Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1409/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę Starosty [...] na wystąpienie pokontrolne Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu powołania na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] osoby spełniającej warunki wynikające z przepisu ustawy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), powołując art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z "2015 r., poz. 149 ze zm." [winno być "w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia pokontrolnego - Dz. U. z 2016 r. poz. 645"], dalej upz bądź ustawa o promocji zatrudnienia) w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (dalej wystąpienie pokontrolne) poprzedzonym kontrolą doraźną, której celem było określenie spełnienia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] S. P. wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów urzędów pracy w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z "2015 r., poz. 149 ze zm." [winno być "Dz. U. z 2016 r. poz. 645"]), nakazał Staroście [...] powołanie na to stanowisko osoby spełniającej warunki określone ustawą o promocji zatrudnienia.
W wystąpieniu Wojewoda powołał art. 9 ust. 5 upz stanowiący, że starosta powołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy wyłonionego w drodze konkursu spośród osób posiadających wykształcenie wyższe oraz co najmniej 3-letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy. Starosta odwołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy po uzyskaniu opinii powiatowej rady rynku pracy. Opinia powiatowej rady rynku pracy nie jest wymagana w przypadkach, o których mowa w art. 52 i 53 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy oraz w przypadku odwołania dyrektora powiatowego urzędu pracy na jego wniosek. Publiczne służby zatrudnienia tworzą organy zatrudnienia wraz z powiatowymi i wojewódzkimi urzędami pracy, urzędem obsługującym ministra właściwego do spraw pracy oraz urzędami wojewódzkimi, realizującymi zadanie określone ustawą (art. 6 ust. 2 upz).
Art. 2 ust. 1 pkt 17 upz stanowi, że organami zatrudnienia są: minister właściwy do spraw pracy, wojewodowie, marszałkowie województw i starostowie. Instytucjami rynku pracy realizującymi zadanie określone w ustawie są wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 2-6 ustawy: Ochotnicze Hufce Pracy, agencje zatrudnienia, instytucje szkoleniowe, instytucje dialogu społecznego oraz instytucje partnerstwa lokalnego.
W dniu kontroli udostępniono kontrolującym dokumenty aplikacyjne S. P. (dalej zainteresowany) złożone przez niego na potwierdzenie spełniania wymogów kwalifikacyjnych na etapie przeprowadzanego naboru na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...]: CV aplikanta; list motywacyjny aplikanta; dyplom ukończenia Akademii [...] i uzyskania tytułu magistra inżyniera rolnictwa z [...] czerwca 1974 r. (kserokopia); świadectwo pracy z [...] czerwca 1977 r., wydane przez Zakład [...], [...] (kserokopia); świadectwo pracy z [...] października 1990 r., wydane przez Urząd Wojewódzki w [...] (kserokopia); świadectwo pracy z [...] lipca 1994 r., wydane przez Wojewódzką Stację [...] (kserokopia); świadectwa pracy: z [...] listopada 2002 r., dwa z [...] grudnia 2010 r. i z [...] grudnia 2014 r., wydane przez Urząd Gminy [...] (kserokopie); uchwała [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2000 r. w sprawie przystąpienia Gminy [...] do Stowarzyszenia [...] (kserokopia); statut Stowarzyszenia "B" (kserokopia), s. 1-15; wydruk z internetowej bazy organizacji pozarządowych i instytucji z 11 grudnia 2014 r., dotyczący Stowarzyszenia "B"; wydruk z Biuletynu Informacji Publicznej w Województwie [...]: uchwała [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2010 r. w sprawie wystąpienia Gminy [...] ze Stowarzyszenia "B" (kserokopia); uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2010 r. w sprawie przystąpienia Gminy [...] jako członka zwyczajnego do [...], stowarzyszenia w rozumieniu ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427) o nazwie "C" (kserokopia); statut Stowarzyszenia "C" (kserokopia), s. 1-9.
