Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 176/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 336/16:

1. - w punkcie 1 stwierdził, że Generalny Dyrektor Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłości w załatwieniu wniosku D. Z. z dnia [...] maja 2012 r.:
2. - w punkcie 2 stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
3. - w punkcie 3 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł.
4. - w punkcie 4 oddalił skargę D. Z. w pozostałym zakresie.

Ponadto zasądził od Generalnego Inspektora Ochrony danych Osobowych na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Skarżąca D. Z. pismem z dnia [...] maja 2012 r. (doręczone organowi w dniu [...] maja 2012 r.). zwróciła się do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych ze skargą na przetwarzanie jej danych osobowych przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. [...] oraz Szkołę Podstawową nr [...] im. [...] z siedzibą w W. przy ul. [...].

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismami z dnia [...] lipca 2012 r. zwrócił się do [...] Sp. z o.o. (pismo nr [...]) oraz Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] (pismo nr [...]) o udzielenie wyjaśnień w sprawie. O powyższych czynnościach poinformowano skarżącą pismem z tego samego dnia nr [...].

W odpowiedzi pismami z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Sp. z o.o. oraz Szkoła Podstawowa nr [...] im. gen. [...] (nr pisma [...]) przekazały organowi wyjaśnienia w sprawie.

Następnie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] poinformował skarżącą o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej, jak również pismami z tego samego dnia poinformował o powyższym [...] oraz Szkołę Podstawową nr [...].

W odpowiedzi na powyższe skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skierowanym do organu, podtrzymała swoje stanowisko ze skargi i odniosła się do zebranego materiału dowodowego wskazując szereg rozbieżności i niejasności.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismami z dnia [...] lutego 2013 r. zwrócił się do [...] Sp. z o.o. (nr [...]) oraz Szkoły Podstawowej nr [...] (nr [...]) o udzielenie dalszych wyjaśnień, a także pismem z tego samego dnia nr [...]) poinformował skarżącą o powyższym.

[...] oraz Szkoła Podstawowa nr [...] pismami, odpowiednio, z dnia [...] lutego 2013 r. i [...] lutego 2013 r., przekazały dalsze wyjaśnienia.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] skierował do Szkoły Podstawowej nr [...] wezwanie do uzupełnienie braków formalnych (brak podpisu), co dopełniono w siedzibie organu w dniu [...] marca 2013 r.

Natomiast skarżąca zwróciła się pisemnie w dniu [...] marca 2013 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie.

Pismami z dnia [...] kwietnia 2013 r. poinformowano [...] Sp. z o.o. (nr [...]) oraz Szkołę Podstawową nr [...] (nr [...]) i skarżącą (nr [...]) o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej.

Skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanym do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych odniosła się do zebranego materiału dowodowego, a pismem z dnia [...] lipca 2013 r. zwróciła się m.in. o udostępnienie akt sprawy.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...],[...],[...], odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej.

Następnie pismami z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformowano [...] Sp. z o.o. (nr [...]) oraz Szkołę Podstawową nr [...] (nr [...]) oraz skarżącą (nr [...]), że decyzja zostanie wydana po uprawomocnieniu się powyższego postanowienia.

Skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. odniosła się do materiału zebranego w sprawie oraz załączyła kopie kolejnych dokumentów.

Pismami odpowiednio z dnia [...] i [...] czerwca 2014 r. Skarżąca przesłała dodatkowe wyjaśnienia i wezwała do wydania decyzji.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] wystąpiono do [...] o złożenie dodatkowych wyjaśnień, o czym pasmami z tego samego dnia poinformowano skarżącą (nr [...]) oraz Szkołę Podstawową nr [...] (nr [...]) o podjętych czynnościach.

[...] Sp. z o.o. odpowiedziało na powyższe pismem z dnia [...] lipca 2014 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] zwrócono się do [...] o doprecyzowanie powyższych wyjaśnień, o czym pismem z tego samego dnia nr [...] poinformowano skarżącą, zaś [...] skierowało do organu dodatkowe wyjaśnienia pismem z dnia [...] września 2014 r.

Następnie korespondencją z dnia [...] września 2014 r. poinformowano strony o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżąca skierowała do organu pismo, w którym ustosunkowywała się do zebranego w sprawie materiału oraz zmodyfikowała zakres skargi.

Pismami z dnia [...] lutego 2015 r. skarżącą rozszerzyła zakres żądania, a także wniosła o poinformowanie o stanie sprawy.

W związku z powyższym pismem z dnia [...] marca 2015 r. [...] wystąpiono do [...] o złożenie dodatkowych wyjaśnień, o czym poinformowano skarżącą pismem z tego samego dnia nr [...].

