Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1574/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1516/14 oddalił skargę L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), cofnął L.S. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kat. B oraz B+E z powodu niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 cyt. ustawy.

Wnioskiem z dnia 11 lipca 2012 r. L.S. zwrócił się do Starosty [...] o uchylenie powyższej decyzji w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej w skrócie "K.p.a."), z uwagi na interes strony i interes społeczny.

Starosta [...] postanowieniem z dnia 24 lipca 2012 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w w/w sprawie. Na skutek wniesienia przez stronę zażalenia na w/w postanowienie sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które postanowieniem z dnia 4 października 2012 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] postanowieniem z dnia 6 listopada 2012 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w w/w sprawie. Na skutek wniesienia przez stronę zażalenia na powyższe postanowienie sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [...] zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi L.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 189/13 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 6 listopada 2012 r. nr [...], stwierdzając, że organy prowadziły nadzwyczajne postępowanie w niewłaściwym trybie, nieuwzględniającym treści zgłoszonego żądania.

Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku L.S. z dnia 11 lipca 2012 r., decyzją z dnia 20 września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr [...]. Na skutek wniesienia przez stronę odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia 14 października 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1233/13 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] dnia 20 września 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organy błędnie zakwalifikowały treść żądania wnioskodawcy jako podlegającego rozpatrzeniu w trybie art. 154 K.p.a., podczas gdy powinno ono zostać rozpatrzone w trybie art. 155 K.p.a. Obowiązkiem organów było udzielenie stronie stosownych wyjaśnień o powyższych regulacjach i różnicach zachodzących w wymienionych trybach nadzwyczajnych.

W związku z powyższym Starosta [...] pismem z dnia 13 maja 2014 r. wezwał L.S. do sprecyzowania treści żądania i wskazał możliwość jego rozpatrzenia w trybie art. 155 K.p.a. po wyrażeniu zgody wymaganej powołanym przepisem.

Po otrzymaniu odpowiedzi strony, Starosta [...] decyzją z dnia 10 czerwca 2014 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr [...] uznając, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 155 K.p.a. W ocenie organu, za uchyleniem decyzji nie przemawiały ani słuszny interes strony ani interes społeczny, ani przedłożone przez stronę zaświadczenia lekarskie i wyniki badań, ponieważ uprawnienia do kierowania pojazdami może otrzymać jedynie osoba legitymująca się orzeczeniem lekarskim o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W interesie społecznym jest aby osoby z przeciwwskazaniami takich uprawnień nie posiadały.

Ponadto organ wskazał, że warunkiem przywrócenia uprawnień jest nie tylko przedstawienie orzeczenia wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, ale też poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, ponieważ strona nie posiada uprawnień przez okres dłuższy niż rok. W niniejszej sprawie przepisy szczególne zawarte w ustawie o kierujących pojazdami przeciwstawiają się uchyleniu decyzji.

Od powyższej decyzji L.S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym zarzucił niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w aspekcie odnoszącym się do stanu jego zdrowia oraz błędne przyjęcie, że za uchyleniem decyzji nie przemawia interes strony, a sprzeciwiają się temu przepisy szczególne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 8 sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowo przedstawiło przesłanki określone w art. 155 K.p.a. i przeanalizowało możliwość zastosowania tego przepisu do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, przy rozpatrywaniu zgłoszonego żądania przedłożone przez stronę aktualne zaświadczenia lekarskie i wyniki badań nie mogły mieć znaczenia albowiem w przypadku osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami istotne jest orzeczenie wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy wydane przez uprawnionych lekarzy. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia 22 lipca 2008 r. nr [...] wynikało, że w przypadku strony stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a termin kolejnego badania wyznaczono na dzień 30 lipca 2013 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], za uchyleniem przedmiotowej decyzji nie przemawiał nie tylko słuszny interes samej strony, ale przede wszystkim interes społeczny. Przepisy prawa określają wymagania dla osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i czynią to przez wzgląd na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. - naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż posiada on przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B i B+E, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków;
2. - naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na zaniechanie skierowania go na badania lekarskie celem ustalenia czy w istocie ma on przeciwwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdów mechanicznych;
3. - naruszenie art. 155 K.p.a. i art. 7 in fine K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr [...] nie służy realizacji słusznego interesu strony oraz że uchyleniu sprzeciwiają się przepisy szczególne.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podanych w skardze stwierdziło, że są one niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotem kontroli są decyzje wydane w nadzwyczajnym postępowaniu uregulowanym w art. 155 K.p.a., stosownie do oświadczenia strony zawartego w piśmie z dnia 22 maja 2014 r. Żądanie i zgoda L.S. dotyczyły uchylenia lub zmiany na tej podstawie prawnej ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr [...] o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B oraz B+E.

