Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 11374, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi T. W. i H. W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wojewoda Ś. w/w decyzją, po rozpatrzeniu odwołania T. W. i H. W., na podstawie art. 9a, art. 136, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518, dalej jako u.g.n.) oraz art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję S. S. z dnia [...] r., orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli, nieruchomości położonej w K., stanowiącej w dacie wywłaszczenia część działki nr [...], która na mapie wpisanej w dniu [...]r., za nr [...]do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oznaczona została jako działka nr [...], o pow. [...]ha, stanowiącej obecnie część działki oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. - obręb [...]numerem [...] (pkt [...]) oraz część działki o numerze [...], która na w/w mapie oznaczona została jako działka nr [...], o pow. [...] ha, stanowiącej obecnie część działki oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. - obręb [...]numerem [...].
Decyzją W. Z. R. M. i O. W. w K. z dnia [...]r. ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji, polegającej na urządzeniu ogródków działkowych, a decyzją tego samego organu z [...]r. zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji.
Aktem notarialnym z dnia [...]r. W. i S. W., w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz.64 ze zm.)), przenieśli na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...] i [...], o łącznej powierzchni [...], z przeznaczeniem pod urządzenie ogródków działkowych.
Decyzją z dnia [...]r. Z. G. T. Przekazał w użytkowanie W. Z. P. O. D. teren Skarbu Państwa, położony w D., w skład którego wchodziły m.in. powyżej wymienione działki, oznaczone numerami [...],[...]i [...].
Pismem z dnia [...]r., uzupełnionym w dniu [...]r. T. W. i H. W., jako spadkobiercy S. i W. W. - byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ulicy L., oznaczonej jako działki o numerach: [...],[...],[...] i [...].
Decyzją z dnia [...]r. S. S. orzekł:
- - o zwrocie na rzecz T. W. i H. W. nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału nieruchomości jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, stanowiące część działek oznaczonych w ewidencji gruntów miasta K. obręb [...], nr [...] i [...] (w toku postępowania ustalono, że działki oznaczone nr [...], [...] i [...] wchodzą obecnie w granice działki nr [...], a działka nr [...] w granice działki nr [...]),
- - o odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] oraz części działek nr [...] i [...], o łącznej pow. [...] ha, stanowiących obecnie część działek oznaczonych w ewidencji gruntów miasta K. obręb [...], nr [...] i [...],
- - o zobowiązaniu wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł. (uprzednio wydane w tym zakresie - decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. i decyzja S. S. z dnia [...] r. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zostały uchylone decyzjami Wojewody Ś. - odpowiednio z dnia [...] r. i z dnia [...] r.).
Po rozpatrzeniu odwołań P. Z. D. O. Z. Ś. oraz Prezydenta Miasta K., Wojewoda Ś. uchylił zaskarżoną decyzję i jednocześnie orzekł:
- - w pkt 1 o zwrocie na rzecz T. W. i H. W., na współwłasność w częściach równych po ½ części każdemu z nich, nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, stanowiących część działek oznaczonych w ewidencji gruntów miasta K., obręb [...], nr [...] i [...];
- - w pkt 2 o odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...] oraz części działek oznaczonych w dacie wywłaszczenia nr [...] i [...], o łącznej pow. [...] ha, stanowiących obecnie część działek nr [...] i [...],
- - w pkt 3 o zobowiązaniu wnioskodawców T. W. i H. W. do zwrotu na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł. w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego,
- - w pkt 4 o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Ke 129/11, uwzględniając skargę P. Z. D. uchylił decyzję z dnia.. w punkcie [...]. WSA w Kielcach w powyższym wyroku wskazał, że ocenę organu odnośnie zwrotu działki nr [...] (stanowiącej pozostałą część działki nr [...]) oraz działki nr [...], należy uznać za przedwczesną. Organ, w ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie winien ustalić, czy południowa granica terenu wywłaszczonego pod urządzenie pracowniczych ogródków działkowych (a konkretnie działka nr [...] i ta część działki nr [...], która odpowiada działce nr [...]), wynikająca z dokumentów dotyczących wywłaszczenia, a w szczególności z załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] r., pokrywa się z granicami obszaru zajmowanego przez PZD O. Z. Ś. w K.. W zależności od tego ustalenia, organ został zobowiązany przez Sąd Wojewódzki do dokonania właściwej oceny wniosku w tej części, mając na uwadze stanowisko prawne przedstawione w uzasadnieniu wyroku.
