Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenie odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 113175,00 zł na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej – Rejonowego Zarządu Infrastruktury G. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0329 ha, położoną na terenie gminy Miasta G., obręb nr [...], a także zobowiązał Prezydenta Miasta G. do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Nieruchomość ta zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej pn: "Połączenie [...] w G.. Z dniem w którym ww. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Województwa [...].
Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prezydent Miasta G..
Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z 2012 r.
W pierwszej kolejność organ odwoławczy, powołując się na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", ocenił poprawność operatu szacunkowego. Stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo, w oparciu prawidłowy dobór transakcji zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Biegły określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu komunikacyjnym, czyli tożsamym jak wyceniane działki.
Odnosząc się do zarzutów Prezydenta Miasta G., organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione. Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 specustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W ocenie organu odwoławczego użyte w powołanym przepisie sformułowanie "koszty nabycia pod drogę, w tym odszkodowania" obejmuje również obowiązek wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Specustawa jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ reguluje ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach.
Dlatego, zdaniem organu, wbrew twierdzeniom odwołującego obowiązku zastosowania w niniejszej sprawie art. 132 ust. 5 u.g.n. nie można wywodzić z treści art. 12 ust. 5 specustawy. Minister wskazał, że stosownie do treści art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art.
18. Organ wskazał, że użycie przez ustawodawcę określenia "odpowiednio" wskazuje, że jego wolą nie było stosowanie przepisów u.g.n. w sposób bezpośredni, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego i z uwzględnieniem jego specyfiki. Kwestia finansowania inwestycji drogowych została rozstrzygnięta w art. 22 ust. 1 specustawy, a zatem nie zachodzi konieczność stosowania w tym zakresie przepisów u.g.n. Biorąc powyższe pod uwagę Minister stwierdził, że do wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 132 ust. 5 u.g.n., gdyż jest on wyłączony przez uregulowanie szczególne zawarte w art. 22 ust. 1 specustawy. Ponadto zauważył, że stosownie do treści przepisu art. 1 ust. 2 specustawy, w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Natomiast stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, do którego należy w myśl art. 20 tej ustawy, m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Minister wskazał również na to, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Mając powyższe ustalenia na uwadze Minister stwierdził, że odszkodowanie powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta G..
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych; wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne; oraz przez błędne niezastosowanie art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n., skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/13, oddalając skargę wskazał, że organ dokonał prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania. Nastąpiło to w oparciu o operat szacunkowy, który powstał zgodnie z regułami wynikającymi z art. 84 § 1 K.p.a., art. 152 ust. 2 i 3, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., a także § 4 ust. 4 i § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia.
Sąd, odnosząc się do kwestii dotyczące wskazania podmiotu odpowiedzialnego do wypłaty odszkodowania, przywołał treść art. 12 ust. 4 i art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy. Stwierdził, że z przepisów tych nie wynika aby wszystkie nieruchomości wskazane w liniach rozgraniczających inwestycji przechodzą automatycznie z mocy prawa na własność zarządcy drogi. Przechodzą tylko i wyłącznie te działki, które zostały wykazane przez wnioskodawcę jako niezbędne do przejęcia. Tak więc sam skarżący zdecydował o konieczności przejęcia działki w tym trybie. Wskazanie przedmiotowej działki, jako koniecznej do przejęcia z mocy prawa, musiało w konsekwencji doprowadzić do wydania decyzji odszkodowawczej.
Ponadto Sąd przywołał na art. 1 ust. 2 specustawy, art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 20 pkt 3 i 17 ustawy o drogach publicznych, które dotyczą zakresu zadań zarządcy drogi. Natomiast odnośnie kwestii finansowania inwestycji drogowych wskazał na regulację zawartą w art. 22 ust. 1 specustawy. Przepis ten stanowi wyraźnie, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Na tej podstawie Sąd ocenił słuszność stanowiska Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zgodnie z tym stanowiskiem kwestia wypłaty odszkodowania uregulowana jest w sposób wyczerpujący w powołanej wyżej ustawie w tym znaczeniu, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 22 ust. 1 specustawy, powoduje, że automatycznie wyłączone zostaje stosowanie regulacji z art. 132 ust. 5 u.g.n.