W sprawie jest niesporne, że Starosta [...] powołaną wyżej ostateczną decyzją administracyjną z dnia 24 kwietnia 2008 r. cofnął L.S. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w/w kategorii w związku z niepoddaniem się badaniu lekarskiemu, tj. niewypełnieniem obowiązku nałożonego decyzją Starosty z dnia 14 stycznia 2008 r. Skarżący ubiegała się o uchylenie lub zmianę przedmiotowej decyzji z dnia 24 kwietnia 2008 r. – zasadniczo w oparciu o przedłożone dokumenty (zaświadczenia lekarskie i wyniki badań), które w jego ocenie miały przemawiać za zaistnieniem przesłanek określonych w art. 155 K.p.a. Żądanie to zostało przez L.S. doprecyzowane przy uwzględnieniu wskazań wynikających z wyroku tut. Sądu z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1233/13, które z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) mają charakter wiążący nie tylko dla właściwych w sprawie organów, lecz również Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę.

Mając powyższe na uwadze organy rozstrzygające sprawę uznały, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony albowiem w interesie społecznym leży to, aby uprawnień do kierowania pojazdami nie posiadały osoby z przeciwwskazaniami zdrowotnymi do kierowania pojazdami, gdyż mogą one stanowić zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego i aby posiadały je jedynie osoby bez takich przeciwwskazań. W interesie społecznym jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Za słusznym interesem strony i interesem społecznym nie przemawiały przedłożone przez stronę zaświadczenia lekarskie (wydane przez lekarza neurologa i specjalistę medycyny rodzinnej i chorób wewnętrznych) i wyniki badań, ponieważ nie zostały one sporządzone przez uprawniony podmiot, tj. wojewódzki ośrodek medycyny pracy.

Z kolei ze znajdującego się w aktach orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia 22 lipca 2008 r. nr [...] wynika, że w przypadku L.S. istniały przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami i dopiero po dniu 30 lipca 2013r. (po upływie 5 lat) został wyznaczony termin kolejnego badania w zakresie ustalenia, czy nadal one istnieją. Prawo jazdy może być wydane osobie na jej wniosek, po spełnieniu wymagań określonych w ustawie o kierujących pojazdami.

Zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo szczegółowo przedstawił warunki, w jakich ten tryb nadzwyczajny może znaleźć zastosowanie. W związku z powyższym uznał, że w tym zakresie powtarzanie prawidłowych wywodów organu jest niecelowe. Wyjaśnił, że celem nadzwyczajnego postępowania prowadzonego w tym trybie nie jest ponowna ocena przesłanek, które legły u podstaw wydania decyzji ostatecznej objętej żądaniem (nie może być podstawą rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, niejako w kolejnej instancji, lub też podstawą do kontroli legalności decyzji ostatecznej), lecz wyłącznie tego, czy za uchyleniem takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a zarazem brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Przesłanki te zasadniczo należy odnieść do odpowiednich przepisów prawa materialnego regulujących sytuację prawną danej osoby, w tym te, na mocy których wydano rzeczoną decyzję ostateczną.

Decyzja podejmowana w trybie art. 155 K.p.a. ma charakter uznaniowy, a sąd administracyjny nie posiada kompetencji do kontrolowania celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Jest zobowiązany jedynie do skontrolowania, czy decyzja wydana w tym postępowaniu nie cechuje się dowolnością, a więc czy została należycie umotywowana przez pryzmat przesłanek określonych w powołanym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podał również, iż wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o art. 155 K.p.a. ma ograniczone możliwości czasowe, gdyż jest uwarunkowane koniecznością prowadzenia przez organy postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego (por. wyroki NSA z dnia: 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 405/05; 30 września 2008 r., sygn. akt I OSK1504/07). W tym trybie nie można zmieniać ustaleń faktycznych organów, ani podważać dowodów, które stanowiły podstawę podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia: 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1442/10; 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prezentowane jest niejednolite stanowisko co do możliwości zastosowania trybu wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji uznaniowych (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013; wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 164/10; 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 631/11). Jednocześnie wyjaśnił, że zwrócenie uwagi na to zagadnienie jest konieczne z tej przyczyny, że decyzja Starosty [...] z dnia 24 kwietnia 2008 r. należy do decyzji uznaniowych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w rozpoznawanej możliwości takiej wykluczyć nie można, ponieważ tego rodzaju ograniczenie nie wynika wprost z przepisów prawa. To zaś uprawniało organy do merytorycznego rozpatrzenia zgłoszonego żądania skarżącego pod kątem przesłanek określonych w omawianym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził również, że weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest dopuszczalna tylko w oparciu o jedną z przyjętych w tym przepisie przesłanek, do czego w istocie zmierza skarżący. Ponadto, zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie powołanego przepisu nie może prowadzić do wydania aktu administracyjnego niezgodnego z obowiązującym prawem (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia: 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 75/14; 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 98/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 118/14; wyroki NSA z dnia: 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12; 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2325/11; 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK1772/10).