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. [...] Sp. zoo. przekazało do biura GIODO dalsze wyjaśnienia.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w związku z otrzymanymi wyjaśnieniami, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zwrócił się z prośba o informację do Prokuratury Rejonowej [...] w W., o czym pismem z tego samego dnia nr [...] poinformowano skarżącą.

Prokuratura Rejonowa [...] w W. przesłała odpowiedz pismem z dnia [...] czerwca 2015 r.

Natomiast skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2015 r., wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i wydanie decyzji.

Pismami z dnia [...] lipca 2015 r. poinformowano [...] Sp. z o. o. (nr [...]) oraz Szkołę Podstawową nr [...] (nr [...]) i skarżącą (nr [...]) o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, zaś Prokuratura Rejonowa [...] w W. pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. zmodyfikowała swoją odpowiedz na pismo z dnia [...] maja 2015 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżąca wezwała ponownie organ o zaprzestanie naruszania prawa i wniosła o wydanie decyzji w rozpoznawanej sprawie.

Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca zwróciła się z apelem o podjęcie takiego działania.

Generalny Inspektor Ochrony danych Osobowych decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...],[...],[...], odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2012 r.

Skarżąca w dniu [...] lutego 2016 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem, a następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Pismami z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformowano strony o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] maja 2016 r., skarżąca D. Z. zarzuciła Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych bezczynność i przewlekłość w rozpoznaniu jej skargi z dnia [...] maja 2012 r. i zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa, tj.:

1. - art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, polegające na prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego w sposób przewlekły oraz pozostawaniu organu w bezczynności poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, nadto rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a. w całym stadium postępowania, tj. w postępowaniu "pierwszoinstancyjnym", jak i w postępowaniu odwoławczym;
2. - art. 36 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych polegające na niezawiadomieniu jej o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a., niewskazaniu przyczyn zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy, a także niewskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy w całym stadium postępowania;
3. - art. 8 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy polegające na prowadzeniu całego postępowania przez organ w sposób nie budzący jej zaufania do władzy publicznej, udzielaniu błędnych i wzajemnie sprzecznych informacji, niewydawaniu decyzji pomimo udzielenia w tym zakresie pisemnych informacji, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wystarcza do jej wydania;
4. - art. 9 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy polegające na nie informowaniu jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania przed organem, a także nie udzielanie jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie;
5. - art. 10 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy polegające na nie zapewnieniu jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przed Organem, a ograniczenie się tylko do przesyłania lakonicznych pisemnych powiadomień, iż "został zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej";
6. - art. 11 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy polegające na nie wyjaśnianiu jej w całym stadium postępowania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy;
7. - art. 12 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy polegające na prowadzeniu postępowania bez zastosowania zasady wnikliwości i szybkości, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co skutkowało wielokrotnym, długotrwałym i żaden sposób nieuzasadnionym przekroczeniem ustawowych terminów do załatwienia sprawy, nadto dopuszczeniem się bezczynności, wydaniem decyzji po blisko 4 (czterech) latach od dnia złożenia wniosku, a następnie nie wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym (przy ponownym rozpoznaniu sprawy) w ustawowym terminie w sytuacji, gdy zbadanie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w całym jej stadium, nie wymagało przeprowadzenia długotrwałych i skomplikowanych czynności dowodowych (np. ekspertyz, opinii biegłych, zeznania świadków, poszukiwanie dokumentów, etc.), ani też uzyskania wiadomości specjalnych, gdyż – jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – jedynym koniecznym i uzasadnionym w tych okolicznościach działaniem organu, zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego sprawy, było zwrócenie się o udzielenie pisemnych wyjaśnień do obydwu podmiotów, przetwarzających jej dane osobowe, co zajęło organowi łącznie prawie 45 (czterdzieści pięć) miesięcy.