W ocenie Sądu, prawidłowe jest również stanowisko organów orzekających w sprawie w tym sensie, że chociaż powołany przepis art. 22 ust. 1 specustawy nie określa podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, to odsyła w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust 1 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych – przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są budżetów tych miast.
Z tych względów Sąd ocenił, że wbrew twierdzeniom skarżącego przepisy ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jednoznacznie określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. A zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi.
Ponadto Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość (działka nr [...]) położona jest w granicach Miasta G., które jest miastem na prawach powiatu. Oczywiste zatem jest, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego i art. 22 ust. 1 specustawy, odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta G..
W ocenie Sądu, skarżący błędnie uznał, że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. dokonane w art. 12 ust 5 specustawy dotyczy wskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania. Przeczy temu treść art. 22 ust 1 specustawy i art. 3 ust 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Prezydent Miasta G., wnosząc o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;
- 2. ewentualnie, gdyby Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., wnoszę, na podst. art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Sąd;
- 3. w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów wskazanych w punktach 1-3 powyższej – wnoszę o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z art. 2 i art. 165, a także z art. 21 ust. 2 Konstytucji przepisów art. 22 ust. 1 specustawy w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zakresie, w jakim Prezydent, jako organ wykonawczy gminy, zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością innej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna;
- 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne;
- - prawa materialnego przez błędne niezastosowanie art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n., skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne;
- - art. 2 i 165 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego odrębnej osobowości prawnej oraz odrębnego prawa własności i innych praw majątkowych, w ten sposób, że Prezydentowi Miasta G. nakazuje się z budżetu Miasta G. zapłatę odszkodowania za nieruchomość, której właścicielem poprzez wywłaszczenie z mocy prawa stało się Województwo [...], tj. inna jednostka samorządu terytorialnego, która zgodnie z powyższym jest właściwym podmiotem praw i obowiązków wynikających z prawa własności tej nieruchomości;
- - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej zasady słusznego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, zgodnie z którą do zapłaty odszkodowania, rozumianego jako rekompensata za wartość odebranego w drodze wywłaszczenia prawa rzeczowego do nieruchomości, zobowiązanym jest podmiot, który uzyskał realną korzyść majątkową na skutek przeniesienia prawa własności;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a przez oddalenie skargi skarżącego, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej.
Co prawda, niewadliwie w skardze kasacyjnej wskazano, że zgodnie z przepisem art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Jednak nie oznacza to, że wszystkie przepisy u.g.n. mogą mieć zastosowanie w tej sprawie. Specustawa drogowa ma bowiem charakter uregulowania specjalnego, które na zasadzie wyjątku kompleksowo reguluje kwestie związane z nabywaniem nieruchomości pod budowę dróg publicznych, w tym wypłaty odszkodowania za skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jakim jest wywłaszczenie nieruchomości. Wynika z tego wniosek, że na zasadzie art. 23 specustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 specustawy, zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi", stosuje się tylko wtedy, gdy nie są one uregulowane w specustawie.
W rozpatrywanej zaś sprawie ma zastosowanie wprost przepis art. 22 ust. 1 specustawy, który stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Tym samym, specustawa drogowa – z racji powyższej, odrębnej regulacji prawnej – wyłącza, w zakresie ustalenia podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania, możliwość zastosowania w tym względzie zasady, wyrażonej w art. 132 ust. 5 u.g.n., a przewidującej, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest organ wykonawczy tej jednostki.
Z kolei, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, pod którym to pojęciem należy rozumieć drogi publiczne, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie: finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Specustawa reguluje zatem to kto obowiązany jest do wypłaty odszkodowania niezależnie od tego na rzecz jakiego podmiotu nastąpiło przysporzenie prawa własności. To konsekwencja obowiązujących przepisów, które na zasadzie wyjątku w sprawach budowy i finansowania dróg publicznych określają zasady postępowania. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej specustawa dotyczy takich elementów jak budowa i finansowanie dróg publicznych. To konsekwencja tego, że jednym z podstawowych elementów decyzji wydawanych na podstawie specustawy jest właśnie kwestia nabycia prawa własności nieruchomości.
