Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1713/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 149/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 września 1996 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez C. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów, jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. 5453 m2, uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", jest pozostawanie gruntu i urządzeń (stanowiących własność gminy) w zarządzie osób prawnych w dniu 5 grudnia 1990 r. W ocenie organu zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że wnioskodawca dysponował prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości udowodnionym jednym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem. W toku postępowania strona nie dostarczyła żadnego z dokumentów wymienionych w ww. rozporządzeniu, potwierdzających prawo zarządu do spornego gruntu.

Odwołanie od ww. decyzji złożył P. S.A. w P..

Zaskarżoną decyzją SKO w W. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji

Organ odwoławczy podkreślił, że dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Do stwierdzenia nabycia przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości we wnioskowanym trybie konieczne jest wykazanie się jednym z ww. dokumentów dysponowania prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 20 września 1996 r. C. S.A. Oddział w W. złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się przy ul. [...] ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów, jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. 5453 m2. Do wniosku tego załączono decyzję z dnia [...] grudnia 1979 r. o wywłaszczeniu. Brak jest przy tym podstaw do dokonywania rozszerzającej wykładni przepisów cytowanego rozporządzenia i uznawania dokumentów, które co najwyżej w pośredni sposób wskazują na możliwość dysponowania prawem zarządu przez dany podmiot za dowody istnienia takiego prawa w rozumieniu rozporządzenia. Stwierdzenie istnienia prawa zarządu możliwe jest tylko wówczas, gdy dowodzą tego wprost dokumenty wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Takich zaś dokumentów w ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie brak.

Istnienia prawa zarządu nie dowodzą dokumenty określające wysokość opłaty za użytkowanie przedmiotowej nieruchomości, gdy brak jest w nich jakiejkolwiek wzmianki o decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania, czy zarządu.

W aktach brak jest jakiejkolwiek decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania bądź zarządu na rzecz odwołującej się Spółki. Również odwołująca się Spółka wprost nie podnosi, aby kiedykolwiek tego rodzaju decyzja została wydana. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo odmówił stwierdzenia nabycia przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa.

Kolegium w wyniku rozpatrzenia sprawy nie stwierdziło, aby organ I instancji naruszył zasady postępowania określone w art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S.A., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie przez ten organ w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", a w razie nieskorzystania z uprawnienia określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a., uchylenie w całości przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji SKO w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...].

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 136 K.p.a., polegające na orzeczeniu o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji bez uwzględnienia wymogu ponownego rozpoznania, jako organ II instancji sprawy w jej całokształcie (konstytucyjna zasad dwuinstancyjności postępowania), a w razie wątpliwości organu, pominięcie obowiązku skorzystania z art. 136 K.p.a.;
2. - art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
3. - art. 8 K.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na wyznaczeniu stronie zaledwie 7-dniowego terminu do przedłożenia, co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji gdy całe postępowanie trwa od 1996 r.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia, a także przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), w szczególności jej art. 3 ust. 1 oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...], na podstawie, której skarżącej odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, w sytuacji gdy skarżąca dysponowała dokumentami potwierdzającymi prawo zarządu oraz zarządzała sporną nieruchomością od ponad 30 lat ze wszelkimi tego konsekwencjami.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 149/13, oddalając skargę wskazał, że argumentacja skarżącej była błędna i nie mogła skutkować wzruszeniem zaskarżonych decyzji. Niewątpliwe materiał dowodowy potwierdza faktyczne korzystanie przez P. z nieruchomości. Użytkowanie nieruchomości nie jest jednak równoznaczne z posiadaniem do nieruchomości tytułu prawnego, jest to jedynie okoliczność faktyczna, niesporna w niniejszej sprawie.

