Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 65/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Z. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania (I) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (II) określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; (III) zasądził koszty postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.
Starosta N. decyzją z dnia [...] marca 2012 r.:
- - w pkt 1 ustalił odszkodowanie z tytułu zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,04 ha i działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,03 ha (udział 1/2) położone w obr. Z., gm. G. obj. Kw [...] wchodzące w skład drogi gminnej nr [...] W. na rzecz: Z. D. za działkę ewidencyjną nr [...] i udział 1/2 w działce ewidencyjnej nr [...] w łącznej wysokości 11.841,50 zł (słownie: jedenaście tysięcy osiemset czterdzieści jeden złotych 50/100);
- - w pkt 2 odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej m.in. jako działka ewidencyjna [...] o pow. 0,03 ha (udział 1/2) położona w obr. Z., gm. G. obj. Kw [...] wchodząca w skład drogi gminnej nr [...] W. na rzecz: H. C. c. L. i J. za udział 1/2 w działce ewidencyjnej nr [...] – w związku z wygaśnięciem roszczeń;
- - w pkt 3 do wypłaty odszkodowania na rzecz Z. D. zobowiązał Gminę G. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;
- - w pkt 4 orzekł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Starosta N. wskazał art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające, oraz art. 132 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę G. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Z. gm. G. składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] o łącznej pow. 0,07 ha wchodzącej w skład drogi gminnej nr [...] W. Jak wynika z ustaleń organu, w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] byli Z. D. i H. C. po 1/2 cz., natomiast działki ewidencyjnej nr [...] powstałej z podziału działki nr [...] obj. Kw Nr [...] był Z. D. Umową zniesienia współwłasności z dnia 4 stycznia 2008 r., Rep [...], własność nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] nabył Z. D. Z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania zwrócił się do Starostwa Powiatowego w N., Z. D. pismem z 6 września 2005 r. W treści wniosku nie określił jednak, że działa również w imieniu siostry H. C., bowiem wskazał w nim cyt. "proszę o wypłacenie mi odszkodowania za zajęty grunt pod drogę gminną, z moich parceli nr [...]".
Dodatkowo w piśmie z dnia 26 sierpnia 2009 r. stwierdził on, że "W dniu 2005-09-06 złożyłem osobiście wniosek - prośbę o wypłacenie mi odszkodowania za zajęty grunt pod drogę i do tej pory go nie otrzymałem. Jeszcze raz uprzejmie proszę o wypłacenie mi odszkodowania." Dopiero w piśmie z dnia 23 listopada 2009 r. Z. D., załączył podpisane w tym samym dniu przez H.C. pisemne upoważnienie do reprezentowania go w przedmiotowej sprawie oraz upoważnienie do występowania w jej imieniu we wszystkich sprawach urzędowych. A zatem wnioskodawca w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. nie poinformował, że działa również w imieniu swojej mocodawczyni.
W dalszej części decyzji organ I instancji opisał sposób wyceny nieruchomości wskazując, że wysokość należnego odszkodowania została ustalona zgodnie z przepisami działu III rozdziału 5 u.g.n. przez rzeczoznawcę majątkowego, w operacie szacunkowym z dnia 18 listopada 2011 r. w łącznej wysokości 15.071,00 zł za całą nieruchomość i podzielona na rzecz wnioskodawcy wg przysługujących mu udziałów. Do określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zdaniem organu operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami prawa i zachowuje ważność na datę wydania decyzji zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. D. zarzucając nienależyte wykonywanie zadań przez Starostę oraz podległych mu pracowników, a także naruszenie zasady praworządności oraz przewlekłe, biurokratyczne i złośliwe prowadzenie sprawy. Zaznaczył, że od samego początku występował w sprawie sam cyt. "gdyż byłem i jestem właścicielem tych działek". Podniósł, że z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 i z ustaleń w niej zawartych jasno i jednoznacznie wynika, że to on był właścicielem dz. [...], a pomimo to Starostwo wzywało go o odpisy z ksiąg wieczystych, co jest obowiązkiem urzędu, a nie odwołującego. Zarzucił także, że wycenę określono na dzień 29 października 1998 r., a oględzin nieruchomości dokonano 3 listopada 2011 r. Podniósł, że żąda uczciwej zapłaty za bezprawnie zajęty 15 lat temu grunt. Zdaniem odwołującego wynagrodzenie powinno być ustalone po cenach, jakie obowiązują teraz.
Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r.:
- - w pkt 1 utrzymał w mocy pkt I, III i IV zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r.;
- - w pkt 2 uchylił pkt II zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Z. D. za udział 1/2 (stanowiący w dniu 31 grudnia 1998 r. własność H.C.) w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,03 ha, o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz H. C. za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,04 ha, a także za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,03 ha.
Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące odmowy ustalenia odszkodowania za udział 1/2 w działce ewidencyjnej nr [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 73 Przepisów wprowadzających wynika, iż ustalenie i wypłata odszkodowania następuje po spełnieniu następujących przesłanek: dana nieruchomość, która nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego, musi być zajęta pod pas drogi publicznej, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania musi wystąpić właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Brzmienie omawianego przepisu wskazuje, że o ustalenie odszkodowania może ubiegać się wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Świadczy o tym chociażby fakt, że ust. 1 oraz ust. 4 art. 73 są ze sobą ściśle związane, w związku z czym jeśli w ustępie 1 zawarto stwierdzenie "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności", zaś w ustępie 4 "odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości", to wyraźnie można z tego wywnioskować, iż kwestia dotycząca posiadania prawa własności odnosi się cały czas do daty 31 grudnia 1998 r.
Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów (odpisy z ksiąg wieczystych, umowa zniesienia współwłasności z dnia 4 stycznia 2008 r., postanowienie Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 10 kwietnia 2006 r., Ns 567/04, postanowienie Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia 1 sierpnia 2006 r., III Ca 408/06), o ile działka ewidencyjna nr [...] (z której powstała zajęta pod drogę publiczną działka nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła w całości własność Z. D., o tyle działka ewidencyjna nr [...]z której powstała zajęta pod drogę publiczną działka nr[...]) stanowiła w tej dacie współwłasność Z. D. oraz H. C. po 1/2 części. Dopiero bowiem w umowie zniesienia współwłasności z dnia 4 stycznia 2008 r. osoby te uzgodniły, że stanie się ona wyłączną własnością Z. D..
Tym samym nie ma wątpliwości, iż uprawnienie do ubiegania się o odszkodowanie za udział 1/2 w prawie własności działki nr [...] przysługiwało także H. C. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że warunkiem niezbędnym do skutecznego ubiegania się o odszkodowanie w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających było złożenie stosownego wniosku w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z akt sprawy wynika, że w tym okresie H. C. wniosku takiego nie składała. Nie można przy tym, zdaniem organu uznać, iż występując w dniu 6 września 2005 r. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania Z.D. działał nie tylko w swoim imieniu, ale także w imieniu H.C.. Wnioskodawca wskazał w nim bowiem wyraźnie, iż "proszę o wypłacenie mi odszkodowania za zajęty grunt po drogę gminną z moich parcel nr [...]".
Dodatkowo w piśmie z dnia 26 sierpnia 2009 r. stwierdził on, iż "w dniu 2005-09-06 złożyłem osobiście wniosek - prośbę o wypłacenie mi odszkodowania za zajęty grunt pod drogę i do tej pory go nie otrzymałem. Jeszcze raz uprzejmie proszę o wypłacenie mi odszkodowania."
Dopiero w piśmie z dnia 23 listopada 2009 r. Z. D. załączając podpisane w tym samym dniu przez H. C. pisemne pełnomocnictwo do reprezentowania go w przedmiotowej sprawie oraz upoważnienie "do występowania w moim imieniu we wszystkich sprawach urzędowych", oświadczył, iż "przedmiotowym pełnomocnictwem zostałem upoważniony do reprezentowania mojej siostry w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Starostą N." W opinii organu odwoławczego treść tych dokumentów nie pozwala na przyjęcie, że składając wspomniany wniosek z dnia 6 września 2005 r. Z. D. działał również w imieniu H. C. Organ podkreślił, że pełnomocnik zobowiązany jest przy pierwszej czynności proceduralnej dołączyć do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczony odpis. Obowiązany jest ujawnić, że działa w imieniu i na rzecz mocodawcy, w przeciwnym bowiem wypadku działania procesowe będą zaliczone jako dokonane w jego własnym imieniu.
