Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
Jak wynika z jego uzasadnienia, wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: K. K. wniósł skargę na bezczynność Starosty [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r., załączając do skargi jego kopię (e-maila wysłanego na adres: [...]) z żądaniem podania: ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do organu w poszczególnych latach w okresie 2010 - 2015 oraz w roku 2016 – do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. Skarżący wniósł o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji, stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności, przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając że wniosek skarżącego nie wpłynął doń przed wniesieniem skargi, a o jego treści dowiedział się dopiero ze skargi (która wpłynęła w dniu [...] grudnia 2016 r.). W jego ocenie dołączony do skargi wydruk wniosku nie stanowi dokumentu poświadczającego doręczenie mu wniosku. Taki skutek wywołać może jedynie wysłanie dokumentu poprzez platformę ePUAP, co nie nastąpiło. Organ wniosek skarżącego złożony wraz ze skargą rozpatrzył zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 34 ze zm.), dalej ustawa, zachował 14-dniowy termin przekazania odpowiedzi, zastosował formę wynikającą z przepisów ustawy, wysłał odpowiedź w sposób zgodny z żądaniem wnioskodawcy, a ponadto niezwłocznie przekazał skarżącemu wnioskowane przez niego informacje w formie wskazanej przez niego we wniosku.
W dniu [...] grudnia 2016 r. przesłał bowiem skarżącemu niezwłocznie (elektronicznie) wnioskowaną przez niego informację publiczną, jednocześnie wyjaśniając, że nie otrzymał jej wcześniej, gdyż za pośrednictwem poczty elektronicznej nie wpłynął do organu na adres [...] wniosek z [...] sierpnia 2016 r. Starosta zauważył też, że skarżący nie kontaktował się z nim po upływie 14 dni od wysłania wniosku, a już [...] grudnia 2016 r. złożył skargę na bezczynność. Do odpowiedzi na skargę organ załączył akta sprawy, w których znajdują się dwa oświadczenia pracowników Starostwa Powiatowego w [...], zgodnie z którymi w okresie od [...] sierpnia 2016r. do [...] grudnia 2016 r. na adres [...] nie wpłynęła wiadomość e-mail od nadawcy [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Ponadto taka wiadomość nie została uznana za wiadomość typu SPAM, ponieważ te również na bieżąco są sprawdzane i weryfikowane. Załączył także kserokopię dziennika korespondencyjnego za okres od [...] do [...] sierpnia 2016r.
W piśmie z [...] stycznia 2017 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), stanowiącym replikę na udzieloną odpowiedź na skargę, skarżący oświadczył, że ze względu na udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej przez organ cofa skargę w części dotyczącej nakazania mu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz w części dotyczącej wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Podtrzymał natomiast wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Do pisma skarżący załączył wydruk z folderu "Wysłane" swojej skrzynki poczty elektronicznej na dowód wysłania przez niego przedmiotowego wniosku o dostęp do Informacji publicznej w dacie wskazanej w skardze. Jego zdaniem przedstawione dowody stanowią równocześnie dowód skutecznego wpływu podania do organu. Prawidłowość nadania dokumentu drogą elektroniczną jest równoznaczna z domniemaniem dotarcia jej do adresata.
W odpowiedzi na powyższe pismo skarżącego Starosta w piśmie z dnia [...] lutego 2017 roku stwierdził, że nieprawdziwe jest twierdzenie jakoby dopuścił się bezczynności, gdyż wniosek skarżącego nie wpłynął na skrzynkę elektroniczną na adres e-mail: [...]. Wniosek złożony elektronicznie dla swej skuteczności musi zostać doręczony, a dowód tego faktu spoczywa na wnioskodawcy. Skarżący - wybierając złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, powinien zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku lub upewnić się, że wniosek taki wpłynął.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę stwierdził, że bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy ten w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie, które wymienia ustawa, albo wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem właściwego aktu lub czynności. W przekonaniu tego Sądu niepodobna Staroście [...] tak rozumianej bezczynności przypisać. Warunkiem udzielenia informacji publicznej, czy też stwierdzenia bezczynności podmiotu w udzieleniu takiej informacji, jest złożenie - doręczenie organowi, który posiada informację, wniosku.