W tej sytuacji wniosła o:

1. 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności w całym stadium postępowania;
2. 2. stwierdzenie, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie w postępowaniu odwoławczym (po ponownym rozpoznaniu sprawy) najpóźniej w terminie 14 (czternastu) dni od dnia doręczenia organowi wyroku Sądu;
4. 4. zobowiązanie organu do zarządzenia wyjaśnienia przyczyn oraz ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminach ustawowych, a także podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, nadto do pociągnięcia do odpowiedzialności porządkowej oraz dyscyplinarnej pracownika organu, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w ustawowym terminie oraz nie dopełnił obowiązku, wynikającego z art. 36 k.p.a.;
5. 5. na podstawie art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art 149 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność w sprawie, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że będą ewentualnie podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie, dotyczącym zobowiązania organu do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, jeśli taka decyzja zostanie wydana przez organ po wniesieniu niniejszej skargi do Sądu;
6. 6. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90zł stanowiącej równowartość kwoty obliczonej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi;
7. 7. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej określonej w ww. przepisach, a to z uwagi na niezbędny nakład pracy adwokata, czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, rodzaj i zawiłość sprawy oraz obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...],[...],[...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że aktualnie – wobec wydania decyzji – nie można już mu przypisać bezczynności oraz nie można mu przypisać przewlekłości, bowiem nie można przypisać, by w sprawie podejmował czynności w sposób nieefektywny lub pozorny i powołał się na obowiązek organu wynikający z art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Ponadto organ podejmował czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwracając się wielokrotnie do skarżonych podmiotów o uzupełnienie wyjaśnień celem wydania decyzji administracyjnej i przyczynę tego stanu rzeczy można również upatrywać w kilkukrotnym modyfikowaniu zakresu skargi przez skarżąca, a także korespondencji, na skutek której wydanie decyzji było kilka razy przekładane celem uzupełnienia materiału dowodowego. Stąd też wnioski i dowody dosyłane przez skarżąca były zawsze brane pod uwagę przy kolejnych czynnościach urzędowych, tym samym w sposób nieunikniony przyczyniając się do przedłużenia postępowania.

Chybiony jest również zarzut nie wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, ponieważ skarżąca była informowana nie tylko o samych czynnościach, ale i przyczynach ich podejmowania np. konieczności uzyskania j dodatkowych wyjaśnień od skarżonych podmiotów, czy wystąpienia o informację do prokuratury. Ponadto skarżąca wielokrotnie zapoznawała się z aktami postępowania w siedzibie organu i w treści swojej skargi nie wskazała konkretnych pytań czy wątpliwości, które pozostałyby bez odpowiedzi. W zakresie zarzutu prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 6 pkt 8 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r., Nr 34, poz. 173, z późn. zm.) w zw. z art 149 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skierowane do organu na podstawie art. 37 K.p.a., wpłynęło do organu dnia [...] kwietnia 2016 r. (w terminie 14 dni od dnia sporządzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformowano strony o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej, przy czym wskazano 7-dniowy termin na zapoznanie się z materiałem zgromadzonym w sprawie. Po otrzymaniu wszystkich zwrotnych potwierdzeń odbioru oraz upłynięciu stosownego 7-dniowego terminu rozpoczęto przygotowywanie decyzji merytorycznej, którą wydano dnia [...] czerwca 2016 r. Dodano również, że z każdym rokiem wzrasta liczba skarg do Biura GIODO, a ponadto Generalny Inspektor podejmuje wiele działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych, co przekłada się nie tylko na rosnącą liczbę wpływających do Biura GIODO skarg, ale także próśb o interwencję oraz wniosków o wydanie opinii.

Stwierdzając przewlekłość organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z przewlekłością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia danej czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut przewlekłości powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia określonej czynności w zakreślonym terminie i prowadzenia samego postępowania w sposób należycie aktywny, nie przejawia właściwego zaangażowania w jej załatwienie, zaś z drugiej strony nie pozostaje w bezczynności, tj. całkowicie pasywny w prowadzeniu sprawy, czy też inaczej rzecz ujmując, nie "milczy" w sprawie. W myśl art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy nie wymagające zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).

Reasumując, przewlekłość postępowania to brak po stronie organu właściwiej koncentracji w szybkości prowadzenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, jest to ze strony organu niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu procedowania, aby zakończyć je w rozsądnym terminie.

Wskazać dalej należy, że w myśl art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).

Zatem z przytoczonych powyżej przepisów wynika jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego nakładająca na organy administracji publicznej obowiązek szybkiego i wnikliwego działania, z drugiej zaś strony w sposób jednoznaczny określono w nich terminy i sposób działania. Wobec powyższego przewlekłe prowadzenie postępowania, wskazane już wyżej w art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczyć będzie okresu do upływu terminu załatwienia sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że po stronie organu wystąpiły przesłanki przewlekłości postępowania. Do wniosku takiego prowadzi analiza wszystkich czynności usystematyzowanych w porządku chronologicznym, a przedstawionych już powyżej w stanie faktycznym sprawy. Otóż [...] Sp. z o.o. oraz Szkoła Podstawowa nr [...] im. gen. [...] pismami z dnia [...] lipca 2012 r. przekazały organowi wyjaśnienia w sprawie, zaś Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismem z dnia [...] października 2012 r. poinformował skarżącą o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej, a zatem dopiero po 3 miesiącach od otrzymania odpowiedzi od powyższych podmiotów.