Braku tytułu prawnego nie mogą zastąpić wnioski z dnia 29 sierpnia 1979 r., decyzja wywłaszczeniowa czy też decyzja ustalająca opłatę. Wniosek z dnia 29 sierpnia 1979 r. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości został rozpoznany i na jego podstawie wydana została decyzja wywłaszczeniowa. Decyzja wywłaszczeniowa nie jest jednak tytułem prawnym P. do nieruchomości. Natomiast nie została wydana decyzja w przedmiocie wniosku o przekazanie w użytkowanie rzeczonej nieruchomości. Powyższe generuje stan faktyczny, w którym decyzji w tym przedmiocie nie było, a nie np., w którym decyzja zaginęła czy uległa zniszczeniu. Decyzja w przedmiocie naliczania opłat za nieruchomość również nie może zastąpić takiego tytułu prawnego. Organy przedstawiły szereg orzeczeń wraz z obszernymi fragmentami dotyczącymi omawianego zagadnienia. Sąd, odnosząc się w skrócie do orzecznictwa, wskazał, że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości (por. wyrok NSA z 5 listopada 1999 r., I SA 2240/98; wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2098/05).

Sąd nawiązał też do stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, i wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt U 10/00, gdzie wyraźnie wskazano, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia oznaczałoby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 206 u.g.n., a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie została wydana decyzja o ustanowieniu prawa na rzecz skarżącego. Brak wydania takiej decyzji nie stanowi jednocześnie przesłanki mogącej powodować uwzględnienie skargi. Sąd w dacie orzekania opiera się, bowiem na materiale, którym dysponuje w momencie zamknięcia rozprawy. Niespornym było, że w tej dacie takiej decyzji nie było. Kwestia wniosku o przekazanie spornej nieruchomości, złożonego przez P. w dniu 28 sierpnia 1979 r. nie może być natomiast przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu z uwagi na jego zakres przedmiotowy. Ponadto, w decyzji określającej wysokość opłaty za użytkowanie przedmiotowej nieruchomości brak jest jakiejkolwiek wzmianki o decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania, czy zarządu.

Nie było przy tym podstaw do tego by organy dopuszczały dowód z zeznań świadków lub oświadczeń stron (§ 4 ust. 3 rozporządzenia) na okoliczność potwierdzenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej do spornej nieruchomości. Dowód ten nie mógł, bowiem zastąpić braku tytułu prawnego w formie decyzji. Natomiast sama okoliczność, że poprzednik prawny starał się o przyznanie takiego prawa wynika ze złożonego przez niego wniosku.

Decyzja wywłaszczeniowa, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie może w sposób dorozumiany rozstrzygać o przekazaniu spornej nieruchomości w użytkowanie. Treść decyzji jest jednoznaczna, wynika też z obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych (w dacie jej wydania) i nie stanowi tytułu prawnego poprzednika skarżącego do użytkowania nieruchomości.

Również wezwanie skarżącego przez SKO pismem z dnia 24 października 2012 r. do przedłożenia w terminie 7-dniowy, co najmniej jednego z wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia dokumentów nie może stanowić o uwzględnieniu skargi.

Skarżący nie wskazał, jakimi dokumentami dysponuje, które mogłyby wzruszyć zaskarżoną decyzję. Zasadnicze znaczenie ma przy tym fakt, że skarżący nie dysponuje decyzją o przekazaniu gruntu w użytkowanie (zarząd). Decyzja o naliczeniu opłat z dnia 30 stycznia 1980 r. odwołuje się do decyzji wywłaszczeniowej z dnia 14 grudnia 1979 r., jako podstawy nabycia przez P. nieruchomości. Niewątpliwe decyzja wywłaszczeniowa nie była podstawą prawną nabycia czy też użytkowania przez P. niniejszej nieruchomości. Nieprawidłowa wykładnia przepisów i błędna redakcja uzasadniania do ww. decyzji nie może stanowić skutecznego argumentu skargi. Wykładnia decyzji wywłaszczeniowej wynika z obowiązujących wówczas przepisów i jej treści merytorycznej, która dotyczyła przejęcia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, a nie ustanowienia prawa użytkowania na rzecz P..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył P. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarzuty naruszenia prawa materialnego są wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej; w razie nieuwzględnienia ww. wniosku – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec wadliwego nieuwzględnienia przez WSA skargi skarżącego na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2012 r. oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie przed SKO było dotknięte wadami postępowania, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, polegającymi na naruszeniu przez organ administracji art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.;
2. - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", przez dokonanie przez WSA własnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, podczas gdy rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola zgodności działalności organów administracji z przepisami prawa;
3. - art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez pominięcie przez WSA rozpoznania zarzutów skargi P. S.A. dotyczących naruszenia przez SKO art. 138 § 1 pkt 1 i art. 136 K.p.a. oraz art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a. przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn pominięcia tych zarzutów.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.

