Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 stycznia 2023 r. o sygn. akt I SA/Wa 1828/22 oddalił skargę A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 5 maja 2022 r. o nr SKO/I/I/602/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.J. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") zaskarżając go w całości i i podnosząc zarzut:
- I. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: "p.p.s.a.") w zw. z art. 128 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i Opiekuńczy (w skrócie: "k.r.o.") oraz art. 23 k.r.i.o. i art. 27 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w skrócie: "u.ś.r.") przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce M.W. na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego M.W. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nim, ponieważ jego żona żyje i to na niej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do męża,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania A.J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie, tj art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że żona niepełnosprawnego M.W. jest w stanie się nim opiekować gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas gdy okoliczność ta nie została w ogóle zbadana i nie zostały w tym zakresie podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia jej rzeczywistej sytuacji zdrowotnej, a ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji medycznej wynika, że W.W. nie jest w stanie opiekować się mężem.
Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi i jej rozpoznanie posiedzeniu niejawnym, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie Strony skarżącej organy administracji publicznej dokonały błędnej oraz pobieżnej oceny zebranego w sprawie materiału i nie zbadały szczegółowo przyczyn odstąpienia od opieki nad niepełnosprawnym przez jego żonę. Skarżąca wskazała, iż żona niepełnosprawnego również choruje i nie może przejąć opieki nad nim, co potwierdza załączona do akt dokumentacja medyczna.
Zdaniem Strony organy I oraz II instancji naruszyły również treść art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadnie uznały, że córka niepełnosprawnego nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ jego żona żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jakkolwiek literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organ orzekający w sprawie. Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka wykładnia nie jest wystarczająca. Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć na względzie również cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym.
Nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.o. Wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W sytuacji bowiem, jak w niniejszej sprawie, gdy żona nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem z uwagi na swój stan zdrowia, uznanie możliwości sprawowania opieki przez nią jest wyłącznie teoretyczne. Literalna wykładnia omawianych przepisów prowadzi więc do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, a zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, prawa do świadczenia alimentacyjnego.
Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Zdaniem strony skarżącej, skoro żona osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy). Konieczne jest bowiem każdorazowe ustalenie, czy zobowiązani z pierwszej kolejności są obiektywnie w stanie sprawować opiekę. Przeszkodą w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu jest każda przeszkoda uniemożliwiająca osobie spokrewnionej w pierwszym stopniu sprawowanie opieki i może to być zły stan jej zdrowia, pozostawanie w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, opieka nad dziećmi, co umożliwia starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
Skarżąca spełnia więc wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia, tj. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na zakończenie Strona podniosła, iż znana jest jej treść uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22, która wiąże sądy administracyjne i dotyczy między innymi konieczności legitymowania się małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, aby zwolnić się z obowiązku opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem w kontekście ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne przez dziecko osoby niepełnosprawnej. W ocenie Skarżącej uchwała ta wydaje się w całości pomijać zapisy ustawowe kodeksu rodzinnego i opiekuńczego odnośnie kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozbawiając tym samym córkę - a zarazem opiekuna M.W. - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwała ta bez wątpienia godzi w konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Zatem w ocenie Skarżącej istnieje ponowna potrzeba zgodnie z treścią art. 269 § 1 p.p.s.a. pochylenia się nad problematyką opiekunów osób niepełnosprawnych zobowiązanych w dalszej kolejności do opieki w sytuacji nie legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osób zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy fakt że małżonek osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi przesłankę negatywną do przyznania córce osoby wymagającej opieki świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie bezspornym pozostaje, iż M.W. w dacie orzekanie przez organy pozostawał w związku małżeńskim z W.W., która nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W świetle natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na gruncie przesłanki negatywnej o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ukształtowały się dwa stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W ramach pierwszego stanowiska, prezentowanego aktualnie przez Skarżącą, wskazywano, że wykładnia systemowa powyższego przepisu, uwzględniająca przepisy k.r.o., pozwala na odejście od jego ściśle językowego znaczenia i w rezultacie przyjęcie, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zostaje wyeliminowana. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z: 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20, 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21 oraz z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21.
W drugim ze stanowisk składy orzekające przyjęły, że rezultaty wykładni systemowej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r potwierdzają rezultat wykładni językowej. Co za tym idzie, brak podstaw do odejścia od językowego znaczenia tego przepisu, a zatem niezależnie od realnej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, niezbędną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z: 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14, 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19 oraz z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20.
Z uwagi na powyższe rozbieżność wykładni wskazanego przepisu Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. - dalej u.ś.r.) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?" I tak, w dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
W uzasadnieniu uchwały skład rozszerzony NSA zauważył, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca - jak wskazano w uchwale - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z demokratycznym państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi.
Skład rozszerzony NSA uznał, iż w przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Dalej w uchwale wskazano, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób.
Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W uchwale zauważono również, iż odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o., i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny.
Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W uzasadnieniu powyższej uchwały zakażono również, iż nie jest rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Decyzja administracyjna wydawana w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem decyzją uznaniową. Skład rozszerzony NSA uznał, iż brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność.
To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.
W świetle powyższej uchwały prawidłowa jest ta wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która nie prowadzi do rozszerzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o sytuacje w których współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Faktyczna niemożliwość sprawowania opieki przez małżonka, nie eliminuje przesłanki negatywnej o której mowa w ww. przepisie i okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. W efekcie brak podstaw aby organ wydający decyzje miał podejmować jakiekolwiek ustalenia faktyczne w zakresie możliwości sprawowania opieki przez małżonka osoby niepełnosprawnej.
Trzeba zaznaczyć, iż ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, może jedynie ponownie przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Okoliczności wskazywane w skardze kasacyjnej nie są zatem w stanie podważyć związania składu orzekającego uchwałą z 14 listopada 2022 r., gdyż związanie to wynika wprost z przepisów ustawy.
Podniesione zarzuty nie są zatem zasadne, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie miały bowiem możliwości dokonania innej wykładni wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego niż ta przyjęta w uchwale z 14 listopada 2022 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r. i przywołaną w niej argumentację w tym dotyczącą zachowania standardów konstytucyjnych i nie widzi podstaw do inicjowania procedury o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a.
Tym samym zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. był niezasadny a skoro tak, to za chybiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. oraz art 128, art. 23 i art. 27 k.r.o. - nie legitymowanie się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
Skoro nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego to również chybiony jest zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zauważyć należy, że o zakresie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie decydowały przepisy prawa materialnego, których wykładni Sąd I instancji dokonał w sposób prawidłowy. Zarówno Sąd I instancji jak i organ odwoławczy trafnie stwierdziły, że skoro M.W. pozostaje w związku małżeńskim, a małżonka na dzień wydania decyzji nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to skarżącej nie przysługuje świadczenie pilęgnacyjne. Okoliczności istnienia realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez jego małżonkę była przy tym nieistotna, a tym samym zarzuty naruszenie ww. przepisów postępowania, a także art 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. okazały się niezasadne.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.