Sąd ten uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest potwierdzenia, aby wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. został przez K. K. skutecznie wniesiony do organu. W ocenie Sądu meriti, z przedłożonych przez organ dokumentów - w szczególności oświadczeń pracowników organu obsługujących skrzynkę elektroniczną organu, w tym sprawdzających folder spam, - wynika, że system informatyczny poczty elektronicznej organu obsługujący adres: [...] nie zarejestrował wpływu tego wniosku. Uprawnioną jest więc konkluzja, że wniosek ten do organu nie dotarł.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że przedłożone przez niego wydruki, tj.: wydruk wiadomości z dnia [...] sierpnia 2016 r. adresowanej do organu na powyżej wskazany adres mailowy oraz wydruk z folderu "Wysłane" skrzynki poczty elektronicznej skarżącego, w którym uwidoczniona jest także wiadomość mailowa z dnia [...] sierpnia 2016 roku skierowana do organu, stanowią dowód skutecznego wpływu wniosku do organu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nadesłane wydruki nie stanowią dowodu skutecznego dotarcia pisma do adresata. Wydruki te potwierdzają bowiem jedynie treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pierwszy wydruk) i to, że plik zatytułowany "Wniosek o dostęp do informacji publicznej" został w dniu [...] sierpnia 2016 roku wysłany przez skarżącego na adres: [...] (drugi wydruk). Nie wynika z nich natomiast, że organ wiadomość tę otrzymał i to w taki sposób, że mógł się z nią fizycznie zapoznać, czyli że wiadomość ta dotarła na pocztę elektroniczną organu.
Brak jest również dowodów na to, że została ona uznana przez system informatyczny organu za spam. Sąd meriti podkreślił, że wprowadzenie wiadomości mailowej do systemu teleinformatycznego organu nie jest tożsame z wprowadzeniem jej do jednego, początkowego urządzenia tego systemu. W tym zakresie powołał się na brzmienie art. 3 pkt 3 i art. 2 pkt 43 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114). Wreszcie wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 3a K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej.
Należy zatem przyjąć, że żądanie to faktycznie musi dotrzeć do organu. Dalej Sąd pierwszej instancji ujawnił, iż nie podziela tych poglądów judykatury, w których przyjmuje się domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Takie domniemanie, aby mogło wywoływać negatywne skutki dla organu, musiałoby bowiem wynikać z określonego przepisu prawa. Organ zatem, w ocenie tego Sądu, zasadnie wskazuje w tej sprawie, że bezpieczne dotarcie korespondencji do organu zapewnia tylko skorzystanie z Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej, czego skarżący nie uczynił. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że z przyczyn niezależnych od organu i przyjętego przez organ sposobu organizacji komunikacji elektronicznej, ten nie otrzymał wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. i nie zapoznał się z nim, a tym samym nie pozostawał w bezczynności w jego rozpoznaniu. Skarga była zatem niezasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności o charakterze nierażącym. Nadto postulował zasądzenie kosztów postępowania. Zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Orzeczeniu temu zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 P.p.s.a. art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 227 K.p.c., art. 231 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, polegającą na uznaniu za wiarygodne zaprzeczenia faktu doręczenia wiadomości e-mail, pomimo wykazania przez skarżącego faktu wysłania tej wiadomości, który to fakt pociąga za sobą domniemanie skutecznego jej doręczenia;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 tej ustawy, art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej udostępnił ją z naruszeniem ustawowego terminu;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 1 tej ustawy poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku o nakazanie udostępnienia informacji publicznej i o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy postępowanie w tym zakresie winno było być umorzone;
- 4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dla skutecznego złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej, składanego z użyciem poczty elektronicznej, konieczne jest nadanie go z użyciem opcji "potwierdzenia doręczenia", podczas gdy ustawa takiego wymogu nie formułuje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor szerzej te zarzuty uzasadnił zbieżnie z dotychczasowymi wywodami i twierdzeniami, uzupełniając je konkluzją o konieczności częściowego umorzenia postępowania, a to wobec częściowego cofnięcia skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując argumenty podnoszone w uprzednio składanych pismach procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami zarzutów skargi kasacyjnej. Mogą one być umieszczone w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego lub podstawy naruszenia przepisów procesowych, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga wykazania możliwości istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naruszenie obu kategorii przepisów może przybrać formę niewłaściwego zastosowania lub błędnej wykładni. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skarga kasacyjna obwarowana jest przymusem adwokacko-radcowskim, co oznacza konieczność zachowania wysokiego poziomu fachowości.
Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć nadto należy, że w myśl art. 176 § 2 P.p.s.a., poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się w jego imieniu rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zaznaczyć należy na wstępie, iż przed Naczelnym Sądem Administracyjnym były już rozpoznawane skargi kasacyjne K. K. o tożsamej treści, zarówno pod względem zarzutów, jak i ich uzasadnienia oraz dotyczące wyroków zapadłych w tożsamym lub zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, jak w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela zawarte w motywach wyroków z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1577/17 i I OSK 1592/17, uwagi odnoszące się do niewłaściwej konstrukcji zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, która nie wypełnia wspomnianych standardów fachowości. Zwalnia to od szerszych rozważań w tej materii. Dość więc powiedzieć, że tego rodzaju wady są podstawową przyczyną jej nieuwzględnienia, co nie oznacza podzielenia wszystkich argumentów prezentowanych przez Sąd I instancji w motywach kwestionowanego orzeczenia, jak też poprawności kwestionowanego rozstrzygnięcia w całości, bo z uwagi na tę okoliczność merytoryczna jego kontrola instancyjna została wyłączona. Nie podziela natomiast odmiennego stanowiska zajętego w tej materii w sprawach o sygn. akt I OSK 748/17 i I OSK 750/17 w wyrokach z dnia 5 grudnia 2017 r.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które podlegają ocenie w pierwszej kolejności w wypadku powołania się na obie podstawy kasacyjne, wskazać należy, że art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, stanowiący w § 1, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś w § 2, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Mógłby on być skutecznie podnoszony jako naruszony w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami P.p.s.a. (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2012 r., sygn. I OSK 70/12, z dnia 26 lutego 2009r., sygn. II FSK 1660/07, z dnia 11 marca 2009 r., sygn. II FSK 103/08, z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. I GSK 445/10; z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. II GSK 1185/11; z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. FSK 576/07, wszystkie publ. w CBOSA). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i 2 tej ustawy, jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem).
Dowodząc naruszenia tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd orzekający niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wykazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 cytowanej ustawy autor skargi kasacyjnej się nie powołał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1421/11; z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. II FSK 143/11; z dnia 27 marca 2008 r., sygn. I OSK 471/07; z dnia 19 września 2013 r., sygn. II OSK 533/12, wszystkie publ. j.w.).
Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. II GSK 2307/11, z dnia 27 marca 2013 r., sygn. I GSK 1790/11, publ. j.w.). Ponadto naruszenie tego przepisu może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym nie może on być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 2147/11, publ. j.w.). W ten sposób nie można bowiem podważyć zasadności rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 cytowanej ustawy (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 marca 2013 r., sygn. I GSK 1790/11; z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. I FSK 753/12, publ. j.w.). W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych powiązano wprawdzie (choć też nie jest to oczywiste) z zarzutami naruszenia przepisów P.p.s.a., jednakże - skoro wytyk naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów P.p.s.a. okazał się nieskuteczny (o czym niżej) – to również nieefektywny okazał się zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i 2 cytowanej ustawy.
Dalej strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Reguluje on zatem ogólnie kompetencje sądów administracyjnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1998/15 (CBOSA), przepis ten – podobnie jak wyżej opisany - nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne; zakreśla właściwość sądów administracyjnych. Przeto naruszenie normy w nim zawartej mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby sąd wydając wyrok dokonał kontroli działalności innego organu - nienależącego do kategorii administracji publicznej, nie dokonał kontroli działalności takiego organu, bądź zastosował środek nieznany ustawie.