1. - art. 200 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia, a także przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w szczególności jej art. 3 ust. 1 oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegającą na przyjęciu, że skarżący nie legitymował się prawem zarządu do nieruchomości, podczas gdy właściwa interpretacja wskazanych powyżej, ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych, powinna prowadzić do wniosku, że nieruchomość wywłaszczona na wniosek przedsiębiorstwa państwowego (poprzednik prawny skarżącego), stając się nieruchomością państwową, była jednocześnie przekazywana takim jednostkom państwowym jak państwowe przedsiębiorstwa (poprzednik prawny Skarżącego) w użytkowanie, jeżeli wnioskowały one o wywłaszczenie i użytkowanie w celu realizacji przez nie inwestycji, tym samym spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia;
2. - § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia przez przyjęcie, że niezbędnym do stwierdzenia istnienia prawa zarządu do nieruchomości na podstawie decyzji o naliczeniu opłaty z tytułu użytkowania nieruchomości, jest zawarcie w treści ww. decyzji bezpośredniego odniesienia do decyzji o ustanowieniu tego prawa, podczas gdy taka wykładnia nie wynika wprost z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia i pozostaje z nim sprzeczna.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wiąże się bowiem z wykazaniem, że wskazywane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym uzasadnienie tego zarzutu jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony wskazuje się, że organ, uwzględniając łącznie wszystkie dokumenty, powinien stwierdzić, że prawo zarządu zostało przez skarżącą wykazane; zaś z drugiej – że organ powinien ustalić czy w sprawie istnieje "inny" dokument, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia, potwierdzający istnienie takiego prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie brak jest stosownego rozstrzygnięcia, na podstawie którego można byłoby przyjąć, że skarżąca Spółka posiada tytuł prawny do zarządu lub użytkowania przedmiotową nieruchomością. W szczególności nie potwierdza uzyskania takiego tytułu prawnego decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1980 r. o ustaleniu należności z tytułu przejęcia gruntów rolnych na cele nierolnicze pod budowę stacji paliw. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w uzasadnieniu tej decyzji błędnie wskazano jakoby przedmiotowy teren stacji paliw został nabyty przez poprzednika prawnego skarżącej Spółki na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Z decyzji tej wynika wyłącznie, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona przez odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.

Natomiast w żadnym punkcie rozstrzygnięcia, jak i uzasadnieniu tej decyzji nawet nie wspomina się o uzyskaniu przez poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie Spółki jakiegokolwiek tytułu prawnego do tej nieruchomości. Skoro skarżąca kasacyjnie Spółka aktualnie stoi na stanowisku, że dodatkowo organ powinien ustalić istnienie innych dokumentów, na podstawie których można takowe prawo potwierdzić, to formułując zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinna wskazać na istnienie takich "innych" dokumentów. Braki w tym zakresie oznaczają, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zarzut został błędnie sformułowany jako niezawierający wykazania, że wskazywane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Braki zarzutu w tym zakresie jedynie potwierdzają słuszność oceny zawartej w zaskarżony wyroku, że w niniejszej sprawie nie ma dokumentu, który potwierdzałby tytuł prawny poprzednika prawnego skarżącej Spółki do przedmiotowej nieruchomości.

Na żadnym z etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała, że takie dokumenty istnieją. Poza tym w związku z nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.

