Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 45/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi J. D. (dalej również: Skarżący) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] (dalej również: Starosta) w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość orzekł w punkcie pierwszym o zobowiązaniu Starosty do rozpoznania sprawy z wniosku Skarżącego z 28 października 2020 r. o odszkodowanie w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. W punkcie drugim orzekł, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie trzecim Sąd I instancji przyznał od Starosty na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości jednego tysiąca złotych. Natomiast w punkcie czwartym Sąd I instancji zasądził od Starosty na rzecz Skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 3 listopada 2020 r. do Starosty wpłynął wniosek Skarżącego, złożony w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], w [...], gmina [...], przejętą pod drogę. Wskazano, że decyzją Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt) z 7 czerwca 1991 r. działka ta została wydzielone pod drogę i z mocy prawa przeszły na własność Gminy [...], zaś decyzja została wydana na wniosek Skarżącego o zatwierdzenie podziału działki nr [...] położonej w [...], której był on właścicielem.
Pismem z 3 grudnia 2020 r., Starosta, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) - dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 98 oraz art. 129 ust. 5 u.g.n., zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie odszkodowania za działkę nr [...] położoną w [...]. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na wymogi procedury, w tym termin na zawarcie ugody, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania w ustawowym terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 31 maja 2021 r. Pismami z 15 grudnia 2020 r. Starosta wystąpił do Wójta o nadesłanie wszelkich istotnych dla sprawy dokumentów, w tym decyzji Wójta z [...] czerwca 1991 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału, zaopatrzonej w pieczęć ostateczności (wraz z projektem podziału oraz wnioskiem) oraz dokumentów w sprawie uzgodnień dotyczących odszkodowania (np. umowy, porozumienia, protokoły, zrzeczenia) wraz z korespondencją w niniejszej sprawie.
Starosta zwrócił się również do Wójta o wskazanie w formie zaświadczenia, wydanego w trybie art. 217 § 1 k.p.a. (z załącznikiem graficznym), jakie było przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej również: m.p.z.p.) działki nr [...], położonej w [...], na dzień 7 czerwca 1991 r., czyli na dzień wydania przez Wójta decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału. Żądane przez Starostę informacje i dokumenty Wójt nadesłał wraz z pismem z 21 grudnia 2020 r., które wpłynęło do Starosty 28 grudnia 2020 r. Pismem z 4 lutego 2021 r. Starosta wystąpił do Wójta o wydanie wypisu i wyrysu z m.p.z.p. dla działki nr [...], obowiązującego w dniu 7 czerwca 1991 r., zaś pismem z 8 lutego 2021 r. wezwał Wójta do wyjaśnienia rozbieżności w przesłanych wcześniej dokumentach. W dniu 15 lutego 2021 r. Wójt przekazał Staroście wypis dla działki nr [...] według stanu na dzień 7 czerwca 1991 r. informując, że z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów nie ma możliwości wydania wyrysu z m.p.z.p.
Natomiast w dniu 19 lutego 2021 r. Wójt poinformował Starostę, że Urząd Gminy w [...] nie posiada innych dokumentów dotyczących podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wyjaśniono, że rozbieżności w przesłanych dokumentach wynikają z faktu, iż w archiwum zakładowym Urzędu Gminy w [...] odnaleziono dwie decyzje dotyczące podziału działki nr [...], pierwsza z [...] października 1990 r., druga z [...] czerwca 1991 r. W ocenie Wójta prawidłowa decyzja to ta z [...] czerwca 1991 r., jednak Urząd Gminy w [...] nie posiada kompletnych materiałów archiwalnych w sprawie. Pismem z 25 marca 2021 r. Starosta ponownie wystąpił do Wójta o przesłanie klauzuli ostateczności dla decyzji z [...] czerwca 1991 r. W dniu 31 marca 2021 r. do Starosty wpłynął wniosek Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z pisma Wójta z 15 marca 2021 r. na okoliczność, że ul. [...] w [...], w skład której wchodzi m.in. działka nr [...], stanowi drogę publiczną gminną i została zakwalifikowana w ten sposób w dniu 25 czerwca 1991 r. W dniu 7 kwietnia 2021 r. Wójt poinformował Starostę, że na będących w posiadaniu Urzędu Gminy w [...] oryginalnych decyzjach podziałowych brak jest klauzuli ostateczności, natomiast na wykonanych fotokopiach z Sądu Rejonowego w [...] widnieje pieczęć, zgodnie z którą decyzja stała się ostateczna 16 lipca 1991 r. (fotokopię przekazano w załączeniu).
