Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1597/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., IV SA/Gl 547/09 oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta B. na podstawie art. 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734, ze zm.), odmówił przyznania A. W. dodatku mieszkaniowego. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniu, że powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez stronę wynosi 49,40 m2 i jest większa od powierzchni normatywnej, która dla 1 – osobowej rodziny wynosi 35 m2. Zgodnie z art. 5 ust. 5 powołanej ustawy dodatek przysługuje, gdy powierzchnia normatywna nie jest przekroczona o więcej niż 30% albo 50% - gdy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. Tymczasem powierzchnia lokalu strony przekracza normatywną o więcej niż 30%, natomiast ów udział wynosi 89,07%. Art. 5 ust. 3 powołanej ustawy pozwala na zwiększenie powierzchni normatywnej o 15 m2, jeżeli w lokalu zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jednak z dołączonego do wniosku orzeczenia z dnia 28 lipca 2008 r. o stopniu niepełnosprawności nie wynika, aby niepełnosprawność strony wymagała zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję I instancji podzielając przedstawione w niej ustalenia i wnioski. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych o wymogu zamieszkania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Tymczasem w przedłożonym orzeczeniu stwierdzono jednoznacznie, iż strona nie wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Brak jest zatem podstaw do zwiększenia powierzchni normatywnej lokalu o 15 m2.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Według niej organy administracyjne nie zastosowały przewidzianego w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zwiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2 tylko z tego powodu, że skarżąca mieszka w lokalu samotnie. Jest to pogląd błędny w sytuacji, gdy orzeczenie o niepełnosprawności wskazuje na konieczność zamieszkiwania jej w oddzielnym pokoju.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że jest ona bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Ustalenia organów administracyjnych związanych z powierzchnią lokalu zajmowanego przez skarżącą są zgodne z materiałem dowodowym, w tym z danymi przedstawionymi we wniosku. Ustaleń tych skarżąca zresztą nie kwestionuje. Natomiast w ich świetle prawidłowe są również wnioski organów, co do przekroczenia powierzchni lokalu, uprawniającej do przyznania dodatku mieszkaniowego.

Jak wskazał Sąd, istota sporu odnosi się jedynie do kwestii objętej treścią normatywną art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a w szczególności tego, czy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wskazuje na konieczność zamieszkiwania skarżącej w oddzielnym pokoju. W tym zakresie skarżąca do wniosku o dodatek dołączyła tylko jedno orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 28 lipca 2008 r., w którym wśród wskazań zamieszczono punkt 10: "Korzystania z prawa do zamieszkania w oddzielnym pokoju – nie wymaga". Sformułowanie tego punktu jest na tyle jasne, że wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, iż powoływanie się przez skarżącą na przysługiwanie jej prawa do zwiększonej powierzchni normatywnej lokalu w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest całkowicie nieuprawnione.

Natomiast w tej sprawie podnoszony w skardze problem, czy ze zwiększenia powierzchni może korzystać osoba samotnie zajmująca lokal mieszkalny, nie musiał być rozważany, a przez organ odwoławczy został poruszony jedynie ubocznie. Negatywne rozstrzygnięcie wynikało bowiem właśnie z braku wskazania w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności o konieczności zamieszkiwania skarżącej w oddzielnym pokoju. Twierdzenie skarżącej o istnieniu takiego wskazania jest zaś zupełnie gołosłowne i sprzeczne z materiałem dowodowym, prawidłowo zebranym i ocenionym przez organy administracyjne.

Od powyższego wyroku A. W. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając

1. - naruszenie norm prawa materialnego poprzez obrazę art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przez Sąd I instancji, który wywiódł, że powoływanie się przez skarżącą na przysługujące jej prawo do zwiększonej powierzchni normatywnej lokalu w oparciu o przywołany przepis jest całkowicie nieuprawnione, bowiem z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że skarżąca nie wymaga korzystania z prawa do zamieszkania w oddzielnym pokoju, co w świetle obowiązującego orzecznictwa nie znajduje potwierdzenia, ponieważ wykazanie konieczności korzystania z oddzielnego pokoju może nastąpić wszelkimi dopuszczalnymi przez prawo środkami dowodowymi, a nie tylko orzeczeniem Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a zatem jako zarzut naruszenia przepisów materialnoprawnych, kwalifikuje się do postawienia go w skardze kasacyjnej;
2. - naruszenie norm prawa procesowego to jest art. 7 k.p.a. wobec nie ustalenia przez organy administracji publiczne stanu faktycznego mając na względzie słuszny interes obywatela i opieranie się jedynie na orzeczeniu Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności;
3. - naruszenie norm prawa materialnego poprzez obrazę i zupełne pominięcie norm konstytucyjnych, a w szczególności art. 69 Konstytucji, który stanowi że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (pkt.
4. 7) skarżąca wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jednakże w chwili obecnej nie ma możliwości, aby w lokalu zamieszkała ze skarżącą jeszcze jedna osoba, która mogłaby się nią opiekować. Zauważyć należy, że brak fachowej opieki może w przyszłości skutkować koniecznością wydatkowania przez pomoc społeczną znacznie większych funduszy na opiekę dla takiej osoby.