Następnie skarżąca skierowała w dniu [...] listopada 2012 r. pismo do organu i podtrzymała swoje stanowisko ze skargi oraz odniosła się do zebranego materiału dowodowego wskazując na szereg rozbieżności i niejasności, zaś Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych ponownie dopiero po niecałych 3 miesiącach zwrócił się pismami z dnia [...] lutego 2013 r. do [...] Sp. z o. o. oraz do Szkoły Podstawowej nr [...] o udzielenie dalszych wyjaśnień.

W dalszej kolejności Sąd zauważył, że organ pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. poinformował m.in. skarżącą o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji, lecz uczynił to dopiero po upływie przeszło 1 miesiąca od uzupełnienia braków formalnych w dniu [...] marca 2013 r. przez Szkołę Podstawową nr [...]. Organ pismami z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformował [...] Sp. z o.o. oraz Szkoła Podstawowa nr [...], że decyzja zostanie wydana po uprawomocnieniu się postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...],[...],[...], którym odmówiono uwzględnienia wniosku skarżącej, jednakże przez przeszło 11 miesięcy Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie wykonał żadnej czynności, bowiem dopiero pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zwrócił się do [...] o złożenie dodatkowych wyjaśnień.

Nie można też przejść obojętnie wobec faktu, że skarżąca pismem z dnia [...] października 2014 r. skierowała do organu pismo, w którym ustosunkowywała się do zebranego w sprawie materiału oraz zmodyfikowała zakres skargi, zaś pismem z dnia [...] lutego 2015 r. rozszerzyła zakres żądania, a także wniosła o poinformowanie o stanie sprawy. Tymczasem organ dopiero pismem z dnia [...] marca 2015 r. wystąpił do [...] o złożenie dodatkowych wyjaśnień.

Zatem pismo to wystosowano dopiero po przeszło 5 miesiącach od czasu wysłania przez skarżącą pisma z dnia[...] października 2014 r.

Z kolei [...] nadesłało odpowiedź pismem z dnia [...] marca 2015 r., zaś organ po przeszło półtora miesiąca, bo pismem z dnia [...] maja 2015 r. zwrócił się z prośbą do Prokuratury Rejonowej [...] w W. o nadesłanie stosownej informacji. Informacja powyższa została przesłana organowi, a następnie zmodyfikowana informacją za pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Natomiast Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2012 r. dopiero decyzją wydaną w dniu [...] lutego 2016 r. nr [...],[...],[...]. Zatem ponownie prowadził sprawę przewlekle, ponieważ nastąpiło to po przeszło 5 miesiącach od otrzymania odpowiedzi z prokuratury.

Następnie skarżąca w dniu [...] lutego 2016 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, zaś dopiero po upływie przeszło 3 miesięcy (po złożeniu skargi do Sądu), bowiem w dniu [...] czerwca 2016 r., Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję nr [...],[...],[...].

Skoro zatem przez okres przeszło 4 lat organ nie był w stanie rozpatrzeć skargi D. Z., zaś znakomita większość prowadzonych czynności były wykonywana ze znacznym przekroczeniem ustawowych terminów i często poprzez ich powielanie, to działanie takie miało charakter pozorny, świadczący ewidentnie – w ocenie Sądu – o opieszałości i niczym nieuzasadnionej zwłoce, co z kolei prowadzi do wniosku o prowadzeniu postępowania w sposób zdecydowanie przewlekły. Ponadto Sąd nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie żadnych obiektywnych powodów prowadzenia sprawy tak długo, bowiem nie była ona skomplikowana czy też uwarunkowana wielością i zakresem czynności a skoro tak, to naruszono zasadę niezbędnej koncentracji w rozumieniu art. 12 K.p.a.

Ponadto analogicznie jak w sprawach dotyczących bezczynności organu, w postępowaniu oceniającym przewlekle prowadzenia postępowania należy brać pod uwagę fakt dokonania określonych czynności kończących postępowanie, czy też zmierzających do jego zakończenia, a także możliwość ich podejmowania. Natomiast w rozpoznawanej sprawie charakter sprawy w żadnym wypadku – w zestawieniu z wykazaną już wyżej opieszałością pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi – nie uzasadniał tak długiego prowadzenia sprawy.