Przedstawiono kontrolującym umowę o pracę z [...] grudnia 2014 r., z której wynika, że zainteresowany został zatrudniony na stanowisku Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...], od dnia [...] stycznia 2015 r.
Z wyjaśnień Starosty [...] (dalej Starosta) z 31 marca 2016 r. wynikało, że Komisja Konkursowa powołana do wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w I etapie konkursu stwierdziła posiadanie przez S. P. co najmniej pięcioletniego stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy (zgodnie z art. 9 ust. 5 upz). Stowarzyszenie "C" (dalej Stowarzyszenie "C"), którego wiceprezesem był zainteresowany, działa w zakresie aktywizacji oraz rozwoju obszarów wiejskich oraz działa na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego obszarów wiejskich, z czego wynika, że przeciwdziała bezrobociu. Ze Statutu Stowarzyszenia "B" wynika, że również działa ono na rzecz partnerstwa lokalnego. Zainteresowany przedstawił świadectwa pracy, które potwierdziły ponad 40-letnie doświadczenie na stanowiskach kierowniczych, w tym od ponad 20 lat na stanowisku Burmistrza.
Starosta potwierdził, że nie ma indywidualnej interpretacji Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w kwestii czy zainteresowany spełnia wymogi w/w ustawy. Komisja Konkursowa podczas prac pozyskała wydruki ze strony Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dotyczące interpretacji pojęcia "Instytucje rynku pracy", do których zaliczane są "Instytucje partnerstwa lokalnego", rozumiane jako instytucje realizujące inicjatywy partnerów rynku pracy, tworzone na rzecz realizacji zadań określonych ustawą i wspieranych przez organy samorządu terytorialnego. Komisja Konkursowa zapoznała się z podręcznikiem "Przez współpracę do sukcesu".
W oparciu o przedstawioną dokumentację Wojewoda uznał, że zainteresowany w dniu powołania na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] miał wykształcenie wyższe, tym samym spełniał warunek dotyczący poziomu wykształcenia, wynikający z art. 9 ust. 5 upz. Ocena dokumentów przedłożonych przez zainteresowanego na potwierdzenie posiadanego stażu pracy na etapie przeprowadzonego naboru na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] doprowadziła organ nadzoru do wniosku, że zainteresowany nie wykazał wymaganego ustawą stażu pracy ani w publicznych służbach zatrudnienia (co jest niesporne) ani w innych instytucjach rynku pracy - odmówił uznania reprezentacji przez S. P. jako Burmistrza Gminy [...] w Stowarzyszeniu "C" i w Stowarzyszeniu "B", uznanych (bezspornie) za instytucje rynku pracy. Ocena została ujęta w formie tabeli s. 4-6 wystąpienia. Wojewoda nie zaliczył okresów zatrudnienia wskazanych w tabeli od nr [...] do [...] do ustawowo wymaganego stażu pracy w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w: Urzędzie Miasta [...] na stanowisku Burmistrza [...]; Wojewódzkiej Stacji [...] Oddział Rejonowy [...] na stanowisku Kierownika Oddziału Rejonowego; Urzędzie Miasta i Gminy [...] na stanowisku Kierownika Referatu [...]; Urzędzie Wojewódzkim w [...] na stanowisku Dyrektora Wydziału [...] i zastępcy Dyrektora Wydziału; Zakładzie Doświadczalnym [...] na stanowisku stażysty, specjalisty, starszego specjalisty, kierownika gospodarstwa, z uwagi na fakt, że nie można uznać, że było to zatrudnienie w publicznych służbach zatrudnienia lub innych instytucjach rynku pracy. Ocena ta nie jest między stronami kontrowersyjna.
Sporne jest stanowisko organu nadzoru odmawiające zliczenia do "okresu stażu pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub innych instytucjach rynku pracy" reprezentacji przez zainteresowanego Gminy [...] w Stowarzyszeniu "B" i w Stowarzyszeniu "C", a właśnie ten okres uznany został przez Komisję Konkursową za spełnienie wymogu z art. 9 ust. 5 upz jako staż pracy w instytucjach rynku pracy.
