z przyczyn powyżej wskazanych zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 20b ustawy są niezasadne. Organ odwoławczy przepisu tego nie stosował. Zastosował go organ I instancji pomniejszając kwotę odszkodowania o wartość drzewostanu.
Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe jest także stanowisko organu odwoławczego powołującego się na przepisy ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, w odniesieniu do podmiotu reprezentującego Skarb Państwa, na rzecz którego ustalono odszkodowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa Podkarpackiego reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie dotyczy ustalenia odszkodowania oraz jego wysokości wskazanych w art. 18 tej ustawy i w konsekwencji uznanie, że wartość drewna pozyskanego z wycinki drzew i krzewów jest rekompensatą dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Mielec za nieodpłatną wycinkę drzew i krzewów w wieku powyżej 20 lat,
- 2. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przewidującego zasadę słusznego odszkodowania poprzez ustalenie, że Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Mielec ma prawo do odszkodowania za drzewostan znajdujący się na działkach o numerach 1 i 2 w obrębie [...] oraz prawo do własności drewna pochodzącego z wycinki z tych drzew i krzewów, a tym samym poprzez uznanie, że Skarbowi Państwa Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwu Mielec przysługuje wyższe odszkodowanie od innych niż Skarb Państwa podmiotów.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z ustaleniami Sądu I instancji, iż z akt sprawy nie wynika, aby doszło, pomiędzy Lasami Państwowymi Nadleśnictwem Mielec a zarządcą drogi, do porozumienia co do wycinki drzew i krzewów na nieruchomości, za przejęcie których ustalone zostało odszkodowanie, a wobec tego, aby drewno pozyskane z wycinki stało się własnością Lasów Państwowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie to art. 20b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z dniem wydania konstytutywnej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objętej rygorem natychmiastowej wykonalności, nakłada na Lasy Państwowe obowiązek wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia na przedmiotowej nieruchomości i stanowi o nabyciu pozyskanego drewna przez Lasy Państwowe.
Natomiast porozumienie zawarte pomiędzy Lasami Państwowymi a zarządcą drogi reguluje przede wszystkim termin dokonania wycinki niezbędnej do przejęcia przez zarządcę drogi nieruchomości pozbawionej drzewostanu.
Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że z operatu szacunkowego wynika, iż wartość drzewostanu ustalona jako wartość drewna "na pniu" stanowi około 95% wartości rynkowej drewna pozyskanej z tego drzewostanu, natomiast koszty pozyskania i zrywki to jedynie ok. 5% wartości rynkowej drewna. Zatem rekompensata obowiązku wycinki drzew z terenu przeznaczonego pod drogę drewnem uzyskanym z wycinki jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do samych kosztów wycinki, jakie poniosły Lasy Państwowe. Wyceniając wartość drzewostanu zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. Jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane, jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia.
Z kolei cenę drewna w obrocie wolnorynkowym kształtują w głównej mierze koszty obsadzenia, koszty pielęgnacji i utrzymania oraz koszty wycinki (pozyskanie i zrywka) przy czym największy wpływ na cenę mają koszty zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, natomiast koszty wycinki są relatywnie niskie. W związku z powyższym oraz biorąc pod uwagę, że Lasy Państwowe są monopolistą na rynku drzewnym i ustalają ceny nie niższe niż poniesione koszty produkcji, wartość drewna pozyskanego z lasów w wieku powyżej 20 lat powinna w zupełności zabezpieczyć roszczenia Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe również w przedmiocie kosztów wycinki.
Ponadto koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat ponosi inwestor, a drewno pozyskane z tej wycinki również staje się własnością Lasów Państwowych. W rozpoznawanej sprawie art. 20b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy więc interpretować w związku z art. 18 i art. 21 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", dotyczą dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 20b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie odnosi się do ustalenia odszkodowania i nie stanowi lex specialis wobec art.18 wskazanej ustawy.
Zacząć należy od wskazania, że zgodnie z art.12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą", do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.
