Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę P. S. na rozkaz personalny Podlaskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Białymstoku wydany w przedmiocie opinii o nieprzydatności skarżącego do służby. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Podlaski Wojewódzki Komendant Policji w Białymstoku wydał nową opinię służbową obejmującą okres od 4 maja 2009 r. do [...] czerwca 2010 r., w której również stwierdził nieprzydatność skarżącego do służby. Na skutek wniesionego odwołania, Podlaski Wojewódzki Komendant Policji w Białymstoku rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową.
Następnie rozkazem personalnym Podlaskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Białymstoku nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania organ ten, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2010 r., uchylił rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2010 r., gdyż w odwołaniu od opinii służbowej brakowało podpisu funkcjonariusza. Po dopełnieniu powyższego obowiązku rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Podlaski Wojewódzki Komendant Policji w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową z dnia [...] czerwca 2010 r. Rozkaz ten stał się przedmiotem skargi P. S..
Rozpoznając wniesioną skargę Sąd I instancji podkreślił, iż podstawowym pytaniem w sprawie jest, czy opinia taka jest w ogóle decyzją administracją, czy dokumentem wewnętrznym, niepodlegającym kontroli sądowej. Sąd wskazał na rozbieżności w orzecznictwie w tym przedmiocie, powołując szereg orzeczeń uznających opinię służbową za dokument nie podlegający kontroli sądowoadministracyjnej oraz takich, w których uznano, że opinie takie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Ta druga grupa orzeczeń powoływała się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt Tw 5/2005 (OTK-B 2006 Nr 6, poz. 252), w którym Trybunał – na gruncie § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego Funkcjonariuszy Policji... (Dz. U. Nr 98, poz. 890) – wypowiedział się o możliwości poddania kontroli sądowej opinii służbowych funkcjonariuszy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż podziela opinię wyrażoną w pierwszej grupie powołanych przez siebie orzeczeń i wskazał, że za stanowiskiem, iż opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną ani czynnością podlegającą zaskarżeniu przemawia to, iż:
- – art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wyłącza spod kognicji sądów administracyjnych sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, a opiniowanie służbowe mieści się w tej kategorii spraw,
- – w § 11 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. zostały użyte m.in. określenia: "wydający opinię", "odwołanie od opinii", "utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię", "uchyla zaskarżoną opinię", a nie decyzję,
- – § 11 ust. 7 powołanego rozporządzenia stanowi, że opinia przełożonego jest ostateczna i podlega włączeniu do akt. Nie zawiera pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu,
- – § 18 tego rozporządzenia dopuszcza stosowanie przepisów K.p.a. tylko do postępowań dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego.
Ponadto powołał się na obecnie obowiązujące w zakresie opiniowania służbowego policjantów rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. (Dz. U. Nr 170, poz. 145), które także nie przewiduje możliwości wniesienia skargi od opinii służbowej.
Mając na uwadze powołane przez siebie okoliczności Sąd I instancji stwierdził, iż opinia służbowa funkcjonariusza Policji o jego nieprzydatności do służby nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i stanowi wewnętrzny dokument, niepodlegający kontroli sądowej. Z tego powodu skarga P. S. została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. jako niedopuszczalna.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł P. S., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a., a postanowieniu Sądu zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego, w tym:
- 1) art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. przez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że opinia służbowa jest dokumentem wewnętrznym, nie może być traktowana jak decyzja administracyjne i nie podlega kontroli sądowej mimo, że w obecnym stanie prawnym – po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt Tw 5/2005 – funkcjonariusze Policji mogą kwestionować przed sądem administracyjnym ostateczne rozstrzygnięcia zapadłe w formie opinii służbowych,
- 2) § 11 ust. 6 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przełożony policjanta właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie rozkaz personalny, który jest dokumentem wewnętrznym, a nie ostateczną decyzją administracyjną,
- II. naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 5 pkt 2 ustawy P.p.s.a. wobec przyjęcia, że sprawy opiniowania służbowego policjantów mieszczą się w kategoriach spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, wyłączonymi spod kognicji sądów administracyjnych (mimo, iż przeczy temu m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt Tw 5/2005), co skutkowało odrzuceniem skargi,
- 2) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. wobec odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, mimo braku ku temu jakichkolwiek przesłanek.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał między innymi, iż opis stanu faktycznego zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dotknięty jest uchybieniami, bowiem przedstawiony przebieg opiniowania skarżącego jest niepełny. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powołane przez Sąd orzeczenia nie mogą znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, zapadły bowiem w odmiennym stanie faktycznym. Przedmiotowa sprawa dotyczyła opinii o nieprzydatności do służby w Policji, a nie opinii okresowych. Opinia o nieprzydatności do służby jest bardziej doniosła, bowiem skutkuje zwolnieniem ze służby w Policji.