Pojęcia słusznego interesu strony i interesu społecznego, o których mowa w art. 155 K.p.a., nie zostały w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego zdefiniowane. Z uwagi na niedookreśloną ich treść analiza tych pojęć musi być dokonana pod kątem okoliczności konkretnej sprawy, w tym materii, której dotyczy. Niniejsza sprawa dotyczy zagadnienia związanego z bezpieczeństwem w ruchu drogowym. Konieczne jest również ustalenie relacji pomiędzy tymi interesami. W przypadku konfliktu wymienionych interesów należy dokonać wnikliwej oceny na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, któremu z interesów należy przyznać pierwszeństwo (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2017/06). Słusznego interesu obywatela nie można utożsamiać wyłącznie z interesem strony postępowania, ponieważ ta regulacja dotyczy każdego, kogo mogą dotknąć skutki ostatecznej decyzji objętej żądaniem zgłoszonym w trybie art. 155 K.p.a. Słuszny interes strony nie może naruszać interesu innych obywateli, ale też nie może być sprzeczny z interesem społecznym.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.), kierującym pojazdem może być osoba, która osiągnęła wymagany wiek, jest sprawna pod względem fizycznym i psychicznym oraz spełnia jeden z warunków określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 – 3. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy stanowi, że prawo jazdy jest wydawane osobie, która m.in. uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Z art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 powołanej ustawy wynika, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega na swój wniosek m.in. osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego ze względu na stan zdrowia. W art. 77 omawianej ustawy określono wymagania dla lekarzy uprawnionych do dokonywania takich badań.

