Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Wyrokiem z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 836/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B[...] z 8 kwietnia 2019 r., nr S[...], w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. C., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 50 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze. zm., zwana dalej u.p.s.) w zw. z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że określenie kwalifikacji osoby świadczącej specjalistyczne usługi opiekuńcze nie jest elementem zakresu specjalistycznej usługi opiekuńczej, który z kolei stanowi niezbędny element decyzji w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, mimo tego, iż brak wskazania kwalifikacji osoby wykonującej specjalistyczną usługę opiekuńczą nie pozwala na jej faktyczną realizację zgodnie z potrzebami osoby niepełnosprawnej, co doprowadziło do naruszenia art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP;
- 2. nieuwzględnienie okoliczności, iż organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego dopuszczając się tym samym naruszenia art. 50 ust. 2 u.p.s., poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozważenia sprawy przez organ I instancji oraz uzasadnienia niewskazania w decyzji kwalifikacji osoby mającej świadczyć specjalistyczne usługi opiekuńcze na rzecz A. C., co w konsekwencji stanowiło nadużycie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. i nieuzasadnione oddalenie skargi;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo dokonania przez Organ i organ I instancji błędnej wykładni art. 50 ust. 4 i 5 u.p.s. w zw. z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.) poprzez przyjęcie, że określenie kwalifikacji osoby świadczącej specjalistyczne usługi opiekuńcze nie jest elementem zakresu specjalistycznej usługi opiekuńczej, który z kolei stanowi niezbędny element decyzji w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, mimo tego, iż brak wskazania kwalifikacji osoby wykonującej specjalistyczną usługę opiekuńczą nie pozwala na jej faktyczną realizację zgodnie z potrzebami osoby niepełnosprawnej, co doprowadziło do naruszenia art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo przekroczenia przez organ I instancji granic uznania administracyjnego określonych w art. 50 ust. 2 u.p.s. poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozważenia sprawy przez organ I instancji oraz uzasadnienia niewskazania w decyzji kwalifikacji osoby mającej świadczyć specjalistyczne usługi opiekuńcze na rzecz A. C.,
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo rażącego naruszenia przez Organ i organ I instancji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieokreślenie w rozstrzygnięciu decyzji w sposób szczegółowy zakresu przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych, co spowodowało, że Skarżąca pozostawała w niepewności, co do przyznanych jej uprawnień,
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo rażącego naruszenia przez Organ i organ I instancji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że określenie w decyzji organu I instancji — Burmistrza Miasta C[...] z dnia 11 stycznia 2019 r., nr S[...], kwalifikacji osoby świadczącej specjalistyczne usługi opiekuńcze jest niezbędne dla faktycznego wykonania tejże decyzji ze względu na stan zdrowia A. C..
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu sądowi.
Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł także na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a., art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz.
- 75) i § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz.
- 68) o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu według norm przepisanych i oświadczył, że opłata nie została zapłacona w całości lub w części.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.
Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy sposobu określenia specjalistycznych usług opiekuńczych w decyzji wydanej w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że skoro wymagane kwalifikacje osób prowadzących specjalistyczne usługi opiekuńcze wynikają wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.), to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy żaden inny nauczyciel, tzn. nie posiadający kwalifikacji z oligofrenopedagogiki, nie może prowadzić zajęć rewalidacyjnych z uczniem niepełnosprawnym intelektualnie. Nie ma tym samym potrzeby zamieszczania tego w osnowie decyzji, wobec braku podstaw do takiego wpisu.
Skarżąca twierdzi natomiast, że w ramach określenia zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych należy również określić kwalifikacje osoby udzielającej tych usług. Na tym tle formułuje ona zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, przy czym zarzuty naruszenia przepisów postępowania są pochodną zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Należy odnotować niejednoznaczność stanowiska kasatora w rozpoznawanej sprawie. Z jednej strony przedstawia on argumentację mającą wykazać, że konieczne jest sprecyzowanie zakresu usługi, które może nastąpić w drodze określenia kwalifikacji osoby wykonującej specjalistyczną usługę opiekuńczą w osnowie decyzji przyznającej taką usługę. Z drugiej strony wskazuje w uwadze poczynionej "na marginesie", że: "(...) potraktowanie kwalifikacji osoby świadczącej specjalistyczne usługi opiekuńcze jako elementu zakresu tejże usługi, o którym mowa w art. 50 ust. 5 u.p.s., nie zostało wprost wyłączone przepisami ustawy, toteż kwestia ta musi zostać ustalona w drodze wykładni nie tylko literalnej, ale również celowościowej. Organy administracji oczywiście są bezwzględnie obowiązane do działania wyłącznie w granicach prawa, jednak judykatura i doktryna znają przypadki działania administracji, które nie mają jednak swojej literalnej podstawy w przepisach prawa, a mimo to są powszechnie aprobowane, czego przykładem niech będzie chociażby zaświadczenie o samodzielności lokalu, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.
