Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 31/08 oddalił skargę J. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2007 r., [...], w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., [...], wydaną na podstawie art. 96 ust.1 w zw. z art. 92 ust. 3 oraz art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997) i § 1, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm. – dalej powoływane jako rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.), oraz art. 336, art. 924 i art. 925 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej - po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r.- uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. [...] o przyznaniu J. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 18 czerwca 2004 r. i od tej samej daty odmówił przyznania jej tego świadczenia.
Organ wskazał przy tym, że J. W. nie spełnia warunków do przyznania jej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem po śmierci matki z dniem 22 grudnia 2001 r. stała się współwłaścicielką domu mieszkalnego w J., tj. miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia przez nią służby stałej służby.
Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpatrzeniu odwołania J. W., decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., [...], powołując art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r., [...]. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy podniósł, iż przepisy ustawy o Straży Graniczne oraz przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, dlatego też należy je rozumieć zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 336 i nast. kodeksu cywilnego. W myśl § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. posiadanie, a także współposiadanie domu jednorodzinnego przez członka rodziny funkcjonariusza wyklucza uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazał ponadto, że w sprawach równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżnienia lokalu mieszkalnych (...) oraz określone tam normy zaludnienia.
Przepisy rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zawierają żadnego odniesienia do norm zaludnienia, a więc powierzchnia mieszkalna posiadanego domu jednorodzinnego nie wpływa na uprawnienie do omawianego równoważnika.
Decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2007 r., J. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła na podstawie art.127 § 1 i § 2, art.129 § 1 i § 2, art.7, art.77 § 1 i art.107 kpa oraz, naruszenie art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, a także § 4 ust. 1 i 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżnienia lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, poprzez błędną interpretację powołanych przepisów. Wytknęła również złamanie art. 16 kpa w zw. z art. 155 oraz art. 163 kpa polegające na wydaniu decyzji orzekającej o utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego z datą wsteczną, co sprowadza się do zmiany prawomocnej decyzji administracyjnej, mimo braku przesłanek przewidzianych w art. 155 lub art. 163 kpa oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez jego niezasadne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały żadne nowe okoliczności istotne dla sprawy.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 31/08 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako P.p.s.a.), skargę J. W.j oddalił.
Na wstępie WSA w Warszawie wyjaśnił, iż podstawę materialnoprawną decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego stanowiły przepisy ustawy o Straży Granicznej, w tym jej art. 96 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi przysługuje prawa do równoważnika pieniężnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl § 5 rozporządzenia przedmiotowy równoważnik pieniężny przyznaje się zgodnie z oświadczeniem mieszkalnym funkcjonariusza. W niniejszej sprawie decyzja Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2004 r. o przyznaniu skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 18 czerwca 2004 r. opierała się na oświadczeniu mieszkaniowym J. W. z dnia 27 czerwca 2004 r., w którym podała ona, iż ani ona ani jej współmałżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej.
W dniu 24 lipca 2006 r. skarżąca złożyła oświadczenie, z którego wynikało, iż z dniem 22 grudnia 2001 r. w związku ze śmiercią matki – Z. G. - stała się współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w części 3/16 w miejscowości J. Zasadnie zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowiono postępowanie zakończone decyzją Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2004 r., bowiem fakt współposiadania domu jednorodzinnego, w świetle § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. ma istotne znaczenie dla ustalenia prawa funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie niesporne jest, że J. W. od dnia 13 czerwca 1974 r. nieprzerwanie zamieszkuje w domu jednorodzinnym położonym w miejscowości J., która jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Poza sporem pozostaje również, że dom ten stanowił własność jej rodziców oraz, że matka skarżącej Z. G. zmarła w dniu 22 grudnia 2001 r.
Stosownie do art. 922 i nast. Kodeksu cywilnego, z chwilą śmierci matki, J. W. stała się jednym ze współwłaścicieli domu mieszkalnego wchodzącego w skład spadku, w części zgodnej z jej udziałem w spadku. Fakt ten oznacza, iż skarżąca jako współwłaścicielka domu mieszkalnego była uprawniona do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej w rozumieniu art. 336 i nast. kc. W przypadku posiadania przez właściciela (współwłaściciela) określonej rzeczy, nie jest istotne sprawowanie faktycznego władztwa nad rzeczą, ale sama możliwość wykonywania tego rodzaju władztwa. Zgodnie z art. 206 kc każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Oznacza to, że J. W. w dacie mianowania jej funkcjonariuszem w służbie stałej, tj. dnia 18 czerwca 2004 r. była posiadaczem domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.