Zdaniem Wojewody cechą wspólną dla pojęć "staż pracy" jest łączny okres zatrudnienia, od którego uzależnione jest uzyskanie określonego prawa. Do stażu pracy zalicza się wykonywanie pracy na podstawie umowy o pracę oraz umów cywilnoprawnych. Kryterium stażu kandydata na dyrektora powiatowego urzędu pracy pozostaje w ścisłym związku z potrzebą realizacji ustawowych celów Państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej.
We wnioskach wystąpienia wskazano, że okresy zatrudnienia, wykazane w tabeli w poz. [...], udokumentowane przedłożonymi świadectwami pracy, nie mogą zostać zaliczone do ustawowo wymaganego dla kandydata na stanowisko dyrektora powiatowego urzędu pracy stażu pracy, z uwagi na to, że poszczególni pracodawcy nie stanowią instytucji rynku pracy w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Odnosząc się do ustaleń, że zainteresowany w trakcie sprawowania funkcji Burmistrza [...] reprezentował Gminę [...] w Stowarzyszeniach: "B" oraz "C" (dalej Stowarzyszenia), Wojewoda powołując art. 6 ust. 7 upz stanowiący, że instytucją partnerstwa lokalnego jest grupa instytucji realizujących na podstawie umowy przedsięwzięcia i projekty na rzecz rynku pracy, przyznał, że w świetle tego przepisu, Stowarzyszenia mogą zostać uznane za instytucje partnerstwa lokalnego. Mimo tego, że ze statutów Stowarzyszeń wynika, że wśród zadań statutowych znajdowały się zadania z zakresu promocji zatrudnienia, okresy pełnienia funkcji reprezentanta Gminy [...] przez zainteresowanego nie mogą zostać zaliczone do ustawowo wymaganego stażu pracy. Wskazuje na to fakt, że w okresach tych zainteresowany nie był związany ze Stowarzyszeniami umową o pracę ani umową cywilnoprawną, w których dominowałyby cechy stosunku pracy, a funkcja wiceprezesa Zarządu Stowarzyszenia "C" pełniona przez okres 2 lat nie wpływa na ocenę długości stażu pracy w instytucjach rynku pracy (który winien w tym przypadku wynosić 5 lat).
Organ wskazał, że zainteresowany w świetle ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zarówno w dniu powołania jak i dniu kontroli, nie spełniał określonych ustawowo wymogów w zakresie posiadania co najmniej 3-letniego stażu pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letniego stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy. Oznacza to, że powołanie zainteresowanego na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...], nastąpiło z naruszeniem art. 9 ust. 5 upz. Funkcję Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] pełni obecnie osoba, nie spełniająca wymogów wynikających z art. 9 ust. 5 upz.
Organ nie zakwestionował przy tym funkcji zainteresowanego jako reprezentanta Gminy [...] w Stowarzyszeniach i zaliczył je do "innych instytucji rynku pracy", jednak uznał, że nie został wykazany odpowiedni staż pracy.
Staż pracy jest utożsamiany z pojęciem zatrudnienia. Nie można z tego względu zaliczyć jako 6-letniego stażu pracy w dwu Stowarzyszeniach i równocześnie 20 letniego stażu pracy na stanowisku Burmistrza. Współpraca z podmiotami gospodarczymi, samorządami gminnymi i stowarzyszeniami na terenie powiatu [...] wynikała z funkcji i zadań, jakie zostały powierzone zainteresowanemu, w ramach obowiązków wynikających z pełnionej funkcji Burmistrza i zawartej z nim umowy o pracę.