Tym samym Z. D. w treści składanego we wrześniu 2005 r. wniosku powinien był wskazać, że działa również w imieniu drugiej osoby, przedstawiając przy tym uzyskane wcześniej pełnomocnictwo lub w tym zakresie wystąpić ewentualnie z odrębnym wnioskiem. Organ zaznaczył także, że pełnomocnictwo można byłoby uzupełnić nawet po przekroczeniu terminu ustawowego, pod warunkiem, że wskazaną czynność, tj. złożenie wniosku w imieniu drugiej z osób uprawnionych do ubiegania się o odszkodowanie, dokonano jednak w terminie. Oświadczenia złożone po przekroczeniu terminu ustawowego nie mogą zostać ocenione jako doprecyzowanie wniosku i nie wywołują skutków prawnych podobnie jak wsteczne udzielenie pełnomocnictwa do czynności, do wykonania której termin już upłynął.
Dodatkowo Wojewoda [...] wyjaśnił, że organ przyjmujący wniosek o odszkodowanie nie był zobowiązany do wystosowania wezwania do usunięcia braku formalnego, w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż jak wskazano powyżej, z treści wniosku w żaden sposób nie wynikało, by Z. D. mógł występować ewentualnie w imieniu innej osoby. W tej sytuacji uznanie przez organy administracyjne oświadczenia tej osoby z dnia 23 listopada 2009 r., a także pełnomocnictwa udzielonego i przedstawionego dopiero w tej dacie, za wystarczające dowody na okoliczność, że Z. D. występował również w imieniu H.C., mogłoby zostać zakwalifikowane jako próba obejścia prawa z uwagi na upływ ustawowego terminu do składania wniosków o odszkodowanie.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego (w tym rozpatrywanego odwołania, w treści którego Z. D. wyraźnie wskazał, że "od samego początku występowałem w sprawie sam gdyż byłem i jestem właścicielem tych działek", Wojewoda [...] uznał, że w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. H.C. nie występowała z omawianym wnioskiem, a więc jej żądanie zawarte w piśmie z dnia 23 listopada 2009 r. (czyli już po upływie omawianego ustawowego terminu) należało rozpatrzyć negatywnie.
Jednocześnie jednak, w ocenie Wojewody [...], sposób w jaki uczynił to organ I instancji (w pkt II zaskarżonej decyzji) jest wadliwy, gdyż w sposób niepełny i nieprecyzyjny określono w nim przedmiot postępowania objęty tą częścią rozstrzygnięcia. We wniosku złożonym w dniu 23 listopada 2009 r. H. C., reprezentowana wówczas przez Z. D., nie wystąpiła tylko o ustalenie odszkodowania za udział w 1/2 w prawie własności w działce ewidencyjnej nr [...], ale o ustalenie odszkodowania "za grunt zajęty pod drogę gminną" (w załączonym pełnomocnictwie z dnia 23 listopada 2009 r. konkretnie wskazano, iż chodzi o działki nr [...]). Także wniosek Z. D. z dnia 6 września 2005 r. dotyczył "parceli nr [...]".
Wobec powyższego, w decyzji organu I instancji zabrakło rozstrzygnięcia, co do wniosku Z. D. w zakresie udziału 1/2 w prawie własności działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącego w dniu 31 grudnia 1998 r. własność H. C. Wobec powyższego, organ odwoławczy orzekł w tym zakresie w pkt II niniejszej decyzji (uwzględniając wyżej wskazane okoliczności tj., że H. C. nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, zaś Z. D. mógł się ubiegać tylko o udział 1/2 w prawie własności działki nr [...]), celem doprowadzenia do stanu, w którym przedmiot rozstrzygnięcia pokrywa się z przedmiotem wniosków złożonych przez Z. D. i H. C. Ponadto, jak podniósł Wojewoda [...], organ I instancji winien mieć na uwadze, że na skutek omawianych wniosków prowadzi on postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania także za działkę nr [...].
Wobec powyższego, w chwili gdy zostanie w tym przedmiocie wydana stosowna decyzja deklaratoryjna przez Wojewodę [...] (w chwili obecnej postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone) Starosta N. winien rozpoznać złożone także w tym zakresie wnioski.
W ocenie organu odwoławczego także operat z dnia 18 listopada 2011 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego B. M. został sporządzony w sposób zgodny z prawem, a w szczególności z u.g.n. oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Biegła dokonała wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami, stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. prawidłowo przyjmując do porównania (wobec faktu, że zgodnie z obowiązującym w dniu 29 października 1998 r. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego wyceniane działki znajdowały się w całości w terenach oznaczonych symbolem: 25GD - drogi gminne) trzy "nieruchomości drogowe". W opinii Wojewody [...] przyjęte do porównania nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej, zaś istniejące różnice w poszczególnych ich cechach zostały prawidłowo skorygowane.