W tym zakresie została też wypracowana linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 2708/13, I OSK 1522/13, I OSK 1396/13, I OSK 1281/13), która jednolicie wskazuje jak należy pod względem prawnym odczytać wzajemne relacje pomiędzy ustawami, w szczególności pomiędzy specustawą, a ustawą o gospodarce nieruchomościami. W tym miejscu należy wskazać, że przy rozpoznawaniu indywidualnych spraw można dostrzec różne stanowiska, na co też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 1396/13, jednak w tej sprawie z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej i jej motywowanie takie problemy nie występują.
Powyższe, jak wyżej wspomniano, szczególne regulacje prawne prowadzą zatem do wniosku, że skoro nieruchomość, położona w granicach administracyjnych Miasta G. została objęta decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i z tego powodu stała się – z mocy prawa – własnością Województwa [...], to odszkodowanie za jej przejęcie winien wypłacić Prezydent Miasta G., gdyż jest to miasto mające status powiatu.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazania wymaga, że określenie w ustawie o finansowaniu infrastruktury transportu publicznego szczegółowych zasad, odnoszących się do podmiotów zobowiązanych do ponoszenia ciężaru finansowania budowy danej kategorii drogi publicznej, nie może być utożsamiane z naruszeniem: zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) czy wreszcie ograniczeniem zasady samodzielności jednostek samorządu (art. 165 Konstytucji RP). Powyższe zasady finansowania dróg muszą być bowiem postrzegane głównie jako mające znaczenie przede wszystkim porządkowe. W związku z planowaną budową określonej kategorii drogi i koniecznością sfinansowania tej budowy z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego, powinna ona bowiem otrzymać odpowiednie zasilenie swojego budżetu przez przyznanie jej na ten cel stosownych środków finansowych.
W analizowanej sprawie znamiennym jest fakt, że zarówno podmiotem, który nabył własność nieruchomości, za którą przyznano odszkodowanie, jak i podmiotem zobowiązanym do jego wypłaty, a dodatkowo również podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania są wyłącznie podmioty publicznoprawne. Rozliczenia finansowe pomiędzy tymi podmiotami odbywają się zaś na całkiem odmiennych zasadach niż rozliczenia dokonywane w obrocie prywatnym. Z tego też powodu skład orzekający uznał, że w analizowanym przypadku ustawodawca miał prawo ustalić owe szczególne zasady, na jakich będzie odbywało się finansowanie dróg publicznych, gdyż dotyczyły one – jak wyżej wspomniano – jedynie podmiotów sektora finansów publicznych.
Ponadto stwierdzić należy, że identyczne rozwiązanie legislacyjne obowiązywało pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 780 ze zm.) – art. 2 ust. 3 i nigdy konstytucyjność tej regulacji nie była kwestionowana. Skarżący kasacyjnie nie wskazał zresztą wprost prawidłowego wzorca konstytucyjnego, z którym przyjęte regulacje byłyby sprzeczne. Przepis art. 2 Konstytucji dotyczy klauzuli generalnej demokratycznego państwa prawnego, natomiast art. 165 Konstytucji dotyczy samodzielności prawnej i majątkowej jednostek samorządu terytorialnego i przepisy te w żaden sposób nie wykluczają możliwości ukształtowania przepisów regulujących zasady finansowania budowy dróg w sposób odrębny dla każdej kategorii dróg i w sposób odrębny ze względu na miejsce położenia drogi. Trudno przy tym nie zauważyć, że przedmiotowa droga ze względu na swe położenie na terenie Gminy Miasta G., stanowić będzie część infrastruktury drogowej tej Gminy i w dużej mierze służyć będzie obsłudze komunikacyjnej mieszkańców Gminy.
Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji służy ochronie prawa własności przed nadmierną swobodą władz publicznych w zakresie pozbawiania właścicieli prawa własności w drodze wywłaszczenia i nie odnosi się do kwestii ochrony podmiotu zobligowanego do wypłaty odszkodowania. Wskazać należy, że pogląd taki został już zaprezentowany w orzecznictwie NSA m.in. w sprawach o sygn. akt I OSK 1522/13, I OSK 766/13; I OSK 1281/13; I OSK 1536/13.
W konsekwencji należało uznać jako niemający usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem zastosował art. 151 p.p.s.a., oceniając stanowisko Ministra dotyczące wskazania podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę odszkodowania, jako prawidłowe, co uprawniało Sąd I instancji do oddalenia skargi.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.