Zdaniem organu należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202 ze zm.) pracodawcą dla wójta, burmistrza jest urząd gminy, który w świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie stanowi publicznych służb zatrudnienia, ani instytucji rynku pracy. W związku z tym, pełnienie funkcji Burmistrza i roli reprezentanta Gminy w poszczególnych stowarzyszeniach, nie stanowi stażu pracy, o jakim mowa w art. 9 ust. 5 upz. Mimo, że ze statutów Stowarzyszeń wynika, że wśród zadań statutowych znajdowały się zadania z zakresu promocji zatrudnienia, okresy pełnienia przez zainteresowanego funkcji reprezentanta Gminy [...], nie mogą zostać zaliczone do ustawowo wymaganego stażu pracy, w świetle art. 9 ust. 5 upz, a dołączone do pisma z [...] maja 2016 r. znak [...], referencje zainteresowanego, wydane dnia 10 grudnia 2014 r. przez Stowarzyszenie "C", nie mają wpływu na dokonaną ocenę.
Zalecenia pokontrolne wskazywały na konieczność powołania na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] osoby spełniającej warunki wynikające z art. 9 ust. 5 upz w trybie tym przepisem określonym w terminie do 90 dni od otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego.
Starosta [...] pismem z 14 czerwca 2016 r. (nadanym dnia 15 czerwca 2016 r.) wniósł zastrzeżenia do zalecenia pokontrolnego, zarzucając naruszenie art. 9 ust. 5 upz przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do stażu pracy w rozumieniu tego przepisu mogą zostać zaliczone jedynie okresy świadczenia pracy na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej.
Wojewoda [...] odpowiedział dnia 23 czerwca 2016 r., pismem doręczonym Staroście [...] dnia 27 czerwca 2016 r., którego treść jest tożsama ze stanowiskiem wyrażonym w wystąpieniu pokontrolnym.
Starosta [...] dnia 8 lipca 2016 r. wezwał Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa.
Wojewoda [...] udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z 21 lipca 2016 r., doręczonym Staroście dnia 1 sierpnia 2016 r.
Wystąpienie pokontrolne stało się przedmiotem skargi Starosty [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której Starosta [...] zarzucił naruszenie art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do stażu pracy w rozumieniu tego przepisu mogą zostać zaliczone wyłącznie okresy świadczenia na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej, wnosząc o jego uchylenie.
Przyjęcie wykładni Wojewody co do rozumienia stażu pracy w instytucjach partnerstwa lokalnego prowadzi według Starosty do bezpodstawnej eliminacji osób mających wieloletnie doświadczenie nabyte w okresie pracy na rzecz tych instytucji, jedynie z tego powodu, że podstawą świadczenia pracy nie była umowa o pracę, ani umowa cywilnoprawna. Wykładnia pojęcia "stażu pracy" winna uwzględniać cel ustawodawcy, by kandydaci ubiegający się o stanowisko dyrektora urzędu pracy legitymowali się odpowiednią wiedzą i doświadczeniem.
Stowarzyszenia, w których zainteresowany pełnił funkcje, są zrzeszeniami osób o celach niezarobkowych. Brak odpłatnej umowy wiążącej stowarzyszenie z jego członkami czy osobami pełniącymi funkcję nie oznacza, że między tymi podmiotami nie istnieje jakikolwiek stosunek prawny. Istnieje bowiem więź organizacyjno-prawna, która powstaje mocą aktu powołania, natomiast dla powstania stosunku pracy czy zlecenia niezbędna jest dodatkowa czynność prawna w postaci zawarcia umowy o pracę czy umowy zlecenia.