Ponadto szczegółowe warunki badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, w tym jednostki uprawnione do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3 - 5 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. poz. 949), a poprzednio czyniło to rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 133). W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami, tj. w czasie kiedy wydano decyzję Starosty [...] z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr [...], opisane zagadnienia w podobny sposób regulowały przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji nawiązały do powołanych regulacji normatywnych, w sposób właściwy wyjaśniły, że interes społeczny związany z zapewnieniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym wymaga, aby osoby z przeciwwskazaniami zdrowotnymi do kierowania pojazdami uprawnień takich nie posiadały, a przepisy prawa stawiają bezwarunkowe i wysokie wymagania dotyczące ustalania i weryfikowania zdolności kierujących do prowadzenia pojazdów. Prawidłowo uznały, że przedstawione przez L.S. dokumenty nie mogły stanowić podstawy do uchylenia czy zmiany decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, ponieważ przepisy szczególne określają zasady i warunki nabywania (przywracania) uprawnień i to one powinny znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W przeciwnym wypadku doszłoby do ich obejścia albowiem pomimo legalnej ostatecznej decyzji oznaczałoby to możliwość przywrócenia skarżącemu uprawnień bez konieczności poddania się procedurze weryfikacyjnej określonej w ustawie o kierujących pojazdami w zakresie badań lekarskich i egzaminu państwowego w przypadku osób, którym uprawnienia cofnięto na okres dłuższy niż rok, które to wymaganie znajdowałoby zastosowanie do skarżącego, któremu uprawnienia cofnięto w 2008 r. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny, gdyż niedopuszczalna jest sytuacja, aby uprawnienia do kierowania pojazdami zostały przywrócone osobie, która nie spełnia wszystkich wymagań do uzyskania tego uprawnienia wynikających z ustawy o kierujących pojazdami.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż skarżący w okresie, kiedy nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami w związku z ich cofnięciem decyzją Starosty, prowadził pojazd i wylegitymował się prawem jazdy, które rzekomo zgubił. Za słuszny interes strony nie można uznać wyłącznie subiektywnego jej przekonania i postulowanej chęci odzyskania uprawnień, ponieważ także w interesie samego wnioskodawcy jest to, aby uprawnienia do kierowania pojazdami posiadał wyłącznie wtedy, gdy będzie zdolny ze względu na stan zdrowia do prowadzenia pojazdów. W przeciwnym wypadku mógłby stanowić zagrożenie nie tylko dla innych uczestników ruchu drogowego, ale i dla siebie samego. Słuszny interes strony musi być zgodny z prawem i znajdować w nim podstawę (źródło). Uchylenie decyzji ostatecznej cofającej uprawnienia bez przedłożenia orzeczenia uprawnionej określonej przepisami prawa jednostki o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i poddania się egzaminowi jest w omawianym trybie niedopuszczalne, ponieważ doprowadziłoby to do ominięcia przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które regulują zagadnienia zarówno uzyskiwania uprawnień, jak i ich przywracania, w tym na skutek okoliczności dotyczących stanu zdrowia kierowcy. Pozytywny wynik takiej weryfikacji gwarantowałby natomiast odzyskanie uprawnień. Trybu tego nie może zastąpić regulacja procesowa określona w art. 155 K.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, analiza zaskarżonych decyzji oraz akt sprawy wykazała, że organy prawidłowo rozważyły wszystkie okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 155 K.p.a. Za uchyleniem decyzji w tym trybie nie tylko nie przemawia interes społeczny i słuszny interes strony, lecz sprzeciwiają się takiemu rozstrzygnięciu z podanych wyżej powodów przepisy ustawy o kierujących pojazdami. Zakaz ten nie musi bowiem wprost wynikać z literalnej treści regulacji normatywnej, lecz może na niego wskazywać wykładnia przepisów określających szczególne wymagania w określonym zakresie, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. W toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. organy nie mogły skierować L.S. na badania, gdyż tym poddaje się zainteresowanego na jego wniosek zgłoszony do właściwej jednostki. Wbrew stanowisku skarżącego, w przypadku ubiegania się o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami jedynym właściwym dokumentem określającym stan jego zdrowia może być orzeczenie wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, co wynika wprost z przepisów prawa.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w relacji do okresu wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia 24 kwietnia 2008 r. zmianie uległ stan prawny poprzez pojawienie się nowej regulacji materialnoprawnej (ustawy o kierujących pojazdami, która zastąpiła część zagadnień dotychczas uregulowanych w Prd), ale nade wszystko zmienił się stan faktyczny, w szczególności na skutek wydanego już po wydaniu decyzji, tj. w dniu 22 lipca 2008 r., orzeczenia wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. W stanie faktycznym objętym decyzją Starosty [...] z 24 kwietnia 2008r. nr K. 5520- 5-91/07 nie ulegało wątpliwości, że skarżący nie poddał się wymaganemu badaniu w określonym terminie.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, iż nie mógł uwzględnić poświadczonej przez pełnomocnika skarżącego kopii orzeczenia lekarskiego wydanego przez [...] z dnia 7 stycznia 2015 r. nr [...] r. z uwagi na to, że przedmiotowy dokument został wydany po zakończeniu kontrolowanego postępowania administracyjnego, w szczególności nie odnosi się do kategorii uprawnień cofniętych decyzją z dnia 24 kwietnia 2008 r. i nie pochodzi od uprawnionej jednostki.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L.S., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, tj. prawidłowe ustalenie, iż stan zdrowia skarżącego nie pozwala na prowadzenie pojazdów mechanicznych podczas gdy ogół zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków;
2. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 155 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji w trybie tego przepisu, a to z uwagi na fakt, iż brak jest interesu społecznego i słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji ostatecznej w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi podczas gdy – wobec w istocie braku przeciwwskazań po stronie skarżącego do prowadzenia pojazdów mechanicznych – należy zasadnie przyjąć, iż uchylenie decyzji we wskazanym trybie nie stoi w sprzeczności z interesem społecznym, a w szczególności leży w słusznym interesie strony.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji opiera się na całkowitym podzieleniu nietrafnej argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Zarówno w zakresie oceny stanu zdrowia skarżącego, tj. jego zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych, jak i w konsekwencji oceny zaistnienia przesłanek do uchylenia decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie był zobligowany zweryfikować prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organ odwoławczy, jak również dokonać kontroli prawidłowości ustalenia braku przesłanek do uchylenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a., czemu jednak nie sprostał.