Na zasadzie art. 188 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji. W przypadku nie uwzględnienia skargi kasacyjnej, o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych. Ewentualnie w przypadku oddalenia skargi przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że u podstaw rozstrzygnięcia legło przekonanie Sądu I instancji o słuszności wydanej decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z uwagi na fakt, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia 28 lipca 2008 r. przedłożonego przez skarżącą w pkt. 10 zamieszczono informację, że nie wymaga ona korzystania z prawa do zamieszkania w oddzielnym pokoju. Zwrócono uwagę, że pogląd NSA jest odmienny, otóż w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 16 października 2002 r. OPK 27/2002 (ONSA 2003/2 poz.

56) stwierdzono, że wykazanie konieczności korzystania z oddzielnego pokoju może nastąpić wszelkimi dopuszczalnymi przez prawo środkami dowodowymi a nie tylko orzeczeniem Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Zasadą postępowania administracyjnego jest wyjaśnienie z urzędu przez organ prowadzący sprawę wszystkich istotnych dla jej wyniku okoliczności stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Organy jednak ograniczyły się jedynie do oceny przedłożonego orzeczenia, nie reagując zupełnie na oświadczenia skarżącej o konieczności zamieszkania z osobą, która pomogłaby jej w codziennej egzystencji, wówczas właściwie poinformowana zwróciłaby się o wydanie właściwego orzeczenia lekarskie czy, nawet wnioskowałaby o zwrócenie się o wydanie opinii w tej sprawie przez biegłego.

Ponadto jak zważył NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r., I FSK 477/06, "Wypełnianie obowiązków władz publicznych, wynikających z art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji, które odnoszą się m.in. do obowiązków tych władz polegających na zapewnieniu opieki i pomocy osobom niepełnosprawnym mieści się w realizacji interesu publicznego, o którym mowa w art. 48 § 1 pkt 2 i art. 67 § 1 OrdPU, który nie może być zawężany do ochrony interesów fiskalnych państwa". Podkreślono, że doktryna coraz częściej zwraca uwagę również na profilaktykę i przeciwdziałanie marginalizacji osób i rodzin - I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, 2007, s.13- co w sytuacji skarżącej ma niebagatelne znaczenie ze względu na jej wiek i cel jakimi się kierowała występując i chcąc skorzystać z pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w sposób oczywisty nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 5 ust. 3 zd. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 240, poz. 2406) stanowi, iż "o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 123, poz. 776 z późn. zm.)". Przepis ten obowiązuje od dnia 23 listopada 2004 r. W tej sytuacji pogląd prawny zaprezentowany w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 16 września 2002 r., OPK 27/02, ONSA 2003, nr 2, poz. 56, w myśl którego do ustalenia, że osoba niepelnosprawna wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest konieczne orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w tym zakresie jest już nieaktualny.

W okresie formułowania tego stanowiska przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowił: "Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju". Trafnie więc powiększony skład Sądu uznał, że okoliczność niezbędności zamieszkiwania w oddzielnym pokoju może być wykazana wszelkimi dopuszczalnymi w postępowaniu administracyjnym dowodami. Od dnia wejścia w życie powołanej nowelizacji art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jednak na skutek nienudzącej wątpliwości treści zd. drugiego tego ustępu pogląd zawarty w powołanej uchwale NSA zdezaktualizował się. Obecnie nie może być żadnych wątpliwości, iż wyłącznie orzeczenie powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności może przesądzać o konieczności zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, a w ślad za tym o zwiększeniu powierzchni normatywnej lokalu mieszkalnego o 15 m2, które to zwiększenie będzie powodowało, iż na taki lokal dodatek mieszkaniowy przysługuje.

Tak więc skoro powierzchnia użytkowa lokalu skarżącej przekracza powierzchnię normatywną określoną w art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy skarżącej nie przysługuje. W tej sytuacji ani Sąd I instancji, ani orzekające w sprawie organy administracji nie naruszyły art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ani art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Przepis art. 69 Konstytucji RP stanowi: "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej". Tak więc w rozpoznawanej sprawie przyznanie dodatku mieszkaniowego winno, w myśl tego przepisu konstytytucyjnego nastąpić zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7 k.p.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie dla ustalenia konieczności zamieszkiwania przez skarżącą w oddzielnym pokoju decydujące znaczenie miało orzeczenie powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.