Zainteresowany był członkiem założycielem Stowarzyszenia "B" od dnia 18 kwietnia 2006 r. Od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] października 2010 r. reprezentował Gminę [...] w Stowarzyszeniu. Funkcję członka Rady Opiniodawczo-Doradczej Stowarzyszenia pełnił od dnia 18 kwietnia 2006 r. do dnia 28 października 2010 r. (ponad 4 lata). Natomiast w Stowarzyszeniu "C" pełnił funkcję wiceprezesa od dnia 26 października 2012 r. do dnia 7 kwietnia 2015 r. (również ponad 4 lata). Spełniał zatem na dzień naboru na stanowisko dyrektora urzędu pracy wymóg legitymowania się co najmniej 5-letnim stażem pracy w innych instytucjach rynku pracy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ppsa a oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji zalecenie pokontrolne zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Wojewody z [...] maja 2016 r. zakwalifikował jako akt nadzoru z art. 3 § 2 pkt 7 ppsa, w szerokim rozumieniu wymienionego przepisu, gdyż dotyczący również starosty, który wprawdzie nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego (których to organów dotyczy nadzór kontrolowany przez sądy administracyjne z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ppsa), to jednak na podstawie art. 5 § 2 pkt 6 kpa, jest traktowany jako organ jednostki samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Kielcach z 28.2.2012 r. II SA/Ke 46/12; wyrok NSA z 7.2.2013 r. I OSK 1278/12). Po myśli art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 1 ppsa, skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna.
Stosownie do art. 53 § 2 ppsa, przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a wezwanie to nie zostało przez organ nadzoru uwzględnione.
Skargę wniesiono na zalecenie pokontrolne, będące wynikiem postępowania nadzorczego Wojewody przeprowadzonego w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 upz.
Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 upz do zadań wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy, oraz inne podmioty, zwane dalej "jednostkami kontrolowanymi", w szczególności w zakresie spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów i pracowników urzędów pracy oraz kontroli realizacji innych zadań, wynikających z ustawy, wykonywanych przez samorząd terytorialny lub inne podmioty.
Wojewoda sprawuje nadzór, o którym mowa w art. 10 ust. 1, w szczególności przez: 1) badanie dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru lub kontroli;
- 2) wykonywanie niezbędnych do celów nadzoru lub kontroli odpisów, wyciągów z dokumentów lub kserokopii oraz zestawień i obliczeń sporządzonych na podstawie dokumentów;
- 3) przeprowadzanie oględzin obiektów i pomieszczeń oraz obserwację przebiegu czynności objętych nadzorem lub kontrolą;
- 4) żądanie od pracowników kontrolowanej jednostki udzielania informacji w formie ustnej i pisemnej w związku z czynnościami nadzorczymi lub kontrolnymi;
- 5) wzywanie i przesłuchiwanie świadków;
- 6) zwracanie się o wydanie opinii przez biegłych i specjalistów z zakresu rynku pracy (art. 111 upz).
Starosta powołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy wyłonionego w drodze konkursu spośród osób posiadających wykształcenie wyższe oraz co najmniej 3-letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy. Starosta odwołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy po uzyskaniu opinii powiatowej rady rynku pracy. Opinia powiatowej rady rynku pracy nie jest wymagana w przypadkach, o których mowa w art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, oraz w przypadku odwołania dyrektora powiatowego urzędu pracy na jego wniosek (art. 9 ust. 5 upz).
W ocenie Wojewody, zainteresowany, który w wyniku konkursu został wybrany na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...], nie udokumentował spełnienia warunku wynikającego z art. 9 ust. 5 upz, tj. 5-letniego stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy.
Treść normatywna art. 111 upz wskazuje na szerokie uprawnienia organu w trakcie postępowania nadzorczego. Organ nie tylko poddaje analizie przedłożoną dokumentację, ale również ma prawo sięgnąć po instrumenty natury procesowej, takie jak przesłuchanie świadków, oględziny, a nawet zwrócenie się o opinię do biegłego. Dowodzi to tego, że celem postępowania nadzorczego jest ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, a nie samo jedynie stwierdzenie, że postępowanie konkursowe, mogło być ewentualnie dotknięte uchybieniami. Organ nadzoru został upoważniony do stosowania instrumentów procesowych pozwalających na zbadanie i ustalenie czy stan faktyczny sprawy odpowiada przepisowi prawa materialnego, a dopiero w wyniku negatywnych ustaleń w tym zakresie, może przekazać jednostce kontrolowanej odpowiednie zalecenia, pouczenia oraz wnioski i uwagi (art. 113 ust. 1 upz).