18) nie jest tak, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy ciąży tylko na organie administracyjnym (z urzędu), ponieważ również na wniosek strony postępowania organ może podejmować stosowne działania celem wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.). Jeżeli zatem w ocenie strony skarżącej kasacyjnie działania organu w tym zakresie nie były wystarczające, to mogła w ramach obowiązujących przepisów wskazać na istnienie "innych" dokumentów, które mogłyby podlegać ocenie organu. W tym miejscu wskazania wymaga, że organ I instancji informował skarżącą Spółkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednak z tego prawa skarżąca Spółka nie skorzystała, jak i w trakcie postępowania odwoławczego nie wskazała na istnienie "innych" dokumentów, przedstawiając jedynie kopię wniosku o przekazanie ww. nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W ramach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organy oceniły zebrany w sprawie materiał dowody, który w ich ocenie nie dawał podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość była w zarządzie lub użytkowaniu poprzednika prawnego skarżącej Spółki. Nie można zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić, że organy administracji obowiązku wyjaśnienia sprawy zaniedbały. Ponadto kwestia istnienia wniosku z dnia 28 sierpnia 1979 r. o przekazanie nieruchomości w użytkowanie nie stanowi zagadnienia wstępnego, które miałoby stanowić podstawę do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W niniejszej sprawie istotne jest bowiem czy w dacie wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. zostało wykazane, że poprzednik prawny skarżącej Spółki legitymował się stosownym tytułem prawnym, który mógłby wynikać z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Okoliczność złożenia ww. wniosku oraz kwestia nierozpoznania tego wniosku przez organ nie stanowią o zaistnieniu przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja w przedmiocie wniosku o przekazanie w użytkowanie rzeczonej nieruchomości. Tej oceny strona skarżąca Spółka nie podważyła, ponieważ nie wykazała, że taka decyzja została w ogóle wydana. Bez znaczenie jest więc czy organy nie wypowiedziały się co do rozpoznania wniosku poprzednika prawnego skarżącej Spółki o przekazanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie, jak i wydania w tym zakresie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, skoro skarżąca Spółka nie wykazała (także w skardze kasacyjnej), że takie rozstrzygnięcie zostało wydane. Z uwagi na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz brak wykazania swoich racji przez skarżącą Spółkę, oceniając stan faktyczny sprawy Sąd I instancji miał podstawy do sformułowania powyższej oceny. Dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto nie znajduje potwierdzenia zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Co prawda, Sąd I instancji nie odniósł się bezpośrednio do zarzutów skargi zwykłej dotyczących naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 136 K.p.a. oraz art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a., jednak jednoznacznie ocenił, że organy obu instancji prawidłowo wydały swoje rozstrzygnięcia, ponieważ skarżąca Spółka nie wykazała by jej poprzednik prawny uzyskał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że Sąd I instancji nie dopatrzył się żadnych uchybień dotyczących naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 136 K.p.a. oraz art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a., a skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazał, że braki w ww. zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższej oceny wynika, że nie zawierają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Obowiązujące przepisy wiążą bowiem wykazanie potwierdzenia określonego prawa do nieruchomości ze zinstytucjonalizowanym prawnie tytułem do takiej nieruchomości. Nie chodzi zatem o wykazanie czy dana nieruchomość znajdowała w faktycznym zarządzie lub użytkowaniu określonego podmiotu, lecz czy taki podmiot uzyskał tytuł prawny do nieruchomości na podstawie przepisów prawa.

Zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Warunkiem wymaganym do stwierdzenia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali było posiadanie gruntów objętych wnioskiem w tym dniu w zarządzie.

W konsekwencji, aby uzyskać w oparciu o przepis art. 200 ust. 1 u.g.n. prawo użytkowania wieczystego koniecznym było wykazanie, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo zarządu. Istnienie dotychczasowego prawa zarządu stwierdza się na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 1406/13). Jak już wyżej wskazano skarżąca kasacyjnie Spółka takiego dokumentu nie przedstawiła na żadnym z etapów postępowania. To, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przewidywał możliwość przekazania jednostkom państwowym w użytkowanie terenów państwowych, nie oznacza, że w niniejszej sprawie takie przekazanie nastąpiło, ponieważ zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy przekazanie to następowało w drodze decyzji; zaś zgodnie z art. 11 ust. 1 oddanie w użytkowanie wieczyste następowało w trybie tytułu II księgi drugiej Kodeksu cywilnego (czyli w drodze umowy w formie aktu notarialnego – art. 234 w związku z art. 158 K.c.).