Fakt współposiadania domu jednorodzinnego, niezależnie od jego powierzchni, wyklucza prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego. Organ właściwie zatem uznał, iż w sprawie wystąpiła podstawa do uchylenia, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa, decyzji przyznającej skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i rozstrzygnięcia na nowo sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem tej decyzji. W tak ustalonym stanie faktycznym Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej, po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2004r. o przyznaniu skarżącej równoważnika pieniężnego, zasadnie uchylił tę decyzję i odmówił przyznania równoważnika od dnia 18 czerwca 2004 r. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, iż w dniu 13 sierpnia 2005 r. w wyniku dokonanego działu spadku wyłącznym właścicielem zabudowań gospodarczo-mieszkalnych stała się siostra skarżącej, bowiem fakt ten miał miejsce po wydaniu decyzji Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2004 r. W niniejszej sprawie ustaleniu i ocenie podlegał stan faktyczny w dacie wydania wymienionej decyzji, a w tej dacie niewątpliwie dział spadku nie został dokonany i skarżąca była posiadaczem uprawnionym do korzystania z rzeczy wspólnej w zakresie określonym w art. 206 Kodeksu cywilnego.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia WSA w Warszawie złożyła J. W., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r., [...] w całości oraz decyzji Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej orzekającej o odmowie przyznania J. W. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej poprzez uznanie, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej należy interpretować w oparciu o art. 336 k.c. oraz naruszenie art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 1 pkt 4 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, poprzez przyjęcie, że normy mieszkaniowe (metraż zajmowanego przez strażnika i jego rodzinę mieszkania) nie mają znaczenia przy przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i wydawaniu decyzji o jego zwrocie w sytuacji, gdy funkcjonariusz "posiada" dom jednorodzinny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji, błędnie przyjął, iż użyte w art. 96 ustawy o Straży Granicznej pojęcie posiadania lokalu należy interpretować jako każdą formę posiadania w rozumieniu art. 336 kc, a w konsekwencji, że J. W. w chwili śmierci swojej matki stała się współposiadaczem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) także w znaczeniu powołanego przepisu ustawy o Straży Granicznej. Tymczasem szczegółowa analiza całego rozdziału 12 omawianej ustawy wskazuje, że celem ustawodawcy było zagwarantowanie funkcjonariuszowi lokalu spełniającego określone kryteria. Funkcjonariusz musi mieć możliwość niezakłóconego dysponowania lokalem, a zatem nie tylko posiadać lokal w rozumieniu art. 336 kc, ale mieć także do niego tytuł prawny. Powinien to być przy tym tytuł prawny dający możliwość spokojnego realizowania potrzeb mieszkaniowych. Stąd w ustawie nie posłużono się pojęciem udziału w szeroko rozumianych lokalach. Odniesiono się natomiast do lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej funkcjonariuszom powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził ponadto, że Sąd I instancji niezasadnie odwołuje się do "racjonalizmu ustawodawcy", mimo że powinien brać przede wszystkim pod uwagę słuszny interes szczególnej kategorii obywateli, jakimi są funkcjonariusze służby mundurowej. Ponadto powoływany "racjonalizm ustawodawcy" jako główna płaszczyzna interpretacyjna nie może być nadużywany, gdyż prowadzi to do niczym nie uzasadnionej dyskryminacji funkcjonariuszy Służby Granicznej w stosunku do innych grup zawodowych
Dalej, kasator podniósł, iż w sprawie niniejszej udział skarżącej wynosi 3/16 w części domu, którego powierzchnia mieszkaniowa wynosi 90 m2, wobec czego jej udział wynosi nominalnie 16 m2 powierzchni mieszkalnej. Tak więc jej udział nie pozwala uznać, że ma ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 1371/00, który stwierdził, że prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z posiadaniem przez niego prawa do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego i istnieje dotąd, dopóki funkcjonariusz posiada niezrealizowane prawo do mieszkania, oraz stosując wykładnię per analogium odnieść to również należy do sytuacji, w której organ administracji wydaje decyzję o przyznaniu oraz o zwrocie równoważnika pieniężnego.
Należy także zauważyć, że intencją ustawodawcy było w pierwszym rzędzie zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego, który bez wątpienia musi spełniać określone kryteria dotyczące metrażu. Dopiero w sytuacji, gdy niemożliwym jest zapewnienie takiego mieszkania, funkcjonariusz może starać się o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego. Już samo określenie "równoważnik" wskazuje, iż wypłacana kwota pieniężna winna być surogatem, ekwiwalentem uprawnienia do zajmowania mieszkania o określonych standardach. Ponadto przy interpretacji omawianych przepisów WSA w Warszawie powinien uwzględnić także regulacje zawartą w art. 99 ust. 8 ustawy o Straży Granicznej, z którego wynika, iż funkcjonariusz zobowiązany jest opuścić lokal mieszkalny, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że na gruncie ustawy o Straży Granicznej posiadaczem domu lub lokalu mieszkalnego jest każdy posiadacz w rozumieniu art. 336 kc, a ponadto iż normy zaludnienia nie mają zastosowanie w sprawach dotyczących uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia omawianych przepisów odpowiada zatem prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie sądowe w sprawie niniejszej zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego w sprawie sygn. akt. I OSK 788/08.