Tymczasem tak się nie stało, gdyż Sąd I instancji przeprowadził badanie legalności działania organu administracji publicznej, i zastosował właściwy środek. Uczynił to w granicach kognicji. Nie mogło przeto dojść do jego naruszenia, zwłaszcza w kontekście wyniku tej kontroli. Niepodobna bowiem tym zarzutem podważyć poprawności rozstrzygnięcia. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. I FSK 277/07; z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, oraz postanowienie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1375/09, wszystkie publ. j.w.). Zawarte w tym przepisie unormowanie nie może stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej w nim ujawnionej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.
Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek ewentualnie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty pozostałych przepisów wskazanych w ramach pierwszego wytyku kasacyjnego okazały się nietrafne.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 227 K.p.c., art. 231 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że powołane przepisy K.p.c. w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie, na mocy art. 106 § 5 P.p.s.a., jedynie w sytuacji, gdy zgodnie z art.106 § 3 tej ustawy, sąd administracyjny przeprowadza dowody uzupełniające z dokumentów. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., w związku z artykułami 227, 231, 233 § 1 K.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe (wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a.) oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne, nadto uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., powoływanie się na przepisy K.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i eksponowanie uchybienia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 maja 2011 r., sygn. II FSK 2035/09; z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 723/11; z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1567/13; z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. II OSK 1647/14 publ. j.w.). W kontrolowanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie prowadził postępowania dowodowego, wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie są całkowicie chybione.
Niezasadny okazał się również – podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej - zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 tej ustawy, art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w oddaleniu skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej udostępnił ją z naruszeniem ustawowego terminu. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie sygnalizuje zatem okoliczność przekroczenia ustawowego terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Przepis ten określając termin realizacji tego zadania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i gwarantując szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej, ma aspekty materialnoprawne, chociaż jednocześnie stanowi jedną z regulacji procesowej cytowanej ustawy wskazującą nadto na odformalizowanie procedury w tej materii.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia tego przepisu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem koncentruje się na procesowych aspektach tej regulacji. Przepis powyższy niewątpliwie dotyczy terminu udostępnienia informacji publicznej i wiąże go z faktem skutecznego złożenia wniosku, nie reguluje natomiast samodzielnie kwestii związanych z samą tą czynnością. Oznacza to, że zarzut uchybienia temu terminowi przekładający się na zarzut niezasadnego oddalenia przez Sąd I instancji skargi na bezczynność w zakresie nierozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej, mógłby być skutecznie podnoszony w tej sprawie jako konsekwencja zasadnego podważenia zaakceptowanej przez Sąd oceny faktu wysłania pocztą e-mail na adres organu podania z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zakwestionowanie prawidłowości oceny tego faktu mającego znaczenie w sprawie wymagałoby wskazania przepisów, które regulują materię składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w tym zakresie zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 wymagałby powiązania go z zarzutem naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy) i zagadnienie oceny faktów w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (wywodzone z ogólnych standardów demokratycznego państwa prawnego w powiązaniu z art. 10 ust. 1 ustawy) oraz podniesienia zarzutów ich naruszenia, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 tej ustawy, jak i art. 149 § 1a P.p.s.a. Przepisy te bowiem jako przepisy określające kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania, regulujące treść wyroku i jego elementy, mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, przy czym – dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem efektywnym. Skoro w ramach zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy nie można było skutecznie zwalczać oceny faktu wysłania pocztą e-mail na adres organu wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r., jako faktu niezłożenia w realiach tej sprawy wniosku, to za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 tej ustawy, art. 149 § 1a P.p.s.a. Przepisy te to tzw. przepisy wynikowe, dochodzące do głosu wówczas, gdy skarga jest niezasadna (art. 151 P.p.s.a.), bądź gdy podlega uwzględnieniu (pozostałe). Brak naruszenia powiązanego z nimi przepisu, nie pozwala na podzielenie zarzutu kasacji w tym obrębie.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 1 tej ustawy. Ten ostatni pełnią rolę podobną, jak wyżej przytoczone przepisy. Ma charakter wynikowy, bowiem stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Jak to już podkreślono, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku oddalającego skargę wynika, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można mu zarzucić naruszenia art. 151 P.p.s.a. i niezastosowania art. 161 § 3 P.p.s.a. (a do tego w istocie sprowadza się zarzut rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej), gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 września 2011 r., sygn. I OSK 1499/10; z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 2409/14; z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1084/14, publ. j.w.).