Oceny tej nie zmienia fakt, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazywały, że o wywłaszczenie mogło ubiegać się zainteresowane przedsiębiorstwo państwowe (art. 2 ust. 2); postępowanie wywłaszczeniowe było wszczynane na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie (art. 16 ust. 1); jak i to, że takiej decyzji następowało wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie (art. 23 ust. 1 pkt 2). Zgodnie bowiem art. 2 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa. Ponadto z przepisów ww. ustaw nie można wywieźć, że poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki przysługiwał tytuł prawny w formie zinstytucjonalizowanego zarządu. To, że nieruchomość wywłaszczona na wniosek przedsiębiorstwa państwowego stawała się nieruchomością państwową, nie oznaczało, że była jednocześnie przekazywana takim jednostkom państwowym jak państwowe przedsiębiorstwa w użytkowanie, jeżeli wnioskowały one o wywłaszczenie i użytkowanie w celu realizacji przez nie inwestycji, tym samym spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia.

Przekazanie nieruchomości stanowiących własność Państwa tego rodzaju podmiotom w użytkowanie mogło nastąpić na podstawie decyzji. Zaś stosownie do art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) – w brzmieniu do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że skoro w myśl art. 6 cyt. ustawy z 29 kwietnia 1985 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, to oznaczało, że organ ten był uprawniony do tego gruntu.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Zatem w przypadku braku wykazania, że przedmiotowa nieruchomości została oddana (decyzją bądź umową) w zarząd poprzednikowi prawnemu skarżącej spółki, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., I OSK 1697/11, czy z 27 czerwca 2008 r., I OSK 1019/07) i znajdował się w zarządzie takiego organu, a nie państwowej jednostki organizacyjnej.

Powyższe stanowisko jedynie potwierdza przywołany w skardze kasacyjnej wyrok SN o sygn. akt III AZP 13/88, w którym wskazuje się, że właścicielem wywłaszczonego gruntu staje się Państwo; a tereny państwowe stosownie do art. 8-10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach były przekazywane podmiotom cywilnym w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepisy te w zestawieniu z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które wiążą obowiązek uiszczenia opłat z faktem nabycia gruntów rolnych dla celów nierolniczych, prowadzą do wniosku, że przez nabycie należy rozumieć otrzymanie w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntu rolnego (leśnego) z przeznaczeniem na cele niezwiązane z produkcją rolną lub leśną. W niniejszej sprawie jednak ani z decyzji o ustaleniu należności za przejęcie gruntów rolnych, ani z innych zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika by poprzednik prawny skarżącej Spółki otrzymał przedmiotową nieruchomość w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, co mogło nastąpić w sposób określony w ww. przepisach prawa.

Ponadto decyzja o ustaleniu opłaty, na którą powołuje się strona skarżąca kasacyjnie nie stanowi stricte decyzji, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. W decyzji tej mowa jest o ustaleniu należności za przejęcie gruntów rolnych, a nie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jak wynika to z ww. przepisu. Jednak brak jest przeszkód do uznania takiej decyzji za "wystarczającą" jeżeli z jej treści wynikałoby, że została wydana decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny – analizując w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. akt U 6/1999 przepis § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. – dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Innymi słowy, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Powyższe oznacza, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 198/13). W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite, a skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela ten pogląd. Jednak, o czym już wyżej była mowa, z ww. decyzji o ustaleniu należności za przejęcie gruntów rolnych brak jest wskazania konkretnej decyzji, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu lub użytkowania.

Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 200 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia, a także przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w szczególności jej art. 3 ust. 1 oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, na podstawie 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.