W niniejszej sprawie, organy orzekające w administracyjnym toku instancji jak i Sąd pierwszej instancji konsekwentnie przyjmują, że po stronie skarżącego L.S. istnieją przeciwwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w prowadzonych rozważaniach całkowicie pominął dowody przedłożone przez stronę w postępowaniu administracyjnym jednoznacznie wskazujące na brak przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Nie uwzględnił również przedłożonej przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. uwierzytelnionej kserokopii orzeczenia lekarskiego wydanego przez [...] z dnia 7 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie braku po stronie skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że [...] jest organem orzeczniczym II instancji w stosunku do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...], a przedmiotowe orzeczenie zostało wydane w wyniku badania lekarskiego przeprowadzonego na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj.: Dz. U. z 2014 r., poz. 600; ze zm.), co wyraźnie wskazano w treści orzeczenia. Podmiot ten ma kompetencje do wykonywania badań kierowców i orzekania o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Konsekwencją przyjęcia wadliwego poglądu o istnieniu po stronie skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia, pojazdów mechanicznych było wadliwe uznanie, iż uchylenie decyzji ostatecznej w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi stoi w sprzeczności zarówno z interesem społecznym jak i słusznym interesem strony. Wbrew ocenie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, organy orzekające nie dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro L.S. jest osobą zdrową, co do której nie zachodzą jakiekolwiek podstawy do pozbawienia jej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, to rozstrzygnięcie odmowne jest z prawnego, aksjologicznego jak i zdroworozsądkowego punktu widzenia wadliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia podanych przepisów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 155 K.p.a. umożliwiające uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 24 kwietnia 2008r. nr [...] cofającej L.S. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B oraz B+E. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro z przedłożonych przez skarżącego kasacyjnie dokumentów wynika, że nie ma przeciwwskazań do prowadzenia przez niego pojazdów silnikowych, to jego żądanie w przedmiocie uchylenia w/w decyzji w tym trybie powinno być uwzględnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. jest nietrafny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i zasadnie przyjął, że L.S. nie wykazał, aby stan zdrowia pozwalał mu na prowadzenie pojazdów silnikowych w w/w kategoriach. Przedłożone przez niego w toku postępowania administracyjnego dokumenty w postaci zaświadczeń lekarskich wydanych przez lekarza neurologa i specjalistę medycyny rodzinnej i chorób wewnętrznych, nie mogły być w sprawie uwzględnione, gdyż nie zostały sporządzone przez podmiot uprawniony – wojewódzki ośrodek medycyny pracy. Nie mogły one zatem stanowić podstawy do uchylenia przedmiotowej decyzji o cofnięciu wyżej wymienionemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi określonych kategorii.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonując szczegółowej analizy przesłanek zawartych w powołanym wyżej przepisie trafnie wskazał, że dla wzruszenia decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo nie jest wystarczające spełnienie jedynie przesłanki słusznego interesu strony. Słuszny interes strony musi być zgodny z prawem i znajdować w nim podstawę. Niezbędne jest także ustalenie czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu takiej decyzji oraz czy przemawia za tym interes społeczny, w tym przypadku związany z zapewnieniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Przepisy szczególne, o których mowa w tym przepisie, to w niniejszej sprawie: ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, obowiązująca od dnia 19 stycznia 2013 r. i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Przepisy te określają wymagania dotyczące ustalania i weryfikowania zdolności kierujących do prowadzenia pojazdów ze względu na stan zdrowia przez wojewódzkie ośrodki medycyny pracy oraz zasady nabywania (przywracania) uprawnień. W przypadku ubiegania się o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami jedynym prawidłowym dokumentem określającym stan zdrowia jest orzeczenie wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy.

Jak wyżej stwierdzono, L.S. w sposób prawem przewidziany nie wykazał, że stan zdrowia pozwala mu na prowadzenie pojazdów silnikowych kat. B oraz B+ E. Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie uwzględnił przedłożonego na rozprawie dokumentu orzeczenia lekarskiego [...] z dnia 7 stycznia 2015 r. nr [...], gdyż został wydany po zakończeniu postępowania administracyjnego. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji uwzględniając jedynie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie przyjął, że w tej sprawie także interes społeczny nie przemawiał za uchyleniem przedmiotowej decyzji Starosty [...] z dnia 24 kwietnia 2008 r. Uchylenie decyzji cofającej L.S. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi określonych kategorii bez przedłożenia orzeczenia uprawnionej określonej przepisami prawa jednostki – wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy – o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i poddania się egzaminowi jest niedopuszczalne. Stanowiłoby ominięcie przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które regulują zarówno kwestię uzyskiwania uprawnień, jak i ich przywracania, w tym na skutek okoliczności dotyczących stanu zdrowia kierowcy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 155 K.p.a.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.