Sąd Wojewódzki wówczas wskazał, że jeśli organy potwierdzą na podstawie stosownych dokumentów, że południowa granica obu w/w działek pokrywa się z granicą obszaru wywłaszczonego pod urządzenie ogródków działkowych i z granicą, do której teren użytkowany jest przez PZD, to wówczas za nieuzasadnione będzie należało uznać stanowisko organu I i II instancji wyrażone w poprzednich decyzjach, że teren stanowiący pas zieleni wokół wydzielonych działek pracowniczych ale znajdujący się w obrębie ogrodu, stał się zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W ocenie WSA w Kielcach, jeśli dowody potwierdzą, że teren ten znajduje się wewnątrz ogrodu, to nie ma znaczenia, na jaki cel został on wykorzystany, a w szczególności, że użytkują go posiadacze poszczególnych działek pracowniczych jako ich przedłużenie. Okoliczność, że teren ten nie stanowi wolnego pasa zieleni nie zmienia w ocenie Sądu faktu, iż leży on w obrębie wywłaszczonym pod urządzenie ogródków działkowych i tak właśnie wykorzystanym. Sąd nadto wskazał, iż ocena powyższa uległaby zmianie tylko wówczas, gdyby okazało się, że obszar użytkowany aktualnie przez PZD wykracza poza granice wyznaczone pod urządzenie ogródków działkowych na załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] r., ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji. Tylko w takiej sytuacji oczywistą stanie się ocena, że w części przekraczającej obszar, który przewidywany był do wywłaszczenia, na cel określony w akcie notarialnym z [...] r., objęta wnioskiem nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. i podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od tego wyroku, złożonej przez spadkobierców byłych właścicieli, orzeczeniem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1788/11 oddalił skargę.
Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w punkcie [...], i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z dnia [...]r. S. S. rozdzielił postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie w ten sposób, że postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działek o numerach [...] i [...] miało być prowadzone pod znakiem [...], natomiast postępowanie dotyczące działki numer [...] - pod znakiem [...].
Następnie S. S. wydał decyzję z dnia [...] r. i w jej uzasadnieniu stwierdził m.in., że sporządzona mapa geodezyjna nr [...] dowodzi, że ogrodzenie zewnętrzne terenu zajmowanego przez P. Z. D. usytuowane jest poza granicami działek objętych niniejszym postępowaniem, co oznacza, że grunt oznaczony numerami hip. działek [...] i [...]w całości znajduje się w obrębie ogrodu działkowego. Z mapy tej, w ocenie organu wynikało, że południowa granica działek nr [...] i nr [...] pokrywała się z granicą obszaru wywłaszczonego pod urządzenie ogródków działkowych aktem notarialnym z dnia [...] r. i z granicą terenu wyznaczonego pod ich urządzenie, na załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] r. Organ wyjaśnił nadto, że działka nr [...] stanowi część działki nr [...], o której mowa w wyroku WSA z dnia 15 czerwca 2011 r., natomiast działka nr [...] odpowiada działce nr [...]. Uwzględniając stanowisko WSA w Kielcach wyrażone w w/w wyroku, wydanym w niniejszej sprawie, iż "skoro teren ten znajduje się wewnątrz ogrodu, to nie ma znaczenia na jakie cele został on wykorzystany, a w szczególności, że użytkują go posiadacze poszczególnych działek pracowniczych jako ich przedłużenie", organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli.