Pełnomocnik skarżącego podkreślił też, iż zasadnicze rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności zaskarżenia opinii służbowej ma postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt Tw 5/2005, które taką możliwość przewiduje. Zdaniem autora skargi kasacyjnej błędnym przyjęcie, że opinia o nieprzydatności do służby jest jedynie dokumentem wewnętrznym, ponieważ skutkuje obligatoryjnym zwolnieniem ze służby, a co za tym idzie funkcjonariusz nie ma prawnej możliwości poddania opinii weryfikacji przez niezależny sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Rozbieżności dotyczące możliwości zaskarżania opinii służbowych wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb, w tym także Policji, spowodowały że Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 ustawy P.p.s.a., w sprawach o sygn. akt I OSK 1204/10 i I OSK 1475/10 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne czy na rozstrzygnięcie właściwego organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej przysługuje skarga do sądu administracyjnego?
Rozpoznając przedstawione mu zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wydał w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzekł, iż na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, w tym także Policji, przyjąć trzeba, iż stanowisko to będzie miało zastosowanie także w sprawie niniejszej.
Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych uchwałach przyjął, iż opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę- stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.
Sąd podkreślił też, iż brak podstaw do uznania omawianej opinii służbowej za decyzję administracyjną ma istotne znaczenie także dla oceny charakteru prawnego dalszych działań podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii. Zgodnie z § 10 ust.1 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. funkcjonariusz, który nie zgadza się z treścią opinii służbowej może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z opinią. Z kolei § 11 ust. 5 stanowi, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu (pkt 2 tegoż ustępu). Mimo, że środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania.
Zatem odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. W tej sytuacji skoro opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności, dokonanej skutkiem wniesienia środka nazwanego odwołaniem, jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i nast. k.p.a.
Charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania odwołania od opinii służbowej funkcjonariusza nie pozwala także na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998r sygn. II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz.139). Omawiane rozstrzygnięcie – którym w przedmiotowej sprawie był rozkaz personalny Podlaskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Białymstoku z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] – podjęte zostaje przez osobę będącą przełożonym skarżącego, a przy tym nie ingeruje w żaden sposób w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa jego na prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że akt ten nie mieści się w zakresie spraw, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt.4 P.p.s.a.
Wprawdzie wskazane powyżej uchwały są wiążące jedynie w sprawach, w których przedstawiono składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne, co wynika z treści art. 187 § 2 ustawy P.p.s.a., jednakże w ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie znajdują one także zastosowanie w sprawach dotyczących opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji, a wyrażone w nich twierdzenia są w pełni podzielane przez Sąd rozpoznający skargę kasacyjną P. S..
Jednocześnie zgodzić się trzeba, iż stan faktyczny sprawy, przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, jest niepełny, a Sąd ten pominął w toku swoich rozważań niektóre z rozkazów podejmowanych przez przełożonych służbowych skarżącego, jednakże uchybienie to pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd ten zasadnie bowiem przyjął, iż skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie była niedopuszczalna, a jej odrzucenie odpowiadało prawu. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął jako podstawę odrzucenia przepis art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. zamiast art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.