W dniu 18 listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w sprawie sygn. akt I OPS 7/09 podjął uchwałę, w której stwierdził, że "równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.)"
W związku z powyższym, skoro ustały przyczyny zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, postępowanie to zostało podjęte na podstawie art. 125 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyjaśnił, że dla wykładni i zastosowania przepisów regulujących uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu podstawowe znaczenie ma regulacja zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem: "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, w tym przydział lokalu mieszkalnego (art. 92, 94 ust. 1, art. 99 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 96 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnym lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ustawy).
Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy stosownego przydziału nie dokonano, a funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu, to przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności zaś pomoc finansowa (art. 98 ust. 1 ustawy) albo równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy). Nie ulega więc wątpliwości, że jeżeli nie ma możliwości przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego, to takie uprawnienia mogą być wykonane zastępczo między innymi przez przyznanie funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wynika z samej istoty prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i oznacza zarazem, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i - jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu - jest on surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze.
Prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, jest, więc zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
Przepis art. 96 ust. 1 ustawy wiąże wprawdzie uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z okolicznością, iż funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej określonym normom zaludnienia lokali mieszkalnych, to jednak sedno analizowanego zagadnienia prawnego polega na tym, że prawo funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni według norm zaludnienia (art. 92 ust. 1 ustawy i przepis § 4 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r.).
Natomiast uprawnienie do równoważnika pieniężnego ustawodawca powiązał z faktem, że funkcjonariusz (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego. Wobec powiązania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uprawnieniem funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego, należy w konsekwencji przyjąć, że w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zbędne było dodanie zastrzeżenia, iż wskazany w tym przepisie lokal mieszkalny ma spełniać wymagania, o których mowa w art. 92 ust. 1 tejże ustawy.
Uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi "w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98, posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3". Wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w przytoczonym art. 99 ust. 1 ustawy wyklucza zatem prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Takie stanowisko zostało wyrażone także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (ONSAiWSA z 2008 r., z. 5, poz.
- 78) dotyczącej uprawnień mieszkaniowych policjantów, określonych w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm).
Z przepisów art. 92 i 99 ustawy o Straży Granicznej wynika, że funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego, a więc nie przysługuje mu prawo do lokalu w razie zaistnienia określonych przesłanek. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 99 pkt 2) albo gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 99 pkt 3). Oznacza to, że w sytuacji gdy funkcjonariusz albo jego małżonek nie posiadają takiego lokalu, funkcjonariusz ma prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a gdy lokal mieszkalny nie zostanie mu przydzielony, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Posiadanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, nie jest powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, a więc może to być także lokal stanowiący odrębną nieruchomość, której właścicielem lub współwłaścicielem jest funkcjonariusz lub jego małżonek. Istotne jest to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi.
W sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, istotne zatem jest to, czy posiadanie takiego domu oznacza zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Wprawdzie przepisy art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej zostały tak sformułowane, że nie wynika z nich wprost, iż posiadanie domu należy wiązać z posiadaniem określonego lokalu mieszkalnego w takim domu, to jednak mając na uwadze rodzaje domów wymienione w tym przepisie, a także to, że celem przepisów regulujących uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy jest zamieszkiwanie funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, należy przyjąć, iż posiadanie domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, w rozumieniu tych przepisów, oznacza możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza poprzez posiadanie w takim domu mieszkania o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi.
Analizowane przepisy nie stanowią o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) jest właścicielem lub współwłaścicielem domu, ale o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) posiada dom, co wyraźnie wskazuje, iż chodzi tu o faktyczne posiadanie domu jako mieszkania, bez względu na to, jaki jest tytuł prawny posiadania tego domu (mieszkania). Prowadzi to do wniosku, iż okoliczność, że funkcjonariusz (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego (domu mieszkalno - pensjonatowego), nie oznacza, że tym samym posiada taki dom, w rozumieniu art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz że nie ma prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a więc nie ma również prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Posiadanie domu jednorodzinnego (domu mieszkalno-pensjonatowego) przez funkcjonariusza (jego małżonka), w rozumieniu art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, jako przesłanka wyłączająca prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji wykluczająca prawa do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada w takim domu mieszkanie odpowiadające przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.
Stanowisko wyrażone w powyższej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz argumenty zawarte w jej uzasadnieniu w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę. Z tych względów za w pełni uzasadnione uznaje podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd i instancji przepisów prawa materialnego, to jest art. 96 ust. 1, art. 99 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) i § 1 pkt.4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm).
Uznając zatem, że Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt.1 lit.a w zw. z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznając skargę, uchylił decyzję Komendanta Główny Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2007 r., [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r [...].
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.