Wojewoda Ś. po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodzi, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż granica działek wywłaszczonych pokrywa się z granicą terenu ogrodu działkowego. Stwierdził, że uwzględniając wytyczne WSA w Kielcach, w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia na jakie cele został teren wykorzystany, a w szczególności, że użytkują go posiadacze poszczególnych działek pracowniczych jako ich przedłużenie.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, T. W. oraz H. W., domagali się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji i zarzucili naruszenie: przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów u.g.n. oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób sprzeczny z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., przede wszystkim przez całkowite zignorowanie obszernego materiału dowodowego na rzecz tezy, że wszystko rozstrzygnął już WSA w Kielcach w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. Skarżący dodali, że w niniejszej sprawie organy nie powinny swoich decyzji oprzeć jedynie na wadliwych ustaleniach faktycznych i prawnych Sądu orzekającego wcześniej w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargę oddalił i podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Ś. z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję S. S. z dnia [...] r., odmawiającą zwrotu pozostałej części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, będącej przedmiotem postępowania w sprawie II SA/Ke 129/11, co do której WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku zawarł wytyczne. Sąd I instancji wskazał, że po uchyleniu poprzedniej decyzji została sporządzona nowa dokumentacja geodezyjna, w wyniku której działka o powierzchni [...] ha poprzednio (w dacie orzekania przez Sąd w sprawie II SA/Ke 129/11) oznaczona numerem [...] została oznaczona numerem [...], zaś działka poprzednio (w dacie orzekania przez Sąd w sprawie II SA/Ke 129/11) oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] ha na nowej mapie została podzielona na dwie działki: nr [...] o pow. [...] ha, będącą przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie oraz na działkę nr [...] o pow. 0,2816 ha, co do której, została wydana odrębna decyzja, nie będąca przedmiotem niniejszego postępowania.
Zatem przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją były dwie działki: o pow. [...] ha (stanowiąca część wywłaszczonej działki nr [...]) oraz o pow. [...] ha (część wywłaszczonej działki nr [...]).
Sąd I instancji wskazał, że odnośnie przedmiotowych działek, poprzednio rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt II SA/Ke 129/11) wskazał, że z prawidłowych ustaleń organów wynikało, że obie działki (tj. o pow. [...] ha oraz o pow. [...] ha), stanowią pas leżący pomiędzy poszczególnymi ogródkami działkowymi, a granicą całego kompleksu, będący w użytkowaniu posiadaczy poszczególnych ogródków. Działki pracownicze miały powierzchnię [...], natomiast ich użytkownicy dzierżawili pozostały grunt przylegający do ogródków, na podstawie znajdujących się w aktach umów na czasowe zagospodarowanie rolnicze odłogujących gruntów wokół POD "[...]". Umowy te zawierano począwszy od [...] r. i zapisano w nich, że użytkownik odłogu nie może wznosić trwałych obiektów i dokonywać nasadzeń wieloletnich. Kopia mapy sytuacyjnej dla obiektu "odwodnienie ogródków działkowych [...]" jest zbieżna z Planem Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" i zgodnie z planem realizacyjnym teren wywłaszczony miał być w części przeznaczony pod pas zieleni (około [...] m), a na pozostałej części miały być urządzone ogródki działkowe. Pas wokół ogrodu, stosownie do § 2 umów zawieranych na czasowe zagospodarowanie terenu, był przeznaczony pod urządzenia komunalne lub dla potrzeb wewnętrznych POD D..
Sąd meriti podał, że z treści znajdujących się w aktach administracyjnych załączników: graficznego i tekstowego do decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...]r. ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji, a także z innych dokumentów (mapy sytuacyjnej wsi D. zaewidencjonowanej pod numerem [...] dnia [...] r., decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. znak LM - [...], z pisma skierowanego z Urzędu Miejskiego w K. Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska do Zarządu Pracowniczego Ogrodu Działkowego w D. z dnia [...] r.) wynika, że projektowane ogródki działkowe nie dochodzą do granic zewnętrznych ogrodu, od których oddziela je pas gruntu zagospodarowanego zielenią.