Naruszenie tego rodzaju przepisów, jak omawiany jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 638/14, publ. CBOSA). Ubocznie można wskazać, że skoro umorzenie powinno nastąpić z powodu cofnięcia skargi, należało przywołać art. 60 P.p.s.a. Przepisy powyższe mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "nieuwzględnienia skargi" czy "skutecznego cofnięcia skargi", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu pierwszej instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 151 P.p.s.a. lub art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie.
Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę skutków częściowego cofnięcia przez niego skargi. Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji dokonując wadliwej oceny skutków tego wniosku, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia, a więc mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 maja 2004 r., sygn. FSK 6/04, LEX nr 129933; z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1868/12, publ.
CBOSA). W skardze kasacyjnej poza wskazanymi wyżej - w ramach analizowanego zarzutu - nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, co oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł z urzędu skorygować wyroku Sądu I instancji w tym zakresie, bowiem ma on taką władzę jedynie w odniesieniu do przesłanek powodujących nieważność postępowania, które tu nie występują.
W konsekwencji oddalenia zarzutów formalnych, przesądzony został m.in. stan faktyczny sprawy, którym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego. W tym obszarze wskazano na uchybienie art. 10 ust. 1 ustawy, wedle którego "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek". Podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe było zatem kwestionowanie bądź prawidłowości jego wykładni bądź prawidłowości jego zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższego przepisu dotyczy jednak wyłącznie jego błędnej wykładni, a nie zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
Należy pamiętać, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię konieczne jest wykazanie, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać trzeba, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa.
Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 ustawy w takiej jego wykładni, zgodnie z którą "dla skutecznego złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej, składanego z użyciem poczty elektronicznej, konieczne jest nadanie go z użyciem opcji "potwierdzenia doręczenia", podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej takiego wymogu nie formułuje". Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zaprezentował poglądu przypisywanego mu przez skarżącego kasacyjnie jako wyniku wykładni powyższego przepisu. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w ramach wykładni powyższego przepisu przyjął, że wniosek o udzielenie informacji publicznej musi dotrzeć do adresata, wszak uznał, iż w sprawie brak jest potwierdzenia, aby wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. został przez K. K. skutecznie wniesiony do organu (str. 6 uzasadnienia wyroku).
Dopiero w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącego, że przedłożone przez niego wydruki, tj.: wydruk wiadomości z dnia [...] sierpnia 2016 r. adresowanej do organu na powyżej wskazany adres mailowy oraz wydruk z folderu "Wysłane" skrzynki poczty elektronicznej skarżącego, w którym uwidoczniona jest także wiadomość mailowa z dnia [...] sierpnia 2016 roku skierowana do organu, stanowią dowód skutecznego wpływu wniosku do organu (str. 7 uzasadnienia wyroku). Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (por. np. postanowienie z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15, czy wyrok z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2589/15, publ.
CBOSA). Z orzecznictwa tego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że "dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek" (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2113/15; z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 2154/16; z dnia 19 maja 2017 r., sygn. I OSK 61/17; z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 613/17; postanowienie z dnia 20 października 2017 r., I OSK 1777/17, publ.
CBOSA). To stanowisko podziela obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem istotne jest dowiedzenie wysłania wniosku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano wprawdzie, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., sygn. I OSK 1924/16, publ. jw., i inne cytowane powyżej), jednakże był to wniosek wysnuwany na tle konkretnych stanów faktycznych. Generalnie eksponuje się w tym zakresie pewność korespondencji dokonywanej z wykorzystaniem platformy ePUAP, co słusznie dostrzegł Sąd meriti (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. I OSK 2137/15, CBOSA). Taka okoliczność nie miała tu miejsca. W niniejszej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji o tym, że wnioskodawca powinien potwierdzić wpływ wniosku złożonego drogą elektroniczną mogłoby być podważane zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu art. 10 ust. 1 ustawy, a nie przez błędną jego wykładnię.
Zarzutu takiego w skardze kasacyjnej zaś nie podniesiono, przy czym dla skuteczności wytyku niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w tej sprawie konieczne byłoby również zakwestionowanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego i jego oceny, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a.