Pismem z 6 maja 2021 r. Starosta zwrócił się do Archiwum Państwowego w[...] Oddziału w [...] z wnioskiem o przeprowadzenie kwerendy w zasobie akt Archiwum pod kątem odnalezienia planu zagospodarowania przestrzennego, ze szczególnym uwzględnieniem opracowania graficznego, który został sporządzony przez Biuro Planowania Przestrzennego w [...] w grudniu 1983 r. i oznaczony numerem [...], zatwierdzony przez Wojewódzki Zarząd Gospodarki Przestrzennej w [...] pod numerem [...]. W dniu 27 maja 2021 r. do Starosty wpłynęła odpowiedź Archiwum Państwowego w [...] Oddziału w [...], w której poinformowano, że nie odnaleziono poszukiwanego przez Starostę planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonego numerem [...]. Pismem z 28 maja 2021 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania we wskazanym wcześniej terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 29 października 2021 r.
Następnie, pismem z 10 czerwca 2021 r. Skarżący złożył do Wojewody [...] (dalej również: Wojewoda") ponaglenie na niezałatwienie przez Starostę sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania, które postanowieniem z 4 sierpnia 2021 r. zostało uznane za nieuzasadnione.
Pismem z 12 lipca 2021 r., Starosta zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] z wnioskiem o przeprowadzenie kwerendy w zasobie akt Archiwum pod kątem odnalezienia planu zagospodarowania przestrzennego, ze szczególnym uwzględnieniem opracowania graficznego. Wskazano, że plan został zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1986 r. W dniach 6 i 11 sierpnia 2021 r. do Starosty wpłynęły odpowiedzi Archiwum Państwowego w [...] i oddziału w [...], w których poinformowano, że nie odnaleziono interesującej Starosty dokumentacji. Pismem z 14 września 2021 r. Starosta zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o udostępnienie ze zbiorów Urzędu poświadczonej kopii uchwały Gminnej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1986 r. w sprawie zatwierdzenia m.p.z.p. Gminy [...] wraz z załącznikiem graficznym. W dniu 27 września 2021 r. Wójt przekazał Staroście wypis dla działki nr [...] według stanu na dzień [...] czerwca 1991 r. informując, że z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów nie ma możliwości wydania wyrysu z m.p.z.p.
Pismem z 29 października 2021 r., Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań, zakończenie postępowania we wskazanym wcześniej terminie jest niemożliwe. Wskazano, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 31 marca 2022 r. W dniu 16 listopada 2021 r. Skarżący zwrócił się do Starosty o sprecyzowanie, jakie konkretne czynności dowodowe zamierza podjąć Organ. W odpowiedzi (pismo z 13 grudnia 2021 r.) Starosta podał, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność podmiotu publicznoprawnego, jest prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., z którego wynikają zasady i elementy postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że w toku postępowania podejmuje z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W tym celu konieczne jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a zagadnienia wymagające wyjaśnienia ujawniają się w miarę gromadzenia dowodów. Pismem z 28 grudnia 2021 r. Starosta ponownie zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o udostępnienie ze zbiorów Urzędu poświadczonej kopii uchwały Gminnej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1986 r. w sprawie zatwierdzenia m.p.z.p. Gminy [...] o wraz z załącznikiem graficznym. Pismem z dnia 7 stycznia 2022 r. Skarżący złożył do Wojewody ponaglenie na niezałatwienie przez Starostę sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania, które postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. zostało uznane za nieuzasadnione.