Sąd Wojewódzki wskazał, przywołując treść art. 153 p.p.s.a., że skoro poprzednio rozpoznając sprawę WSA w K. wskazał, że "w niniejszej sprawie ocena zaistnienia przesłanek z art. 137 ust.1 u.g.n. musi zawierać w pierwszej kolejności ustalenie, czy granice terenu wywłaszczonego pod urządzenie pracowniczych ogródków działkowych (chodzić będzie faktycznie o działkę nr [...] i tę część działki nr [...], która odpowiada działce nr [...])" - a więc działek o pow. [...] ha i [...] ha - "wynikające z załącznika graficznego do decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] r. ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji, pokrywają się z granicami obszaru aktualnie zajmowanego przez PZD Okręgowy Zarząd Ś. w K. (...). Jeśli jednak takie ustalenie zostanie potwierdzone, wówczas za nieuzasadniony należy uznać pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji, że teren stanowiący pas zieleni wokół wydzielonych działek pracowniczych, ale znajdujący się w obrębie ogrodu, stał się zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Skoro teren ten znajduje się wewnątrz ogrodu, to nie ma znaczenia, na jakie cele został on wykorzystany, a w szczególności, że użytkują go posiadacze poszczególnych działek pracowniczych jako ich przedłużenie. Okoliczność, że teren ten nie stanowi wolnego pasa zieleni nie zmienia bowiem faktu, iż leży on w obrębie wywłaszczonym pod urządzenie ogródków działkowych i tak właśnie wykorzystanym. Ocena ta uległaby zmianie tylko wówczas, gdyby okazało się, że obszar użytkowany aktualnie przez PZD wykracza poza granice wyznaczone pod urządzenie ogródków działkowych na wspomnianym wyżej załączniku graficznym do decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] r. ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji. Tylko w takiej sytuacji oczywistą staje się ocena, że w części przekraczającej obszar, który przewidywany był do wywłaszczenia na cel określony w akcie notarialnym z [...]r., objęta wnioskiem nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust.1 ugn i podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli".
W ocenie Sądu meriti z poczynionych przez organy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynika, że granica działek wywłaszczonych pokrywa się z granicą terenu Pracowniczego Ogrodu Działkowego w D., który jest ogrodzony od co najmniej początku lat 80 – tych.
Sąd Wojewódzki podniósł, że okolicznością niesporną jest to, że nieruchomość należąca do poprzedników prawnych skarżących została wywłaszczona (zbyta aktem notarialnym zawartym w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) z przeznaczeniem pod urządzenie ogródków działkowych. Tak określony cel wywłaszczenia nie może być rozumiany w ocenie Sądu meriti jako tylko i wyłącznie usytuowanie na wywłaszczonym terenie działek o pow. [...] każda, czy też usytuowanie - zgodnie z planem, pasa terenów zielonych o określonej szerokości. Celem wywłaszczenia było utworzenie na tej nieruchomości terenu ogródków działkowych w sensie ich kompleksu. Konkretny sposób zagospodarowania, a więc, czy na ściśle wskazanym pasie znajdzie się ogródek o pow. [...]., pas zieleni wchodzący w skład infrastruktury, czy też teren ten jest uprawiany przez działkowiczów na podstawie umów dzierżawy ponad przyznane im [...] jest bez znaczenia.
Każdy bowiem z tych sposobów zagospodarowania nieruchomości mieści się w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w celu wywłaszczenia, jakim było utworzenie na tym terenie pracowniczych ogrodów działkowych. Skoro zaś sporne działki znajdują się najpóźniej od początku lat 80-tych na ogrodzonym terenie kompleksu Pracowniczego Ogrodu Działkowego i stanowią częściowo pas zieleni, a częściowo są uprawiane przez działkowiczów od lat 80-tych, prawidłowo organy uznały, stosując się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 15 czerwca 2011 r., że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu, albowiem cel wywłaszczenia został na nich zrealizowany. Sąd meriti dodatkowo zauważył, że pierwotnie skarżący wystąpili tylko o zwrot działki nr [...], a dopiero w pismach z dnia [...] r. rozszerzyli swój wniosek o pozostałe działki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. W. (radca prawny) i zaskarżył wyrok w całości oraz zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wskazał na naruszenie:
- a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi pomimo oczywistego naruszenia przez organy I i II instancji przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 8 k.p.a.
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 194 p.p.s.a., przez niezrozumiałe przedstawienie zarówno stanu sprawy jak i zarzutów podniesionych przez skarżącego, a także podporządkowanie rozstrzygnięcia tezie, że o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (wykupu) decydują jej granice.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że uzasadnienie nieodzwierciedlające całokształtu okoliczności sprawy i, w którym brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego jest wadliwe.
Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi T. W. zarzucił naruszenie prawa materialnego: przepisów art. 136 § 3 i art. 137 ust.1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię, polegającą na utożsamianiu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia z ogrodzeniem terenu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zupełnym nieporozumieniem jest oparcie orzeczenia na tym, że teren będący przedmiotem roszczenia o jego zwrot znajduje "za płotem".
Skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez organy administracji, nie tyle nie zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ile całkowicie zlekceważone. Nadto organy I i II instancji, a za nimi WSA, zajęły się materialno - prawną podstawą zwrotu tylko przez pryzmat położenia przedmiotowej części nieruchomości na terenie ogrodzonym, nie badając w ogóle aspektu jej rzeczywistego wykorzystania. Tym samym zarzut naruszenia wymienionych przepisów u.g.n. jest w pełni, zdaniem skarżącego kasacyjnie usprawiedliwiony.
Na podstawie art. 179 p.p.s.a., Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Ś. w K. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wywiedzioną przez T. W. i wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz ustalenia poczynione przez tenże Sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Podstawy te zaś sprowadzały się do zarzutu obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz istotnego naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podstawy te okazały się jednak nieuzasadnione. Tym niemniej z uwagi na ścisłe powiązanie w tej sprawie w/w zarzutów, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie.
Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była kwestia prawidłowej wykładni art. 137 ust.1 u.g.n. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).
W analizowanym stanie faktycznym wywłaszczenie nieruchomości, której częścią były obecnie istniejące działki o numerach [...] o powierzchni [...] ha i [...]o powierzchni [...] ha, nastąpiło w oparciu o umowę z dnia [...] r. W umowie tej wskazano, że wywłaszczenie całej nieruchomości, stanowiącej dotąd własność W. i S. małżonków W., następuje z przeznaczeniem pod urządzenie ogródków działkowych. W związku z tym, celem wywłaszczenia było urządzenie ogródków działkowych. Nie ulega też wątpliwości, że ogródki działkowe powstały i tym samym został zrealizowany wskazany w umowie cel.
Powyższa okoliczność ma w rozpoznawanej sprawie znaczenie szczególne. Generalnie bowiem należy zgodzić się z poglądem, że badając zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy mieć na względzie fakt, iż nie może być ona przeznaczona na inny cel, niż ten na który ją wywłaszczono, a w związku z tym cel wywłaszczenia winien być określony konkretnie i dokładnie. Tym niemniej w przypadku, gdy celem wywłaszczenia jest urządzenie ogródków działkowych, czyli pewnego kompleksu, na który składają się różne elementy infrastruktury, realizowane etapowo przez dłuższy okres czasu, w określonych ramach, które jednak mogą podlegać pewnym modyfikacjom, dotyczącym choćby szczegółowego rozmieszczenia konkretnych działek, przebiegu dróg wewnętrznych czy usytuowania wspólnych terenów zielonych, cel wywłaszczenia rozumieć należy szerzej. Wszystkie elementy zagospodarowania takiego terenu są składnikami kompleksu ogrodów działkowych, uwzględniającymi potrzeby działkowiczów.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przedmiotowa sprawa po raz wtóry rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zatem Sąd pierwszej instancji, w wyroku zaskarżonym w niniejszej sprawie, oceniając decyzję Wojewody Ś., słusznie stwierdził, że punktem wyjścia do rozważań jest treść przepisu art.153 p.p.s.a. zgodnie, z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Prawidłowo zatem organy dokonały dodatkowych ustaleń - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku sygn. akt II SA/Ke 129/11 i ustaliły niebudzący wątpliwości ani sporu stan faktyczny sprawy, który wobec zawartej oceny prawnej w w/w wyroku nie mógł zostać oceniony w sposób odmienny od tam zawartego. Uzupełnienie materiału dowodowego nastąpiło w formie wykonania przez uprawnionego geodetę mapy do celów prawnych, z rejestrem pomiarowym i rejestrem synchronizacyjnym. Na podstawie tego opracowania stwierdzono - wypełniając powyższe wytyczne Sądu, że działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], których żądanie zwrotu stanowi przedmiot niniejszego postępowania, znajdują się w całości w obrębie ogrodu działkowego.