Odnosząc się natomiast do zawartego w odwołaniu stwierdzenia, że odszkodowanie powinno być po cenach takich, jakie obowiązują teraz, organ odwoławczy wyjaśnił, że data 29 października 1998 r. jest punktem odniesienia jedynie dla określenia stanu nieruchomości wycenianej. Wartość tej nieruchomości winna być natomiast szacowana w oparciu o ceny aktualne, co też, wbrew twierdzeniom odwołującego, uczyniła biegła (dwie transakcje porównawcze pochodzące z roku 2011, zaś jedna z roku 2010). Za niezrozumiały w ocenie Wojewody uznać należy ponadto zarzut, iż biegła zaniżyła wartość nieruchomości z uwagi na jej wąski i wydłużony kształt. Z treści operatu jednoznacznie wynika, że cecha "kształt działki" w ogóle nie została wzięta pod uwagę, jako cecha mająca wpływ na wartość nieruchomości (przyjęto atrybuty: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczególna, status drogi, powierzchnia działki, dostęp do infrastruktury, sposób użytkowania).
Pozostałe podniesione w odwołaniu zarzuty do operatu szacunkowego ograniczają się w głównej mierze do polemiki z rzeczoznawcą majątkowym, odnośnie zasadności przyjęcia do porównania tych, a nie innych nieruchomości, co nie może zostać skutecznie zakwestionowane przez organ administracji publicznej (jako podmiot nie posiadający specjalistycznej wiedzy w tym zakresie), o ile pozostaje – jak w niniejszej wycenie – w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego sporządzony operat szacunkowy należało uznać za prawidłowy i przydatny dla potrzeb przedmiotowego postępowania, a w konsekwencji dopuścić go jako dowód.
W skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. D. zarzucił naruszenie art. 35, 7, 8, 9, 73, 79, 80 k.p.a., a także art. 5 k.c. oraz art. 84 § 2 k.p.c. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nie naruszający prawa. W ocenie skarżącego wycena jego nieruchomości powinna być wyższa. Ponadto skarżący podniósł, że od samego początku występował o odszkodowanie, gdyż był właścicielem działek nr [...] (podzielonych na działkę nr [...]).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 65/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że czyni to nie z przyczyn w niej podniesionych, ale takich, które obowiązany jest brać pod uwagę z urzędu.
Powodem częściowego uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji było niepełne określenie przez Starostę N. przedmiotu postępowania. Otóż Wojewoda [...] wskazał, że skarżący Z. D. we wniosku z dnia 6 września 2005 r. zwrócił się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę wskazując, że chodzi mu o działki nr [...]. Podobnie H. C. (reprezentowana przez Z. D.) we wniosku z dnia 23 listopada 2009 r. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania "za grunt zajęty pod drogę", co po doprecyzowaniu w treści załączonego pełnomocnictwa (z dnia 23 listopada 2009 r.) oznaczało ustalenie odszkodowania za działki nr [...]
Jak wynika z ustaleń organów (odpisów z ksiąg wieczystych) działka nr [...] (z której powstała następnie zajęta pod drogę działka nr [...]) stanowiła w całości własność skarżącego, zaś działka nr [...] (z której powstała zajęta pod drogę działka nr [...]) stanowiła współwłasność skarżącego oraz jego siostry H. C. po 1/2 części. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody [...], w decyzji organu I instancji zabrakło rozstrzygnięcia co do wniosku Z. D. w zakresie udziału 1/2 w prawie własności działki nr [...] stanowiącego w dniu 31 grudnia 1998 r. własność H. C., o czym organ odwoławczy orzekł w swojej decyzji, odmawiając ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego za udział 1/2 we własności działki nr [...].
Ponadto organ odwoławczy, orzekając reformatorynie, orzekł także o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz H. C. za działkę nr [...] jak również o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...].
W cenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę organ odwoławczy orzekając w powyższy sposób naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.
