Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 233/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Szef Biura Ochrony Rządu decyzją z [...] listopada 2009 r., nr [...], na podstawie art. 143a w związku z art. 86 ust. 2 i 3 i art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 z późn. zm.) nakazał B. M. opróżnienie lokalu mieszkalnego w Warszawie przy ul. [...] m. [...], uznając, że zajmuje ona ten lokal bez tytułu prawnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, wnosząc o jej uchylenie, wyjaśniła, że w przedmiotowym lokalu zameldowany był jej narzeczony W. R., emerytowany funkcjonariusz BOR, który zmarł przed zawarciem związku małżeńskiego.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że skarżąca nie może zostać uznana za członka rodziny i nie może uzyskać prawa do zajmowanego lokalu.
Na tę decyzję B. M. złożyła skargę wskazując, że organy obu instancji mało wnikliwie rozpatrzyły materiał dowodowy, dokonując tylko jego powierzchownej oceny oraz niewyczerpująco uzasadniły powody wydania decyzji. Zaskarżona decyzja nie odnosi się bowiem do okoliczności, iż skarżąca jest zameldowana w przedmiotowym lokalu.
W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 233/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę B. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazał, że odwołanie się przez organ drugiej instancji do art. 77 ustawy o BOR w kontekście ustalenia kręgu osób uprawnionych do uzyskania prawa do zajmowania lokalu było nieprawidłowe, lecz pozostające bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca nie jest członkiem rodziny, którego uwzględnia się przy przydziale. Nie jest też osobą uprawnioną do uzyskania renty rodzinnej po zmarłym W. R. Krąg uprawnionych do tego świadczenia członków rodziny funkcjonariusza definiują przepisy art. 67 – 71 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.). Skarżąca jako narzeczona zmarłego funkcjonariusza do kręgu tego nie należy.
Sąd stwierdził, że organy administracyjne nie mogły uwzględnić przepisu art. 691 K.c., gdyż przepisy Kodeksu cywilnego odnoszą się do stosunków cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Natomiast zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o BOR funkcjonariuszowi przydziela się lokal w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto Sąd zaznaczył, że przepisy ustawy o BOR w sposób całościowy odnoszą się do kwestii związanych z mieszkaniami przydzielanymi funkcjonariuszom, w tym do statusu prawnego lokali, kręgu osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takich lokali, a także zasad postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Przepisy ustawy o BOR nie przewidują zaś możliwości przyznawania lokali zamiennych czy też socjalnych.
Sąd zauważył, że o uprawnieniach do lokalu socjalnego orzeka sąd powszechny, co w przypadku mieszkań funkcyjnych nie może mieć miejsca z uwagi na administracyjny charakter spraw dotyczących tych mieszkań.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro zatem organ nie był zobligowany do rozstrzygnięcia w zakresie uprawnień skarżącej do nabycia prawa do lokalu socjalnego, to nie był także zobowiązany do ustalenia jaki jest jej stan majątkowy, a także jaka jest jej sytuacja osobista, zawodowa i mieszkaniowa. Zdaniem Sądu dla sprawy bez znaczenia jest również to, że skarżąca z własnych środków finansowych ponosi opłaty związane z utrzymaniem lokalu, jak i że jest w nim zameldowana. Wykonanie obowiązku meldunkowego służy bowiem wyłącznie celom ewidencji ludności, nie rodzi żadnych praw do lokalu i ma na celu stwierdzenie faktu rzeczywistego pobytu osoby pod wskazanym adresem (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 597/07, Lex nr 496242).
W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro skarżąca nie wylegitymowała się uprawnieniami do spornego lokalu pozostającego w dyspozycji Szefa BOR, to organ zasadnie uznał, że zajmuje ona ten lokal bez tytułu prawnego i wobec tego obowiązana jest go opróżnić. W tej sytuacji zobligowany był do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu.
Od wyroku Wojewódzkiego Sadu w Warszawie skargę kasacyjną złożyła B. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- a) rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 86 ust 1 pkt 10 i ust 3 ustawy i dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163,poz 1712 z późn zm.), poprzez przyjęcie, że adresatem decyzji Szefa BOR - wbrew przepisowi ust 1 powołanego art. 86 i dalszym przepisom ustawy – może być osoba nie będąca funkcjonariuszem ani członkiem jego rodziny,
- b) rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 1 i art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), poprzez przyjęcie, że skarżona decyzja (a tym samym i poprzedzająca ją decyzja Szefa BOR) wydane zostały w oparciu o prawidłowo zastosowany art.86 ust.1 i ust 3 powołanej wyżej ustawy o BOR i bez naruszenia porządku prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z porównania przepisów ustawy o BOR i przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących kręgu osób uprawnionych do dalszego zamieszkiwania w lokalu po śmierci osoby, która otrzymała przydział lokalu wynika, iż mamy do czynienia z nierównym traktowaniem obywatela i jego uprawnień w tym właśnie zakresie. Ustawa o BOR ogranicza bowiem i wręcz pozbawia uprawnień osoby, które z przysługujących im uprawnień w świetle Kodeksu cywilnego mogłyby skorzystać, gdyby nie to, że lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji Szefa BOR. Jest to – zdaniem skarżącej kasacyjnie – sprzeczne z art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji – wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za drugą instancję.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie wskazać należy, że art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że gdy granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu, to sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd pierwszej instancji niezwiązany granicami skargi nie może jednak przekroczyć tych granic sprawy administracyjnej i stosunku prawnego, w których skarga została wniesiona, nie może bowiem swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje to w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 313. Wydanie 4, rok 2010).