Celem wywłaszczenia terenu, w skład którego wchodzą przedmiotowe działki było urządzenie ogrodów działkowych czyli kompleksu, w ramach którego poza wydzielonymi działkami znalazły się pasy zieleni, drogi i niezbędna infrastruktura. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu meriti, że skoro sporne działki znajdują się wewnątrz ogrodzonego terenu ogrodów działkowych czyli w ramach jego kompleksu to prawidłowym było przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i tym samym brak jest podstaw do zwrotu.
Wobec powyższych ustaleń faktycznych, Sąd meriti słusznie ocenił jako prawidłową, dokonaną przez organy administracyjne wykładnię zastosowanych przepisów prawa, w sposób analogiczny do dokonanej przez WSA w K. w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 129/11 i tym samym nie naruszającą przepisu art. 153 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. nie tylko zobowiązał do uzupełnienia materiału dowodowego celem wyeliminowania wątpliwości dotyczących ustaleń faktycznych i to w ściśle określonym zakresie ale również dokonał oceny prawnej, uzależnionej od wyniku koniecznych do przeprowadzenia ustaleń. Podkreślić należy, że w pełni wykonane zostały przez organy administracji wskazania wyrażone w wytycznych powyższego wyroku, co do dalszego postępowania, a zatem Sąd I instancji dostrzegając ten fakt, słusznie oddalił skargę. Nie może przy tym ujść uwadze okoliczność, że skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona, co należy wykładać również jako aprobatę NSA do zawartego w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stanowiska i oceny prawnej (wyrok z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1788/11).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut zawarty w skardze a dotyczący naruszenia przepisu art.141§ 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie wyroku Sądu meriti zawiera wszystkie elementy umożliwiające przeprowadzenie jego instancyjnej kontroli w szczególności takie jak wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, a także obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych w skardze do tego Sądu przez skarżących. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji stanowi logiczną, zwartą całość, a jednocześnie precyzyjnie wyjaśnia jego stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przy tym nie może stanowić zasadnego prawnie mankamentu uzasadnienia Sądu pierwszej instancji okoliczność, że zawarte w nim stwierdzenia nie są zgodne z tezami stawianymi przez skarżących. Sąd Wojewódzki wyczerpująco przedstawił powody, dla których zaakceptował stanowisko i ocenę prawną dokonaną przez Wojewodę Ś..
Ocena niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, dokonana zdaniem skarżących z naruszeniem powołanych przepisów procedury (art.7, art.77§1 i art. 8 k.p.a.) polegała na błędnym ich zdaniem, zaaprobowaniu i zinterpretowaniu operatu geodezyjnego wykonanego przez uprawnionego geodetę, na skutek wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/Ke 129/11. Wobec takich zarzutów NSA wskazuje, że Sąd meriti zawarł w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia istotne rozważania związane z postawionymi w skardze w tym zakresie zarzutami. Tym samym podkreślić należy, że trafność stanowiska Sądu nie może być skutecznie podważana z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji, zdaniem skarżącego, przepisów postępowania - (art.7, art.77§1 i art. 8 k.p.a.) wobec powyższych uwag, wymaga jedynie podkreślenia, że przepisy te są przepisami wynikowymi, czyli rozstrzygającymi o sposobie załatwienia sprawy i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy zaskarżenia wyroku.
Nie jest również usprawiedliwiona materialna podstawa skargi kasacyjnej. Polega ona na zarzuceniu zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów art. 136 § 3 i art. 137 ust.1 i 2 oraz 138 ust.1 u.g.n.. Wywody skarżącego kasacyjnie są w tym zakresie niezwykle lakoniczne i zawierają przy tym wypowiedzi dotyczące ustaleń faktycznych. NSA podkreśla, że ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane przez zarzut naruszenia prawa materialnego i to zarówno co do błędu w subsumcji jak i wykładni prawa materialnego. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 96/11, LEX nr 1219179, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 270/08, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2068/10).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Wojewoda Ś. nie naruszył przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, Sąd meriti uzasadnił swoje stanowisko w sposób odpowiadający prawu i tym samym za pozbawione uzasadnionych podstaw należało uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.