W analizowanej sprawie przedmiotem badania organu nadzoru była kwestia spełnienia przez wyłonionego w drodze konkursu kandydata na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] wymogu 5-letniego stażu pracy w instytucjach rynku pracy w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia.
W sprawie nie jest sporne zagadnienie interpretacji użytego w art. 9 ust. 5 pojęcia "inne instytucje rynku pracy". Organ nadzoru podzielił stanowisko Starosty, że instytucje rynku pracy, w których kandydat na stanowisko dokumentował staż pracy (Stowarzyszenie "C" oraz Stowarzyszenie "B") spełniają ustawowe wymogi, a przeprowadzona przez strony interpretacja jest w tym zakresie zgodna z przepisami prawa. Istotę sporu w sprawie stanowi kwestia udokumentowania przez zainteresowanego stażu pracy w tych instytucjach rynku pracy, bowiem według organu nadzoru do wymaganego stażu pracy można zaliczyć jedynie taką pracę na rzecz tych instytucji rynku pracy, która była świadczona na podstawie umowy o pracę lub w oparciu o umowy o charakterze cywilnoprawnym.
Uczestnictwo w działalności Stowarzyszeń polegające na reprezentowaniu Gminy w której zainteresowany był Burmistrzem, nie mieści się w zakresie pojęcia "stażu pracy".
Argumentacja Starosty skupiona jest wyłącznie na aspekcie uzyskania przez zainteresowanego wiedzy i doświadczenia w zakresie stosowania instrumentów przewidzianych ustawą o promocji zatrudnienia. Skarżący interpretuje "staż pracy" jako szeroko rozumianą działalność na rzecz tych Stowarzyszeń, niezależnie od charakteru stosunku pranego stanowiącego tytuł tej działalności. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie definiują pojęcia stażu pracy, natomiast posługują się pojęciem okresu zatrudnienia. Np. w art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawodawca określił, że ustawa ma zastosowanie do obywateli polskich poszukujących i podejmujących zatrudnienie lub inną pracę. Takie użycie wyrażeń "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" sugeruje, że pojęcie pracy zakresem swym obejmuje zarówno zatrudnienie jak i inne formy pracy. Podobnie też uprawnienie do świadczeń ustawą tą przewidzianych (tj. uprawnienia do zasiłku) ustawodawca uzależnił między innymi od zatrudnienia i osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego... (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a upz) lub wykonywania pracy w oparciu o umowę o pracę nakładczą (lit. b tego przepisu) lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia czy innej umowy i osiągania z tego tytułu dochodu (....).
Należy stąd wnioskować, że staż pracy jest pojęciem szerokim, obejmującym łączny okres zatrudnienia tj. czas, w którym pracownik pozostawał w stosunku pracy, czyli wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, a także (co pozostaje w zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego), wykonywana pracy w oparciu o umowy cywilnoprawne, bowiem z zasady swobody umów wynika prawo stron do wyboru rodzaju stosunku pracy, na podstawie którego praca będzie świadczona.
Należy z całą stanowczością zauważyć, że na tle nawet tak szerokiego pojęcia stażu pracy statuują je dwa podstawowe elementy: po pierwsze - zatrudnienia, które obejmuje świadczenie pracy w oparciu o umowę o pracę, a także w oparciu o inne umowy cywilnoprawne, oraz po wtóre - uzyskiwanie z tego tytułu dochodu. Nie sposób z pojęciem stażu pracy jakim posługuje się ustawodawca na gruncie analizowanej upz, łączyć inne formy aktywności, nawet jeżeli jej efektem jest uzyskanie szczególnej wiedzy lub praktycznych umiejętności.