Dz. U. z 2020 r. poz. 532 z późn. zm.). W tym przypadku, pomimo braku takiego wymogu na gruncie przepisów tejże ustawy, w praktyce organów, doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się jako element wniosku o udzielenie takiego zaświadczenia przedstawienie również dokumentacji technicznej lokalu, gdyż pozwala ona na praktyczne ustalenie kwestii przeznaczenia lokalu. Podobnie nie ma żadnych przeciwwskazań, aby w praktyce orzeczniczej wyjaśnić, że wskazanie kwalifikacji osób wykonujących stanowi element zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych, co pozwoli chronić interesy zarówno osób niepełnosprawnych, jak i organu mogącego w jasny sposób rozliczać podmioty powołane bezpośrednio do świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych."
Nie jest zatem jasne, czy zdaniem kasatora wymóg określenia w decyzji kwalifikacji osoby świadczącej specjalistyczne usługi opiekuńcze wynika z przepisów prawa, czy też wynika z praktyki orzeczniczej, która miałaby dopatrzyć się takiego wymogu pomimo tego, że nie wynika on z przepisów prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 50 ust. 4 i 5 u.p.s. w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.) stwierdzić należy, że art. 50 ust. 5 u.p.s. określa elementy, jakie powinna zawierać decyzja o przyznaniu usług opiekuńczych (w tym specjalistycznych usług opiekuńczych). Jednakże aby dokonać prawidłowej wykładni art. 50 ust. 5 ustawy, należy zwrócić uwagę na treść wcześniejszych przepisów, tj. art. 50 ust. 3 i art. 50 ust. 4 u.p.s., które określają pojęcia usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 50 ust. 3 u.p.s. usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem, zaś zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.s. specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.
Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 5 u.p.s. ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Adresatem tego przepisu jest organ właściwy w sprawach przyznania usług opiekuńczych, który wydając decyzję przyznającą usługi opiekuńcze, a więc zarówno usługi opiekuńcze o których mowa w art. 50 ust. 3 jak i specjalistyczne usługi opiekuńcze określone w art. 50 ust. 4, zobowiązany jest ustalić ich zakres, czyli wskazać które z usług opiekuńczych, bądź które z specjalistycznych usług opiekuńczych zostały przyznane, a także określić na jaki okres zostały przyznane oraz wskazać miejsce świadczenia, czyli miejsce wykonywania usług. Aby określić w decyzji zakres specjalistycznych usług opiekuńczych o których mowa w art. 50 ust. 4 organ musi sięgnąć do powoływanego wyżej rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r., które w § 2 wymienia szczegółowo rodzaje specjalistycznych usług dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności.
Natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w decyzji przyznającej specjalistyczne usługi opiekuńcze (podobnie jak w decyzji przyznającej usługi opiekuńcze) nie określa się osób, które będą te usługi wykonywać, jak również nie określa się przygotowania zawodowego i kwalifikacji tych osób, albowiem brak podstawy prawnej, z której można by wyprowadzić taki obowiązek. Należy przy tym podkreślić, że okoliczność, iż specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą wykonywać osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, jest bezsporna, zasada ta wynika z art. 50 ust. 4 ustawy, a jej sprecyzowanie poprzez wskazanie konkretnych wymogów dotyczących specjalistycznego przygotowania zawodowego (kwalifikacji) ma miejsce w § 3 powołanego rozporządzenia. Podkreślić jednak należy, że okoliczność dotycząca posiadania specjalistycznego przygotowania zawodowego (kwalifikacji) przez osobę, która ma świadczyć specjalistyczne usługi opiekuńcze, powinna być rozważana na etapie wykonania decyzji przyznającej specjalistyczne świadczenia opiekuńcze, a nie na etapie przyznania specjalistycznych świadczeń opiekuńczych (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 917/19).
Zarzut naruszenia art. 50 ust. 4 i 5 u.p.s. w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.), sformułowany w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej, jest zatem niezasadny. W konsekwencji za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. (punkt II.2 petitum skargi kasacyjnej), bowiem został on oparty na założeniu o zasadności zarzutu sformułowanego w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej. Podobnie niezasadne są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, jako że zostały oparte na tezie, że obowiązkiem organu było określenie w zaskarżonej decyzji kwalifikacji osoby udzielającej przedmiotowych świadczeń.
Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.