W dniu 19 stycznia 2022 r., [...] Urząd Wojewódzki w [...] przesłał Staroście mailem skan żądanej uchwały. Pismem z dnia 17 lutego 2022 r. Starosta wystąpił do Wójta o wydanie wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla działki nr [...], obowiązującego w dniu 7 czerwca 1991 r. W dniu 28 lutego 2022 r. Wójt przekazał Staroście wypis dla działki nr [...] według stanu na dzień [...] czerwca 1991 r. informując, że z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów nie ma możliwości wydania wyrysu z m.p.z.p. Natomiast w dniu 9 marca 2022 r. Wójt poinformował Starostę, że na dzień 7 czerwca 1991 r. gmina nie posiadała studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż pojęcie "studium" pojawiło się dopiero w art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Pismem z 25 lutego 2022 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, złożył skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, których dopuścił się Starosta w sprawie o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości położonej w [...] gmina [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], która na mocy decyzji Wójta z [...] czerwca 1991 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy w terminie miesiąca licząc od dnia wydania wyroku w sprawie, o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej "p.p.s.a.", oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że pomimo upływu ponad 14 miesięcy od dnia, w którym Starosta zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania sprawie, do dnia wniesienia skargi nie została ona załatwiona. Co więcej, jedynymi merytorycznymi działaniami, jakie podjął w sprawie Organ było wystosowanie czterech pism do Wójta, jednego pisma do Archiwum Państwowego w [...] oraz dwóch pism do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. W ocenie Skarżącego, sposób prowadzenia przez Starostę przedmiotowego postępowania świadczy o jego przewlekłości nie tyle jasno, co wręcz rażąco.
Z kolei brak jakichkolwiek czynności organu w dłuższych okresach nie da się poczytywać inaczej niż tylko jako bezczynność Starosty. Zdaniem Skarżącego, wszystkie dotychczasowe działania Starosty w niniejszej sprawie, a więc wystosowanie łącznie siedmiu pism z prośbą o dokumenty, z czego łącznie jedynie do trzech adresatów - mogły z powodzeniem zostać przedsięwzięte w przeciągu jednego, czy góra dwóch dni postępowania zaraz po otrzymaniu przez Starostę sprawy do prowadzenia. Za niewytłumaczalne uznano czekanie przez organ po kilka miesięcy na podjęcie kolejnych czynności oraz nie wystosowywanie od razu do poszczególnych adresatów, zwłaszcza Wójta, wszystkich próśb, z jakimi ostatecznie się doń zwrócił, tylko robienie tego w oddzielnych pismach.
Skarżący zwrócił uwagę, że Starosta dwukrotnie wyznaczył sobie niemal półroczny termin załatwienia sprawy, przy czym ostatnio wyznaczony termin minie za blisko miesiąc, a ogół czynności dowodowych, jakie zdążył podjąć organ w tym czasie zamyka się na kilku wspomnianych wyżej, krótkich pismach. Podkreślono, że do chwili wniesienia skargi Starosta nie zlecił nawet sporządzenia opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem ustalenia należnego odszkodowania, podczas gdy proces sporządzania takiej opinii jest działaniem najbardziej czasochłonnym w tego typu sprawach. Za oczywiste uznano tym samym, że Starosta nie zamierza w ogóle podjąć realnej próby zakończenia niniejszego postępowania w wyznaczonym przez siebie terminie.
Odnosząc się do przywoływanych kilkukrotnie przez Starostę okoliczności dotyczących znacznej ilości rozpatrywanych spraw odszkodowawczych dających się zaklasyfikować - jak wskazał sam Organ - "w typie" sprawy niniejszej, wskazano, że w przypadku poprawnie działającego organu administracji fakt, że rozpatrywane przezeń sprawy wykazują daleko idące podobieństwo powinien rzutować na skrócenie czasu ich rozpatrywania, a nie jego wydłużenie. Jednocześnie nie zgodzono się ze stanowiskiem Starosty, jakoby niniejsza sprawa wykazywała wysoki stopień złożoności czy skomplikowania.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie wskazując, że specyfika sprawy, upływ 30 lat od dnia wydania decyzji podziałowej, będącej podstawą przejścia na własność gminy działki nr [...], oraz obecnie obowiązujące przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania sprawiają, że wszczęte postępowanie wymaga ostrożności i wnikliwości w ocenie materiału dowodowego. Pełnomocnik organu opisał dotychczasowy przebieg postępowania zwracając m.in. uwagę, że do wniosku z 28 października 2020 r. został dołączony jedynie protokół z przeprowadzonych w dniu 26 października 2020 r. z Wójtem negocjacji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Podkreślono, że Starosta rozpatrując wniosek zobowiązany jest do ustalenia czy rzeczywiście doszło do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., a następnie po stwierdzeniu, że tryb negocjacyjny został zakończony, zlecenie wyceny wywłaszczonej działki.