Wbrew sugestiom i stanowisku skarżącego, analiza art. 9 ust. 5 upz nie pozostawia wątpliwości, że nie ma podstaw do odmiennego rozumienia stażu pracy w publicznych służbach zatrudnienia od stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy. Z tego powodu nie można uznać za trafny argument, że skoro Stowarzyszenie "C" i Stowarzyszenie "B" prowadziły działalność non profit, to nie można wymagać, by działalność w tych stowarzyszeniach miała charakter zatrudnienia w oparciu o jakakolwiek umowę o charakterze odpłatnym. Nie jest wykluczone nieodpłatne wykonywanie umowy np. umowy zlecenia (art. 735 kodeksu cywilnego).
Gdyby ustawodawca określając warunki, jakie winien spełniać kandydat na dyrektora urzędu pracy, odmiennie traktował kwestie stażu pracy w publicznych służbach zatrudnienia od stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy, to niewątpliwie uczyniłby to. Nie można przyjąć, że użycie tego pojęcia w tym samym przepisie zarówno w odniesieniu do publicznych służb zatrudnienia, jak i innych instytucji rynku pracy jest przypadkowe i niezamierzone. Zadaniem tego przepisu było uściślenie kryteriów, których spełnienie jest warunkiem koniecznym do zajmowania stanowiska dyrektora urzędu pracy, w przeciwnym wypadku ustawodawca posłużyłby się innym wyrażeniem jak np. posiadanie doświadczenia w związku ze stosowaniem przepisów ustawy o promocji zatrudnienia.
Z przedłożonej dokumentacji aplikacyjnej wynika, że zainteresowany pełniąc w okresie od 4 lipca 1994 do 5 grudnia 2014 r. (łącznie) funkcję Burmistrza Gminy [...], na mocy uchwał: Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2000 r. w sprawie przystąpienia Gminy [...] do Stowarzyszenia "B" w Województwie [...]; (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2010 r. w sprawie wystąpienia Gminy [...] ze Stowarzyszenia "B"); uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2010 r. w sprawie przystąpienia Gminy [...] jako członka zwyczajnego do "C", reprezentował Gminę [...] w tych Stowarzyszeniach.
W świetle powyższych rozważań reprezentowanie Gminy nie stanowi zatrudnienia odpowiadającego stażowi pracy wymaganemu w art. 9 ust. 5 upz, choć niewątpliwie przyczyniło się do uzyskania doświadczenia i wiedzy w zakresie objętym działalnością Stowarzyszeń. Tym samym okres reprezentowania Gminy [...] przez pełniącego funkcje Burmistrza tej Gminy - S. P., w stowarzyszeniach uznanych za instytucje rynku pracy, nie jest stażem pracy w tych Stowarzyszeniach, lecz stażem pracy, zgodnie z przedłożonymi świadectwami pracy - w Urzędzie Gminy [...].
Mając na uwadze, że poza Stowarzyszeniami, żaden z podmiotów gdzie zatrudniony był zainteresowany nie stanowił instytucji rynku pracy ani publicznych służb zatrudnienia (co jest bezsporne), nie można uznać, że spełniony został warunek posiadania stażu pracy określonego przepisem art. 9 ust. 5 upz.
Skargę kasacyjną wywiódł Starosta [...], reprezentowany przez r. pr. J. P., zaskarżając wyrok III SA/Kr 1409/16 w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 "ze zm."), polegającą na przyjęciu, że do stażu pracy w rozumieniu tego przepisu mogą zostać zaliczone wyłącznie okresy świadczenia pracy na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według norm przepisanych (k. 78-83, 114 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...], reprezentowany przez r. pr. G. D., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie na rzecz organu skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 101-104 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zarzut naruszenia art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia pokontrolnego - Dz. U. z 2016 r. poz. 645 [bez zmian]) okazał się nieusprawiedliwiony.