Na marginesie Sąd zauważył, że wobec tak ustalonego stanu faktycznego organ nie wykonał ponadto obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a., jak również – ewentualnie – z art. 36 § 2 K.p.a. i z tego też powodu należało uznać przewlekłość postępowania jako kwalifikowaną, tj. z rażącym naruszeniem prawa, bowiem brak wykonania obowiązku z cytowanych powyżej przepisów prawa świadczy – w ocenie Sądu – o lekceważeniu skarżącej i naruszeniu prawa w sposób oczywisty.

Nie bez znaczeniu jest tu także fakt, iż przewlekłości dopuścił się organ centralny, który z racji swej wagi i pozycji w systemie organów państwowych, powinien szczególnie przestrzegać terminowości w rozpatrywaniu spraw. Z tego samego też powodu Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł, która z jednej strony, mieszcząca się w dolnych granicach określonych w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest adekwatna – w ocenie Sądu – do rozmiaru uchybień organu i ma charakter dyscyplinujący co do terminowego załatwiania spraw obywateli w przyszłości. Tym bardziej, że tego rodzaju przewlekłości – jak wynika z orzecznictwa tutejszego Sądu – Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopuścił się już wielokrotnie.

Natomiast Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90zł, bowiem wystarczające jest już wymierzenie grzywny, jako środka represji, a skarżąca wszak uzasadniając swoje stanowisko co do tego wniosku podała, że: ma to stanowić "niejako swego rodzaju karę dla bezczynnego Organu, który w sposób świadomy narusza prawo".

Nie można również uznać, aby rozpoznawana sprawa – zdaniem Sądu – miała charakter skomplikowany, jak podniesiono w skardze, bowiem sprowadzała się ona w zasadzie do chronologicznego przedstawienia sposobu działania organu i w tej sytuacji uzasadnione jej zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w minimalnej stawce, zaś Sąd nie ma uprawnień – o co wnosi skarżąca – w przedmiocie pociągania do odpowiedzialności porządkowej i dyscyplinarnej pracowników, a sam wyrok oraz wymierzona nim kara grzywny i stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa, będzie stanowić wystarczający środek dyscyplinujący organ na przyszłość.