Kwestia przeznaczenia w m.p.z.p. działki na dzień jej wywłaszczenia stanowi zatem kluczowy element dla sporządzenia wyceny jej wartości w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Organ podniósł, że kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było ustalenie przeznaczenia działki w m.p.z.p. na dzień wywłaszczenia. Wskazano, że w zasobach Gminy [...] nie ma kompletnych materiałów dotyczących obowiązującego w dniu 7 czerwca 1991 r. planu zagospodarowania przestrzennego. W celu jednoznacznego ustalenia przeznaczenia nieruchomości w chwili jej podziału Starosta zobowiązany jest do zgromadzenia dodatkowej dokumentacji, gdyż to na nim spoczywa obowiązek jednoznacznego ustalenia przeznaczenie analizowanej nieruchomości w dacie wydania decyzji podziałowej.
Za niezasadne Starosta uznał ponaglenie strony skarżącej, albowiem ustalony termin nie został przekroczony, a jego wydłużenie było niezbędne, biorąc pod uwagę kolejne negatywne wyniki poszukiwań dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby wyjaśnienie kluczowych kwestii. Powtórzono, że przedmiotowe zagadnienie wymaga dużego zaangażowania w zgromadzeniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego z należytą starannością, które jest niezmiernie czasochłonne. Ustalenie przeznaczenia działki sprzed 30 lat, w sytuacji gdy nie zachowały się kompletne materiały, szczególnie rysunek planu z właściwymi oznaczeniami, jest zagadnieniem o znacznym stopniu skomplikowania, nieposiadającym regulacji prawnych i procedur.
W ocenie organu nie jest też możliwe, aby sprawa była prowadzona w krótszym czasie z uwagi na bardzo dużą ilość prowadzonych równocześnie tego typu postępowań, przy czym analiza wniosków jest bardzo czasochłonna i wymaga dużej wnikliwości. Wskazano, że na podstawie decyzji wydawanych przez Starostę, gminy oraz Skarb Państwa zobowiązane są wypłacać byłym właścicielom odszkodowania, niejednokrotnie w bardzo wysokich kwotach. Tym samym, stojąc na straży praworządności, zgodnie z art. 7 k.p.a., organ zobowiązany jest podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nie tylko interes wnioskodawcy.
W związku z tym nie można uznać, że doszło do bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a długotrwałość postępowania jest uzasadniona koniecznością poczynienia określonych ustaleń faktycznych.
Postanowieniem z [...] marca 2022 r. Starosta, na podstawie art. 84 i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., powołał rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia opinii o wartości prawa własności działki nr [...], położonej w [...], w formie operatu szacunkowego, zgodnie z przepisami art. 156 u.g.n.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 18 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 45/22 Sąd I instancji w punkcie pierwszym orzekł o zobowiązaniu Starosty do rozpoznania sprawy z wniosku Skarżącego z 28 października 2020 r. o odszkodowanie w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. W punkcie drugim orzekł, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie trzecim Sąd I instancji przyznał od Starosty na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości jednego tysiąca złotych. Natomiast w punkcie czwartym Sąd I instancji zasądził od Starosty na rzecz Skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji na wstępie wskazał, że pismami z 10 czerwca 2021 r. i 7 stycznia 2022 r. Skarżący wniósł do Wojewody ponaglenia na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w niniejszej sprawie. Rozpoznając te ponaglenia Wojewoda postanowieniami z [...] sierpnia 2021 r. i [...] lutego 2022 r. uznał je za nieuzasadnione. Tym samym Skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a.
