Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 108/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E.D. (dalej także: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej także: "organ") z 1 grudnia 2022 r., znak: SKO.ZR.4111.919.3236.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E.D. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 128 oraz art. 23 i art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm., dalej: "kro") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr"), poprzez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że E.D. na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawną matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej H.K. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, ponieważ jej mąż żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek z przyczyn zdrowotnych nie może zająć się żoną, nie posiadając orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania E.D. świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości wniesionej skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Radomiu" (winno być: "w Warszawie") oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania. Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa,, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy fakt że małżonek osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi przesłankę negatywną do przyznania córce osoby wymagającej opieki świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, osoba wymagająca opieki – H.K. – pozostaje w związku małżeńskim z C.K., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu uśr z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: "kro") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na gruncie przesłanki negatywnej o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr ukształtowały się dwa stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W ramach pierwszego stanowiska wskazywano, że wykładnia systemowa powyższego przepisu, uwzględniająca przepisy kro, pozwala na odejście od jego ściśle językowego znaczenia i w rezultacie przyjęcie, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr zostaje wyeliminowana. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z: 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20, 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21 oraz z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21.
W drugim ze stanowisk składy orzekające przyjęły, że rezultaty wykładni systemowej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr potwierdzają rezultat wykładni językowej. Co za tym idzie, brak podstaw do odejścia od językowego znaczenia tego przepisu, a zatem niezależnie od realnej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, niezbędną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z: 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14, 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19 oraz z 24 lutego 2021 r., sygn. akt 2391/20.
Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanego przepisu Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a uśr), 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr)".
W świetle powyższej uchwały prawidłowa jest ta wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, która nie prowadzi do rozszerzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o sytuacje w których współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to zarazem, że faktyczna niemożliwość sprawowania opieki przez małżonka nie eliminuje przesłanki negatywnej o której mowa w ww. przepisie i okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. W efekcie brak podstaw aby organ wydający decyzje miał podejmować jakiekolwiek ustalenia faktyczne w zakresie możliwości sprawowania opieki przez małżonka. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, może jedynie ponownie przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Okoliczności wskazywane w skardze kasacyjnej nie są zatem w stanie podważyć związania składu orzekającego uchwałą z 14 listopada 2022 r., gdyż związanie to wynika wprost z przepisów ustawy. Podniesione zarzuty nie są zatem zasadne, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie miały bowiem możliwości dokonania innej wykładni wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego niż ta przyjęta w uchwale z 14 listopada 2022 r.
Końcowo jeszcze w tym zakresie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r. i nie widzi podstaw do inicjowania procedury o której mowa w art. 269 § 1 ppsa.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.