D. Z. reprezentowana przez adwokata R. W. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go:

1. - co do punktu 4 tj. w części w jakiej oddalono wniosek o przyznanie od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "P.p.s.a.");
2. - co do punktu 5 – w zakresie w jakim oddalono wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej określonej w art. 200 w związku z art. 205 §2 P.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyinemu w Warszawie następujące rażące naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez oddalenie w całości wniosku skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90zł oraz uznanie, że wystarczające jest już wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000zł jako jedynego środka represji - podczas gdy w rzeczywistości Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając rażące naruszenie prawa przez organ oraz prowadzenie postępowania przez organ w sposób rażąco przewlekły, co polegało na nie wydaniu decyzji w sprawie skarżącej przez ponad 45 (czterdzieści pięć) miesięcy, w sytuacji, gdy właściwe przepisy K.p.a. w zw. z ustawą o ochronie danych osobowych nakazują wydanie decyzji w terminie co najwyżej 2 (dwóch) miesięcy, a tym samym ponad 22-krotne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy skarżącej — powinien stwierdzić, że w sprawie występują wyjątkowe okoliczności do uznania wniosku skarżącej i przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej;
2. 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez oddalenie w całości wniosku skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19498,90zł, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca, która przez prawie 5 (pięć) lat nie doczekała się wydania przez organ decyzji w swojej sprawie, będąc w tym okresie wielokrotnie zapewnianą przez organ, że GIODO posiada materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a mimo to nie wydaniu decyzji, co implikowało stwierdzenie, że działanie organu nacechowane było w stosunku do skarżącej świadomą złą wolą oraz celowym wprowadzaniu skarżącej w błąd, nadto nie liczeniu się ze stanowiskiem skarżącej, nie wypełnianiu ustawowych obowiązków przez organ do rozpoznawania sprawy Skarżącej bez zbędnej zwłoki w terminie wskazanym w odpowiednich przepisach, co nakazuje skonstatować, że organ powinien zostać obciążony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (który przecież potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Organ jedynie pozorował podejmowanie czynności, w rzeczywistości pozostając w wielomiesięcznej zwłoce w rozpoznaniu sprawy) sumą pieniężną na rzecz skarżącej we wnioskowanej wysokości, ażeby ta kwota choć w pewnym stopniu mogła wypełnić swoje cele, tj. zrekompensować i zadośćuczynić D. Z. za tak dużą ilość błędów i zaniechań, których dopuścił się Organ na etapie prowadzenie sprawy Skarżącej;
3. 3. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez oddalenie w całości wniosku skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90zł, pomimo, iż w przedmiotowej sprawie występują wyjątkowe okoliczności uzasadniające zasądzenie tego środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki (za taki należy uznać kilkudziesięciomiesięczny okres przewlekłego prowadzenia sprawy skarżącej) organu w załatwieniu sprawy, z którym mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy, albowiem oceniając całokształt błędów i zaniechań ze strony organu należy dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania wydania decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, ignorując przy tym całkowicie problemy obywateli, którzy w zaufaniu zwracają się do organu z prośbą o pomoc, nie wypełniając tym samym ustawowych zadań, do których został ustanowiony, tj. m.in. stania na straży ochrony danych osobowych obywateli;
4. 4. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez oddalenie w całości wniosku skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90zł, podczas gdy w rzeczywistości podmioty wskazane w skardze D. Z. w sposób całkowicie dowolny i niekontrolowany przez uprawniony do tego organ (GIODO), przetwarzały i nadal przetwarzają dane osobowe skarżącej (w tym dane wrażliwe), do czego świadomie doprowadził organ poprzez nie rozpoznanie sprawy skarżącej w terminie wskazanym przez ustawodawcę, co nakazuje stwierdzić, że organ poprzez swoją rażącą przewlekłość w prowadzeniu sprawy skarżącej wywołał u D. Z. poczucie krzywdy psychicznej i moralnej, wskutek czego skarżąca utraciła całkowicie zaufanie do centralnych organów państwa, podczas gdy GIODO powinien przecież stać na straży ochrony danych osobowych, a tymczasem pozostawił skarżącą samą sobie, pozbawiając jej ustawowej ochrony, do czego został przecież powołany;
5. 5. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez oddalenie w całości wniosku skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90zł, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca dokonała świadomego wyboru nie wnioskując o wymierzenie organowi grzywny na podstawie powołanych przepisów, albowiem - jak pokazują liczne wcześniejsze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie — grzywna była dotychczas całkowicie nieskutecznym środkiem represji, gdyż GIODO pomimo wielokrotnego uiszczenia zasądzanych grzywien (po 2.000zł) nadal prowadzi postępowania w sposób rażąco przewlekły, pozorując jedynie wykonywanie ustawowych obowiązków, nie informując skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie wskazując nowego terminu rozpatrzenia sprawy (art. 36 K.p.a.), ignorując skarżącą, dlatego też skarżąca wnioskowała o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, a to przede wszystkim z uwagi na lekceważenie skarżącej jako obywatela, wprowadzanie skarżącej w błąd, prowadzenie sprawy skarżącej w sposób rażąco sprzeczny z przepisami prawa, w sposób drastycznie przewlekły, nadto pozostawanie w wielomiesięcznej bezczynności, a pomimo tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie samodzielnie, w sposób całkowicie dowolny, pominął w tym zakresie wszystkie podniesione przez Skarżącą okoliczności i wymierzył Organowi (według własnego uznania) jedynie karę grzywny w "standardowej" wysokości 2.000zł;
6. 6. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez oddalenie w całości wniosku skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90zł - podczas gdy w rzeczywistości ustawodawca, dokonując zmian w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. Ustawą o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015r.), miał na celu wprowadzenie do przepisów procedury administracyjnej uprawnienia dla obywatela do złożenia tego rodzaju wniosku, a następnie przyznania przez Sąd sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, wzorując się przy tym na rozwiązaniu przyjętym już w Ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.), tj. po to, aby oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia sumy pieniężnej od organu (pozostającego w tak rażącej przewlekłości) na rzecz skarżącego poszkodowanego sposobem prowadzenia postępowania przez organ, wzmacniała gwarancje terminowego załatwiania spraw przez organ (w przedmiotowej sprawie powołany do stania na straży ochrony danych osobowych);
7. 7. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez oddalenie w całości wniosku skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90zł, podczas gdy w rzeczywistości nieprzyznanie na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej prowadzi do wniosku, iż ww. zmiana przepisów P.p.s.a. miała de facto charakter pozorny, gdyż z rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zamierza stosować art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. w nowym brzmieniu, przez co zawarte w powołanych przepisach uprawnienie Skarżących będzie miało charakter iluzoryczny i co najwyżej symboliczny;
8. 8. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez oddalenie w całości wniosku skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90zł, a jednocześnie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000zł (tj. mieszczącej się w dolnych granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a.), która zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, będzie adekwatnym obciążeniem finansowym w stosunku do rozmiaru uchybień organu, nadto będzie miała charakter dyscyplinujący co do terminowego załatwiania spraw obywateli w przyszłości, podczas gdy w rzeczywistości GIODO był już wielokrotnie zobowiązany licznymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (utrzymywanymi następnie w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie) do zapłaty grzywny w takiej właśnie wysokości (tj. 2.000zł), przy znacznie krótszej, a przez to mniej rażącej przewlekłości w prowadzeniu postępowania (kilka, co najwyżej kilkanaście miesięcy, a nie jak w niniejszej sprawie 45-miesięcy zwłoki w załatwieniu sprawy), a zatem organ należy potraktować jako "multirecydywistę", albowiem dotychczasowy sposób karania organu, w tym przede wszystkim niska wysokość orzekanych obciążeń finansowych, nie odnosi żadnego rezultatu, gdyż GIODO w dalszym ciągu prowadzi sprawy w sposób rażąco przewlekły, nie przestrzega terminów ustawowych, nie informuje obywatela o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, nie wskazuje nowego terminu rozpatrzenia sprawy, ignorując tym samym skargi obywateli i w sposób oczywisty lekceważąc skarżących;
9. 9. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez oddalenie w całości wniosku Skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90zł, a jednocześnie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000zł, co powoduje w rzeczywistości ukaranie tak zasądzoną grzywną w pewnym jej zakresie także samej Skarżącej, albowiem kwoty pieniężne przeznaczane na grzywny przez Organ pochodzą przecież ze środków publicznych (w tym także i od samej Skarżącej, która reguluje różnego rodzaju zobowiązania publicznoprawne, np. podatki) i są przekazywane w ramach systemu finansów publicznych, a zatem dopiero wysoka kwota sumy pieniężnej zasądzona od organu na rzecz skarżącej może spowodować wymierną, zauważalną oraz rzeczywistą dolegliwość w budżecie organu, pozwalając zdyscyplinować Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do przestrzegania przepisów prawa w przyszłości, przy jednoczesnym założeniu, że organ zacznie w końcu respektować obowiązki, wynikające w kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych właściwych przepisów;
10. 10. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oddalenie w całości wniosku skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90zł oraz odniesienie się do tego wniosku w wyroku w sposób lakoniczny, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca w sposób wszechstronny i szczegółowy wykazała w skardze, że spełnione zostały przesłanki warunkujące uznanie żądania skarżącej w tym zakresie za zasadne, nadto zasady logiki i doświadczenia życiowego oraz szczegółowa analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nakazywały uwzględnienie wniosku skarżącej w całości, a pomimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął wszystkie te okoliczności, praktycznie nie odnosząc się do nich w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku;
11. 11. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 15 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącej za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości jednokrotności stawki minimalnej określonej w ww. przepisach, wskazując przy tym, że sprawa nie miała charakteru skomplikowanego, sprowadzając się w zasadzie do.chronologicznego przedstawienia sposobu działania organu podczas gdy w rzeczywistości niezbędny nakład pracy pełnomocnika skarżącej, czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, rodzaj i zawiłość sprawy oraz obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadniały zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości sześćiokrotności stawki minimalnej określonej w ww. przepisach.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o:

1. 1. uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 4 i 5 i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie (tj. z uwzględnieniem pkt 3 poniżej);
2. 2. ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a - o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po uprzednim uchyleniu wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 4 i 5, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a w konsekwencji:
3. a. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90zł (słownie: dziewiętnaście tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt osiem i 90/100), stanowiącej równowartość kwoty obliczonej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.,
4. b. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej określonej w ww. przepisach, a to z uwagi na niezbędny nakład pracy adwokata, czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, rodzaj i zawiłość sprawy oraz obszemość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
5. 3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 15 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, wnoszę o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej określonej w ww. przepisach, a to z uwagi na niezbędny nakład pracy adwokata, czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, rodzaj i zawiłość sprawy oraz obszemość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
6. 4. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz piśmie z dnia [...] września 2018 r.skarżąca bardzo obszernie rozwinęła uzasadnienie stawianych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia wyroku w zaskarżonej części.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Zaskarżony wyrok zapadł na podstawie art. art. 149 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ww. ustawy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem postępowania. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"), przyznanie sumy pieniężnej przewiduje także art. 154 § 7 P.p.s.a. Nadto, odnotować należy przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1259). Do tej dziedziny należy także przepis art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego. Z unormowaniami tymi są zaś powiązane przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), w tym zwłaszcza przepis art. 6 pkt 8 tej ustawy.

Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ich wspólną cechą jest cel, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości w postępowaniach prowadzonych przez organy państwa. Jednak wprowadzone tymi przepisami środki zwalczania bezczynności, mimo podobieństwa, powinny być stosowane z uwzględnieniem odrębności charakteryzujących poszczególne unormowania. Jest oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 K.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a., jako odszkodowania.

Nie można także utożsamiać tej instytucji z przyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Postępowania te różnią się przedmiotem. Skarga na bezczynność z art. 149 P.p.s.a. dotyczy postępowania administracyjnego. Skarga składana w trybie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki odnosi się do postępowania sądowego, prokuratorskiego i komorniczego. Zasadnicza różnica polega jednak na czymś innym. W przeciwieństwie do art. 12 ust. 4, suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi.

Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną (zobacz także: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/14, publ. CBOSA).

Wskazać należy, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie stratę jaką poniosła na skutek bezczynności organu. Dlatego strona powinna taką stratę wykazać (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1769/17, publ. CBOSA). Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia stwierdzić należy, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16 i dnia 17 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/1, publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, i na co wskazuje zasadnie Sąd pierwszej instancji, że z treści skargi, zawierającej wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wynika jedynie, że przyznanie skarżącej sumy pieniężnej od organu będzie stanowić niejako karę dla bezczynnego organu, który rażąco narusza prawo. Ponadto prewencyjny charakter przyznanej sumy pieniężnej stanowić będzie przede wszystkim wyraz braku akceptacji ze strony WSA w Warszawie dla działania organu w sprawie skarżącej. Z uzasadnienia skargi nie wynika strata, którą należałoby zrekompensować. Na doznaną krzywdę, negatywne przeżycia psychiczne i moralne skarżąca wskazuje w skardze kasacyjnej. Tymczasem podniesienie dopiero w skardze kasacyjnej argumentów, które zdaniem skarżącej kasacyjnie świadczą o wadliwości podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Odnosząc sie do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. zauważyć należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Stanowi on, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy wyjaśnić, że polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13, opubl.

CBOSA). Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji wskazujące na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej jest lakoniczne, jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, co stosownie do treści art. 172 pkt 2 P.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Wobec tego postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należy za niezasadny.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zwiazku z § 15 ust. 3 w związku z § 14 ust. 1 pkt c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

Należy wskazać, że podstawę zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego stanowił w niniejszej sprawie art. 200 w zwiazku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. C rozporzadzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie oplat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz 1800 ze zm.).

Z kolei podstawę zasądzenia podwyższonej opłaty stanowi § 15 ust. 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. Zasądzając podwyższoną opłatę za czynności pełnomocnika z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę: niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; wartość przedmiotu sprawy; wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności (§ 15 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia).

Przyznanie przez Sąd pierwszej instancji skarżącej kosztów zastępstwa adwokackiego w minimalnej stawce należy uznać za prawidłowe. Po pierwsze, należy wyjaśnić, że ustawodawca określając wysokość stawek minimalnych za poszczególne czynności lub za udział w poszczególnych postępowaniach uwzględnił wszelkie okoliczności charakterystyczne dla danego typu spraw. W przyjętych stawkach minimalnych oddana została zatem wycena koniecznego nakładu pracy po stronie pełnomocnika związana ze specyfiką określonego rodzaju postępowań. Po drugie, niniejsza sprawa nie różni się niczym od innych spraw dotyczących bezczynności i przewlekłości organów. Nie zostało także wykazane, aby wystąpiły nadzwyczajne, szczególne okoliczności, które zwiększyłyby nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Za taki szczególny nakład pracy nie można uznać zapoznania się z aktami sprawy i ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W niniejszej sprawie akta sprawy to jedna teczka. Dlatego nie można przyjąć, że analiza takich akt wymaga szczególnego wysiłku. Ponadto, co zasadnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, ustalenie stanu faktycznego w tego rodzaju sprawach ogranicza się do chronologicznego przedstawienia sposobu działania organu. Nie jest też taką szczególną okolicznością przeprowadzenie analizy judykatury i orzecznictwa oraz sporządzenie skargi. Czynności te bowiem nie stanowią o wykroczeniu przez pełnomocnika w wypełnianiu swoich obowiązków poza granice zwykłej staranności, jakiej wymaga się od profesjonalnego pełnomocnika, który podlega dodatkowym wymogom związanym z wykonywaniem zawodu adwokata.

Wskazać także należy, że pełnomocnik skarżącej nie przedłożył spisu kosztów wskazującego na wysokość kosztów przejazdu do organu i sądu, czy też wysokości poniesionych wydatków na wykonanie fotokopii dokumentów.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.