Przytaczając treść art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a. i art. 37 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W tym zakresie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (tak: P. Kornacki, glosa krytyczna do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021/1/5). Zdaniem Sądu I instancji, w związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy.
Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Taka konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia.
Oceniając tok czynności kontrolowanego organu w kontekście powyższych uwag Sąd I instancji uznał, że pozostaje on bezczynny, a toczące się przed nim postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa odszkodowania za położoną w [...] działkę nr [...] nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o podjęcie przez Starostę władczych działań został złożony w 28 października 2022 r. (powinno być 2020 r.), a wszczęcie postępowania nastąpiło 3 grudnia 2020 r. Od tego momentu organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca lub, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Sąd I instancji wskazał, że w terminach tych nie zostało jednak wydane rozstrzygnięcie kończące sprawę. Informując o wszczęciu postępowania organ jednocześnie wyznaczył prawdopodobny termin jej załatwienia na 31 maja 2021 r., zaś trzy dni przed upływem tego terminu poinformował o jego przedłużeniu do 29 października 2021 r. Również i w tym terminie sprawa nie została załatwiona, gdyż w dniu 29 października 2021 r. Starosta wystosował do Skarżącego pismo, w którym wskazał, że prawdopodobny termin załatwienia sprawy do 31 marca 2022 r. Tym samym Sąd I instancji uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Sprawy nie rozpoznano również na datę orzekania przez Sąd (do dnia wydania wyroku Starosta nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy).
W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, należało uwzględnić żądanie skargi co do wyznaczenia kontrolowanemu organowi terminu na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd I instancji uznał, że termin jednego miesiąca na załatwienie sprawy będzie adekwatny do jej okoliczności, tym bardziej, że postanowieniem z 16 marca 2022 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia operatu szacunkowego.
Niezależnie od powyższego Sąd I instancji doszedł również do wniosku, że prowadzone przez Starostę postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę jest prowadzone w sposób przewlekły. Zdaniem Sądu I instancji, należy zauważyć, że wniosek Skarżącego o ustalenie odszkodowania wpłynął do Starosty 3 listopada 2020 r. Po upływie miesiąca (pismo z 3 grudnia 2020 r., doręczone pełnomocnikowi Skarżącego 7 grudnia 2020 r.) Starosta zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie. Z akt sprawy i z odpowiedzi na skargę nie wynika, dlaczego pomiędzy wpływem wniosku do organu, a podjęciem pierwszej czynności w sprawie upłynął miesiąc. Po dwóch tygodniach od wszczęcia postępowania organ wystąpił do Wójta (pismami z 15 grudnia 2020 r.) o nadesłanie wszelkich istotnych dla sprawy dokumentów oraz o wskazanie w formie zaświadczenia, wydanego w trybie art. 217 § 1 k.p.a., jakie było przeznaczenia w m.p.z.p. działki nr [...], jednakże pomimo otrzymania żądanych informacji i dokumentów w dniu 28 grudnia 2020 r. Starosta dopiero 4 lutego 2021 r. podjął kolejną czynność procesową w postaci wystąpienia do Wójta o wydanie wypisu i wyrysu z m.p.z.p. dla działki nr [...], obowiązującego w dniu [...] czerwca 1991 r. W dniu 15 lutego 2021 r. organ otrzymał od Wójta wypis dla działki nr [...]według stanu na dzień [...] czerwca 1991 r. wraz z informacją, że z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów nie ma możliwości wydania wyrysu z m.p.z.p.