Rozstrzygnięcie Wojewody [...] w zakresie orzeczenia co do działki nr [...], a także co do pozostałej części działki nr [...], wykracza poza zakres postępowania ukształtowany przez organ I instancji. Co do zasady organ odwoławczy słusznie sięgnął bezpośrednio do treści wniosku złożonego przez Z. D. oraz H. C., jednakże w tym przypadku kwestia ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] na rzecz H. C. nie była w ogóle przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Przyjmując, że w decyzji organu I instancji brakuje orzeczenia, co do odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz H. C. za działkę nr [...] oraz co do pozostałej części działki nr [...] na rzecz Z. D., organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu I instancji, a nie orzekać reformatoryjnie. Zakres postępowania w przedmiotowej sprawie wyznaczała bowiem treść decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., a jak wskazano powyżej zakresu tego organ odwoławczy nie mógł zmienić.
Przechodząc teraz do kwestii odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz H.C. Sąd wskazał, że podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest art. 73 Przepisów wprowadzających. Jak stanowi ust. 4 wspomnianego artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ponadto w art. 73 ust. 5 ustawy wskazano, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.
Jak wynika z przytoczonego art. 73 ust. 4 wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest złożenie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Termin ten, jak wynika wprost z ustawy, zakreślony został w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.
Z akta sprawy wynika, że we wskazanym okresie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpił Z. D. Pełnomocnictwo od swojej siostry H.C.(będącej współwłaścicielką działki nr [...]) zostało dołączone dopiero w dniu 23 listopada 2009 r. Organy rozpoznające przedmiotową sprawę przyjęły zatem, że prawo do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zachowane tylko w przypadku Z. D. Z treści wcześniejszych pism skarżącego (datowanych przed 31 grudnia 2005 r.) nie wynika bowiem, by działał on także w imieniu swojej siostry.
Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę podziela pogląd, jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r., I OSK 453/10, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wypowiedział się, że w zakresie objętym regulacją art. 73 Przepisów wprowadzających istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, że został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz że wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. W demokratycznym państwie prawa, celem jaki musiał przyświecać ustawodawcy przy konstruowaniu art. 73 musiało być bowiem stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie. Do odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających nie ma zastosowania art. 209 k.c., gdyż nie jest to roszczenie o charakterze cywilnym.
Podzielając zaprezentowany powyżej pogląd Sąd I instancji stanął na stanowisku, że złożenie w terminie wniosku przez Z. D. powoduje, że roszczenie o ustalenie odszkodowania nie wygasło również w przypadku H. C., będącej współwłaścicielką działki nr [...].
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prawidłowości operatu szacunkowego, Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie jest on zasadny. Rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy dokonał wyceny nieruchomości, właściwie przyjmując metodę szacowana nieruchomości (podejście porównawcze), a także prawidłowo dobierając nieruchomości podobne (nieruchomości drogowe).
Wartość odszkodowania jest ustalana według stanu i wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości w dniu wydania decyzji w tym przedmiocie (art. 73 ust. 5). Określenie stan nieruchomości obejmuje natomiast rodzaj nieruchomości, jej położenie, funkcję, sposób zagospodarowania i zabudowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Z kolei wartość nieruchomości, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, jest określa w oparciu o ceny aktualne. W taki też sposób została określona wartość działek skarżącego. W sytuacji gdy skarżący podważa prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego powinien, na poparcie swoich zarzutów, zgodnie z art. 157 u.g.n., przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat do którego organ musiałby się ustosunkować. Skarżący z tego uprawnienia nie skorzystał.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 65/13, wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1. prawa procesowego
- - art. 15 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ II instancji naruszył wyrażoną w tym artykule zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy wykroczył poza zakres postępowania ukształtowany przez organ I instancji;
- - art. 33 § 2 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
- 2. prawa materialnego – art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie wygasa w stosunku do pozostałych.
Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Konieczności zachowania tożsamości sprawy w każdym jej elemencie nie można jednak ujmować bezwzględnie. Zupełna identyczność sprawy nie może stanowić warunku koniecznego do przeprowadzenia działań organu II instancji (J. Zimmermann, Administracyjny lok instancji... s. 56; tenże Polska jurysdykcja... s. 193). Nieistnienie w k.p.a. zakazu uwzględniania tzw. nowości zmusza do ścisłego rozgraniczania sytuacji, w której wyłania się "nowa sprawa" i takich, które jej nie tworzą, ze względu na nieznaczne tylko naruszenie identyczności sprawy. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa okoliczność zaistniała w rozpatrywanej sprawie, nie było więc potrzeby, wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego uchylać decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął też art. 33 k.p.a. który nakłada na stronę postępowania działającą przez pełnomocnika obowiązek dołączenia przy pierwszej czynności proceduralnej do akt sprawy oryginału pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczonego odpisu. Pełnomocnik ma obowiązek ujawnić, że działa w imieniu danej osoby, w przeciwnym razie jego działania procesowe będą zaliczone jako dokonane w jego własnym imieniu. Z. D. w treści składanego przez siebie wniosku we wrześniu 2005 r. powinien był wskazać, że działa też w imieniu drugiej osoby. Z treści wniosku w żaden sposób nie wynikało, iż działa on także w imieniu drugiej strony postępowania. Pełnomocnictwo można byłoby uzupełnić nawet po przekroczeniu ustawowego terminu, jednak pod warunkiem, że wskazaną czynność tj. złożenie wniosku w imieniu drugiej z osób uprawnionych do ubiegania się o odszkodowanie, dokonano w terminie. Oświadczenie złożone po przekroczeniu terminu ustawowego nie może być ocenione jako doprecyzowanie wniosku i nie wywołuje skutków prawnych, podobnie jak wsteczne pełnomocnictwo do czynności, do wykonania której termin już upłynął.
Nieuprawnione jest także twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych. Zgodnie z dominującą linią orzecznictwa sądowego wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu w własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to natomiast samodzielne uprawnienie właściciela zmierzające do zaspokojenia przysługującego mu roszczenia odszkodowawczego.
Wobec tego wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania może skutecznie złożyć jeden z byłych współwłaścicieli przejętej nieruchomości, lecz jedynie w zakresie przysługującego mu roszczenia odszkodowawczego. Na szczególną uwagę zasługuje również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 2 lutego 2012 r., I OSK 280/11, wydanym w podobnym do analizowanego stanie faktycznym, zgodnie z którym "Przepis len [tj. art. 73] odmiennie ukształtował kwestię wszczęcia postępowania o odszkodowanie, które może nastąpić jedynie na wniosek właściciela (art. 73 ust. 4), a jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność – na wniosek każdego z jej właścicieli i to w określonym terminie. Oznacza to, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie, które mogą być oczywiście łącznie rozpoznane na mocy art. 62 k.p.a. Jednakże każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem."
W piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2013 r. Z. D. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej Wojewody [...] stwierdzając, że zgadza się z wyrokiem Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 33 § 2 i 3 k.p.a.
Rozważania zacząć jednak należy od odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych. Zaznaczyć przy tym trzeba, że za oczywistą omyłkę Naczelny Sąd Administracyjny uznaje odwzorowanie w skardze kasacyjnej wykładni Sądu I instancji w powyższej kwestii, gdyż sąd ten przyjął, że w przedstawionej sytuacji roszczenie nie wygasa względem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, a prezentując pogląd tego sądu w skardze kasacyjnej pominięto zaprzeczenie i użyto czasownika "wygasa", zamiast "nie wygasa". Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazuje jednak wyraźnie, że mamy do czynienia z oczywistą omyłką.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających powinna być taka, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie. Oczywiście wnioski takie mogą być rozpoznane łącznie na mocy art. 62 k.p.a., jednakże każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem.
Z zarzutem tym należy się zgodzić. Art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających stanowi, że "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa." Na tle tego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zasadzie za ugruntowany należy uznać pogląd, że "Każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od pozostałych, ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich. Oczywiście nie ma przeszkód procesowych do wspólnego inicjowania przez współwłaścicieli jednego postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania każdemu z uprawnionych, proporcjonalnie do posiadanego udziału.
Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez jednego ze współwłaścicieli zajętej nieruchomości" (por. wyrok NSA z dnia 7.10.2014 r., I OSK 328/13, LEX nr 1591026). Podobne stanowisko zostało wyrażone także w innych orzeczeniach, np. wyrok NSA z 8.10.2008 r., I OSK 1439/07, LEX nr 1016056; wyrok NSA z dnia 24.07.2014 r., I OSK 1850/13, LEX nr 1517996).