Ustawodawca stanowi, że "Starosta powołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy wyłonionego w drodze konkursu spośród osób posiadających wykształcenie wyższe oraz co najmniej 3-letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy." (art. 9 ust. 5 zd. 1 upz). Ustawodawca nie wprowadził w ustawie o promocji zatrudnienia definicji legalnej pojęcia "staż pracy".
Trafnie Sąd I instancji odwołał się do wykładni systemowej, zgodnie z którą w ustawie o promocji zatrudnienia ustawodawca wielokrotnie posługuje się pojęciem "poszukujących i podejmujących zatrudnienie lub inną pracę zarobkową" (określając zakres podmiotowy ustawy – art. 1 ust. 3 pkt 1 upz), jak i pojęciem "był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie..." (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a, i upz); "wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód" (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. b upz), od spełnienia danego warunku uzależniając prawa do konkretnych świadczeń.
Normodawca posługuje się pojęciem staż pracy także w innych aktach prawnych – w szczególności w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. nr 189, poz. 1598 ze zm.). Mimo że wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i polityki Społecznej nie są wiążące dla sądów administracyjnych, to należy podzielić wykładnię zaprezentowaną w wyjaśnieniach z 6 listopada 2013 r. DPS-V-074-159/8144/ ZP/2013, w których Ministerstwo trafnie wskazało, że "Przez roczny staż pracy, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, należy rozumieć zatrudnienie na umowę o pracę". Do stażu pracy należy zaliczyć także formy wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, jeżeli w treści stosunku prawnego łączącego strony, przeważają cechy charakterystyczne dla stosunku pracy określone w art. 22 § 1 kp (wyrok NSA z 12.5.2015 r. I OSK 2429/13, cbosa).
Nietrafnie w toku postępowania poprzedzającego wywiedzenie skargi Starosta podnosił, że jeśli "jedyną osobą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę w instytucji partnerstwa lokalnego byłby pracownik prowadzący obsługę biurową tejże instytucji, to w świetle przedmiotowej wykładni tylko on spełniałby wymóg odpowiedniego stażu pracy o którym mowa w art. 9 ust. 5" upz (zastrzeżenia z 14 czerwca 2016 r. Starosty do zalecenia pokontrolnego). Pracownik obsługi biurowej nie stosowałby przepisów z zakresu przedmiotowego ustawy o promocji zatrudnienia, zatem nie spełniłby wymogu art. 9 ust. 5 upz.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że nie trzeba odwoływać się do wykładni celowościowej art. 9 ust. 2 upz, by stwierdzić, że praca w charakterze referenta ds. administracyjno-finansowych czy ds. księgowości,... naczelnika wydziału organizacji, kadr i spraw obywatelskich, odpowiednio w... urzędzie wojewódzkim..., starostwie powiatowym, nie jest pracą w publicznych służbach zatrudnienia ani w innych instytucjach rynku pracy. Samo zatrudnienie w urzędzie wojewódzkim czy starostwie nie wypełnia wymogu w publicznych służbach zatrudnienia, bo chodzi o pracę związaną ze stosowaniem przepisów z zakresu przedmiotowego ustawy o promocji zatrudnienia. Jednoznacznie wynika to z brzmienia art. 6 ust. 2 upz, który określając organy publicznych służb zatrudnienia zalicza do nich m. in. urzędy wojewódzkie, ale tylko gdy realizują one zadania określone ustawą o promocji zatrudnienia (wyrok NSA z 7.2.2013 r. I OSK 1278/12, cbosa).
Podobne rozwiązania ustawodawca wprowadził także w innych ustawach - przykładowo do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego może być powołany ten, kto:... 7)... przez dziesięć lat pozostawał w instytucjach publicznych na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego... (art. 6 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej pusa). Do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego może być powołany ten, kto:...
- 2) przez sześć lat pozostawał w instytucjach publicznych na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego... (art. 6a § 1 pkt 2 in fine pusa).
Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu wykładni art. 9 ust. 5 upz niźli zaprezentowana w zaskarżonym wyroku.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, zm. z 2016 r., poz. 1667).