Pismem z 25 marca 2021 r., a więc po ponad miesiącu od otrzymania ww. odpowiedzi, Starosta ponownie wystąpił do Wójta o przesłanie klauzuli ostateczności dla decyzji z [...] czerwca 1991 r. Odpowiedź na to pismo wpłynęła do organu 7 kwietnia 2021 r. Kolejną czynność procesową w sprawie Starosta podjął 6 maja 2021 r., kiedy zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] o przeprowadzenie kwerendy w zasobie akt Archiwum pod kątem odnalezienia planu zagospodarowania przestrzennego. Po otrzymaniu odpowiedzi (27 maja 2021 r.) Organ, po ponad miesiącu (pismo z 12 lipca 2021 r.) zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] z podobnym wnioskiem. W dniach 6 i 11 sierpnia 2021 r. do Starosty wpłynęły odpowiedzi Archiwum Państwowego w [...] i oddziału w [...], w których poinformowano, że nie odnaleziono interesującej Starosty dokumentacji. Po ponad miesiącu od otrzymania ww. odpowiedzi Starosta (pismem z 14 września 2021 r.) zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o udostępnienie ze zbiorów tego urzędu poświadczonej kopii uchwały Gminnej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1986 r. w sprawie zatwierdzenia m.p.z.p. Gminy [...] wraz z załącznikiem graficznym.
W ocenie Sądu I instancji, analizując przedstawioną powyżej chronologię poszczególnych czynności dokonywanych w sprawie przez Starostę Sąd stwierdza, że mogły one zostać podejmowane wcześniej aniżeli po miesiącu lub dwóch. Zdaniem Sądu I instancji, należy również zwrócić uwagę, że już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Starosta poinformował Skarżącego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. podając, że prawdopodobny termin załatwienia sprawy - 31 maja 2021 r. (termin ten wydłużono następnie do 29 października 2021 r. i 31 marca 2022 r.) Zdaniem Sądu I instancji, wyznaczanie tak odległych terminów załatwienia sprawy nie zostało należycie wyjaśnione. W odpowiedzi na zapytanie pełnomocnika Skarżącego z 8 listopada 2021 r., Starosta w piśmie z 13 grudnia 2021 r. posłużył się ogólnikowymi stwierdzeniami wskazującymi na ciążący na nim obowiązek zebrania kompletnego materiału, lecz w żaden sposób nie sprecyzował, jakich dokładnie dokumentów potrzebuje do zakończenia sprawy.
Również w informacji z 29 października 2021 r. organ wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a także bardzo dużą ilość prowadzonych obecnie postępowań. Starosta nie wskazał jednak konkretnie, jakie czynności udało się już w sprawie wykonać, a jakie są jeszcze konieczne do przeprowadzenia, aby uczynić zadość wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasadom prawdy obiektywnej i oficjalności postępowania dowodowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że działania Starosty w postępowaniu odszkodowawczym nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu. Sąd wskazał, że przedstawione wyżej okoliczności wskazują na odwlekanie przez organ rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym.
Podsumowując, wobec przedstawionej powyżej chronologii działań organu na tle okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Starosta nie rozpatrzył wniosku Skarżącego o ustalenie odszkodowania w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto, oceniając prowadzone dotychczas postępowanie Sąd wskazał, że nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu.
Następnie Sąd wskazał, ze z mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami, nie podejmowanie czynności bądź podejmowanie czynności nieefektywnych, dla których uzasadnienia nie znajduje sam organ. Przesłanki te zostały w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, spełnione, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł ja k punkcie 2 sentencji.
Jednocześnie Sąd wskazał, że powyższa ocena skutkowała przyznaniem od Starosty na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu.
Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, ja k również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie kwota 1.000 zł stanowić będzie rekompensatę dla Skarżącego za uszczerbek, jakiego doznał na skutek nieefektywnego i przewlekłego procedowania przez Starostę jego wniosku, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 149 § 1 p.p.s.a, polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania;
- 2) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 149 § 1a p.p.s.a., polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 149 § 2 p.p.s.a., polegające na przyznaniu sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego w oparciu o błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie wnoszę o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Starosty zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że decyzja administracyjna w tej sprawie została wydana [...] czerwca 2022 r.
Pismem z 23 sierpnia 2023 r., pełnomocnik Skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej albowiem nie ma ona usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw a postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały sformułowane wadliwie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, 149, czy 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność i zobowiązującemu do rozpoznania wniosku, zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2409/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 2317/21, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.
Zarówno zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. czy art. 149 § 1a p.p.s.a. jaki i art. 149 § 2 p.p.s.a. nie został powiązany z żadnym przepisem, co oznacza, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej stosownie do 184 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od organu na rzecz Skarżącego 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.