Należy zauważyć, że współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią, to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym była własność jednej z działek zajętych pod drogę gminną (nr [...]), przejęta na rzecz podmiotu publicznego (Gminy G.). Natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Przeciwne stanowisko, zawarte w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 23 lutego 2011 r., I OSK 453/10, nie zostało przekonująco uargumentowane. W szczególności nie przekonuje argumentacja o indywidualnym interesie prawnym współwłaściciela, który nie złożył wniosku w terminie, w postępowaniu wszczętym na wniosek innych współwłaścicieli nieruchomości. Odwoływanie się do konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji) w sytuacji, gdy mamy do czynienia z prawem majątkowym podzielnym, wypłacanym na wniosek właściciela (współwłaściciela) składany w określonym terminie, po upływie którego prawo wygasa, nie może być argumentem decydującym w okolicznościach, gdy możliwość wygaśnięcia prawa do odszkodowania (art. 73 ust. 4 zd. drugie) Trybunał Konstytucyjny już kilkakrotnie uznał za zgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 19.05.2011 r., K 20/09, OTK-A 2011/4/35).
Także w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny orzekając o zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. zauważył, że "uprawnione podmioty (wywłaszczeni) miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Warto tu przypomnieć w pełni aprobowaną w demokratycznych państwach prawnych rzymską zasadę: Ius civile vigilantibus scriptum est, co oznacza, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa. Na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 9/98".
Niezależnie więc od sporów o charakter odszkodowania za wywłaszczenie (cywilny, jak uznaje TK, ale dochodzony w trybie administracyjnym, czy publicznoprawny, jak chyba w przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych – zob. np. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 460/08, LEX nr 515984), podzielność prawa do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 (w przeciwieństwie do własności nieruchomości) i wyznaczenie terminu do jego dochodzenia (pozostającego w zgodzie z Konstytucją) nie uprawnia do tezy, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych.
Za niezasadny należy za to uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 k.p.a. Sąd Wojewódzki wyszedł bowiem ze słusznego założenia, że zasada dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, przy czym zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Oboje wnioskodawcy wystąpili o odszkodowanie między innymi za działki o pierwotnych numerach [...]. Tymczasem rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji Wojewody [...] nie było w ogóle przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W decyzji organu I instancji brakuje bowiem orzeczenia co do ustalenia (bądź nie) odszkodowania na rzecz H.C. za działkę nr [...] oraz odszkodowania za pozostały udział w działce nr [...] na rzecz Z.D.. W tym zakresie organ odwoławczy rozstrzygał sprawę po raz pierwszy, a więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Był to jeden z powodów uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji.
Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął też, że Z. D. składając wniosek we wrześniu 2005 r. działał również w imieniu H. C. Sąd Wojewódzki uznał natomiast, że złożenie wniosku przez Z. D. jako współwłaściciela działki nr [...] spowodowało, że nie wygasło także roszczenie H. C. do tej działki, zgłoszone dopiero w listopadzie 2009 r. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 33 § 2 i 3 k.p.a.
Sąd Wojewódzki uchylił decyzje organów obydwu instancji z dwóch powodów: naruszenia art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających oraz naruszenia art. 15 k.p.a., powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Mimo, że zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., powołany w skardze kasacyjnej, okazał się niezasadny, to zaskarżony wyrok nie mógł pozostać w obrocie prawnym. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (zob. wyrok NSA z 10.04.1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989/1/36; wyrok NSA z 23.11.2006 r., I OSK 451/06, LEX nr 290649). Rażące naruszenie prawa przez akt kontrolowany przez Sąd I instancji nie stanowi natomiast podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. Inaczej też należy odnieść się do decyzji organu I instancji, której ten przypadek nie dotyczy.
Z prawidłowej wykładni art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających wynika też, jak wyjaśniono wyżej, że każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od pozostałych, ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. W konsekwencji "każdy ze współwłaścicieli nieruchomości (...) przejętej w omawianym trybie posiada wywodzony z prawa materialnego administracyjnego i cywilnego indywidualny interes prawny w realizacji roszczenia odszkodowawczego, jedynie w zakresie własnych uprawnień, natomiast nie posiada go co do realizacji uprawnień pozostałych współwłaścicieli lub spadkobierców" (zob. wyrok NSA z 2.04.2014 r., I OSK 2280/12, LEX nr 1574623). Z tego punktu widzenia Sąd I instancji musi ocenić też zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, gdyż odwołanie od decyzji Starosty N. z [...] marca 2012 r. wniósł jedynie Z. D. Naczelny Sąd Administracyjny tej kwestii nie mógł przesądzić z powodu braku odpowiedniego zarzutu skargi kasacyjnej.
Decyzja organu I instancji, jako nie rozstrzygająca o całości żądania stron (obecnie tylko jednej strony), musi być zaś oceniona z tego punktu widzenia.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.