18. Z kolei wskazany art. 18 omawianej ustawy reguluje kilka kwestii. W ustępie pierwszym wprowadza zasadę, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kolejne ustępy określają sytuacje, kiedy zmniejsza się kwotę odszkodowania (o kwotę równą wartości ograniczonych praw rzeczowych, jeśli takie prawa obciążały nieruchomość) lub zwiększa się odszkodowanie (kiedy właściciel lub użytkownik wieczysty wyda nieruchomość lub opróżni lokal niezwłocznie w terminie określonym w ust.1e, jak też gdy chodzi o nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym, w którym zamieszkuje dotychczasowy właściciel). Przepis ten reguluje także zasady wypłacania odszkodowania za nieruchomości obciążone hipoteką (ust. 1c), jak również zasady wypłaty odszkodowań za grunty na których urządzone są rodzinne ogrody działkowe. Innych regulacji norma art. 18 wskazanej ustawy nie zawiera.
Jednocześnie jednak ustawodawca w art.20b specustawy postanowił, że:
"1. Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, są obowiązane do dokonania nieodpłatnie, z zastrzeżeniem ust. 3, wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi a właściwym zarządcą drogi.
- 2. Drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, o której mowa w ust. 1, staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych.
- 3. Koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat oraz ich uprzątnięcia ponosi właściwy zarządca drogi."
Należy zatem rozważyć, czy regulacje zawarte w art.20b specustawy, a w szczególności w ustępie 2 tego przepisu, pozwalają na ich nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości odszkodowania i zastosowanie, tak jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, wyłącznie art. 18 specustawy, zaś w zakresie nieuregulowanym przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej uznał bowiem, że art. 20b nie odnosi się do przedmiotu ustalenia odszkodowania oraz jego wysokości i reguluje zasady przygotowania do realizacji inwestycji drogowej terenów stanowiących uprzednio lasy. Z tym stanowiskiem trudno się jednak zgodzić z następujących powodów.
Sąd pierwszej instancji odczytał normę prawną zawartą w art. 18 specustawy w jej literalnym brzmieniu, jednakże dokonana literalna interpretacja tego przepisu nie daje się pogodzić z pozostałymi zapisami wskazanej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu odszkodowania w trybie specustawy nie można pominąć zawartej w tej ustawie regulacji określonej w art. 20b. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni. Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy.
Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Literalne odczytanie przepisu art. 18 specustawy i pominięcie regulacji zawartej w art. 20b wywołuje ten skutek, że odszkodowanie za grunty przejęte od Lasów Państwowych nie spełnia wymogu słusznego odszkodowania. Ponadto z art. 20b ust.3 specustawy wynika, że koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat oraz ich uprzątnięcia ponosi właściwy zarządca drogi, a zatem wyłącznie koszty wycinki drzew powyżej lat 20 ponoszą Lasy Państwowe, przy czym mowa o wycince drzew z pozostawieniem pni i korzeni drzew.
W sytuacji doliczenia do odszkodowania za grunt również odszkodowania za drzewostan Lasy Państwowe otrzymałyby w zakresie drzewostanu podwójną rekompensatę, co naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Innymi słowy oznacza to, że odszkodowanie powinno dawać właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu możliwość odtworzenia analogicznego stanu, jaki miał przed pozbawieniem praw do nieruchomości. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny: "w warunkach demokratycznego państwa prawnego ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia – do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo".
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne". Zasada słusznego odszkodowania w wypadku wywłaszczenia oznacza, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 1990 r., K 2/90, publ. OTK 1990, poz. 3). Skoro Lasy Państwowe otrzymują po myśli art. 20b ust. 2 specustawy drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, to w tym zakresie nie powstaje po ich stronie szkoda, która jest przecież warunkiem powstania prawa do odszkodowania.
Trafnie także skarżący kasacyjnie wskazał, że przepis art. 20b specustawy nakłada na Lasy Państwowe obowiązek wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia na przedmiotowej nieruchomości i stanowi o nabyciu pozyskanego drewna przez Lasy Państwowe. Natomiast porozumienie zawarte pomiędzy Lasami Państwowymi a zarządcą drogi dotyczy przede wszystkim terminu dokonania wycinki niezbędnej do przejęcia przez zarządcę drogi nieruchomości pozbawionej drzewostanu.
Mając na względzie, że doszło do naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając za uzasadnioną skargę uchylił również zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.