W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji ograniczony jest zakresem sprawy, a więc materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, który stanowił przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. A więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną. Tak więc zakresem rozpoznania sądu pierwszej instancji objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zostały wydane, jednak zawsze tylko w granicach stosunku administarcyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną.
Takiej oceny w niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonał Sąd pierwszej instancji, w związku z czym zarzut naruszenia art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest nieusprawiedliwiony. Podkreślić bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli pod względem legalności zaskarżonego aktu nie ustala ponownie stanu faktycznego, a jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, ustaliły ten stan, a następnie, czy prawidłowo zastosowały do poczynionych ustaleń przepisy prawa materialnego. Jedynie wówczas, gdy zdaniem Sądu, uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie (z urzędu lub na wniosek strony) dowodów uzupełniających z dokumentów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, możliwe jest postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym.
Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, w której przedmiotem postępowania było ustalenie czy w ramach zakreślonych przepisami ustawy o Biurze Ochrony Rządu można przyznać skarżącej, nie będącej funkcjonariuszerm, prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W granicach tej sprawy nie mieszczą się natomiast kwestie cywilnoprawne, na które wskazuje autorka skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie z jej akt wynika bezsprzecznie, że lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul [...] w W., został decyzją dnia [...] kwietnia 1979r. przydzielony jako lokal funkcyjny pozostający w dyspozycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych) W. R., który zmarł w dniu 1 sierpnia 2009 r. Prawo zaś do tego lokalu po jego śmierci – zgodnie z art. 87 ust. 2 pkt 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu – nabywają członkowie rodziny, którzy wspólnie z nim zamieszkiwali w dniu jego śmierci. Nabycie prawa do lokalu przez członków rodziny zmarłego funkcjonariusza nie następuje jednak z mocy prawa, gdyż niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej w tej kwestii przez Szefa Biura ochrony Rządu, co wynika z art. 84 ust. 4 powołanej ustawy.
Skarżąca nie należy do kręgu osób wskazanych powyżej, nie jest bowiem rodziną zmarłego.
Wobec tego stwierdzić należy, że organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, zasadnie uznały, że skarżąca nie nabyła prawa do przedmiotowego lokalu, a zatem zajmuje go bez tytułu prawnego.
W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazać należy, że przyjęta w art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa nakazująca władzom publicznym traktować wszystkich równo, a więc według jednakowej miary, dotyczy podmiotów charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Zasada ta gwarantuje zatem prawo do równego traktowania przez władze publiczne podmiotów charakteryzujących się taką samą cechą wspólną.
Z powyższego wynika zatem, że zakaz dyskryminacji naruszony jest wówczas, gdy Państwo odmiennie traktuje osoby znajdujące się w analogicznej sytuacji bez przedstawienia obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia. Tymczasem istnieją podstawy do różnicowania uprawnień osób, które znalazły się w podobnej, lecz nie identycznej sytuacji, wskutek na przykład odmiennych uregulowań prawnych. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
W niniejszej bowiem sprawie bezsprzecznym jest, że lokal mieszkalny przyznany zmarłemu W. R. jest lokalem pozostającym w dyspozycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji i jest lokalem funkcyjnym przydzielanym w drodze decyzji administracyjnej. Jego przyznanie zaś może nastąpić tylko i wyłącznie po spełnieniu przesłanek określonych w ustawie o Biurze Ochrony Rządu. Skarżąca zaś – jak wynika z akt sprawy – nie jest ani funkcjonariuszem, ani członkiem rodziny zmarłego.
Zatem – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie można stosować analogii do przepisów Kodeksu cywilnego, które to przepisy regulują stosunki cywilnoprawne pomiędzy osobami fizycznymi i osobami prawnymi.
Skoro zatem w powołanych wyżej ustawach, to jest w ustawie Kodeks cywilny i w ustawie o Biurze Ochrony Rządu, podmioty w nich występujące nie charakteryzują się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), to w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji.
Tym samym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 86 ust. 1 pkt 10 i ust. 3 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, są nieusprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 wskazanej ustawy.