Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 618/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L.K. i K.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
L.K. i K.P. (dalej skarżące) wniosły skargę na decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej Starosta) z dnia [...] grudnia 2017 r. w zakresie punktów 1, 3-5 i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w tym zakresie.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1992 r. Rep. A [...] A.P. sprzedała Gminie Miasta [...] (dalej Gmina) nieruchomość położoną w [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr: [...], [...] i [...] obr. [...], dla której prowadzona była przez Sąd Rejonowy w [...] księga wieczysta nr KW [...]. Umowa sprzedaży została zawarta po przeprowadzeniu rokowań dnia 15 maja 1992 r. w Urzędzie Miejskim w [...], w trakcie których uzgodniono cenę nabycia.
Wnioskiem z 8 kwietnia 2013 r. L.K., K.P. i M.P. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działki nr: [...], [...], [...] obr. [...]. Na wezwanie organu I instancji wnioskodawcy doprecyzowali żądanie wniosku, wskazując pismem z 13 lipca 2015 r., że żądanie zwrotu dotyczy całej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...].
Dnia 23 lipca 2013 r. dokonano oględzin ww. nieruchomości, podczas których stwierdzono, że działka nr [...] stanowi fragment drogi wewnętrznej, teren niezagospodarowany, porośnięty trawą i chwastami.
Dnia 30 października 2013 r. zmarł M.P. Dnia 3 stycznia 2014 r. sporządzono akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A [...], na podstawie którego spadek po zmarłym z mocy ustawy nabyły: L.K. i K.P. w udziałach po 1/2 części.
Decyzją z [...] lutego 2014 r. Starosta odmówił zwrotu na rzecz L.K. i K.P. 1/6 udziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działk[a] nr [...] obr. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...].
[Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...]] Wojewoda [...] uchylił decyzję z [...] lutego 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zarzucając m.in. nieprawidłową wykładnię art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2018 r., poz. 2204" [winno być "2014 r., poz. 518"] ze zm., dalej ugn) i braki w materiale dowodowym sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu zebranego materiału ustalono, że zgodnie z wyciągiem z wykazu zmian danych ewidencyjnych z 8 lipca 2015 r. działka nr [...] stanowiła drogę, a powstała w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r.
Dokonując wykładni art. 136 ust. 3 ugn i zawartego w nim zwrotu "pozbawić" Starosta doszedł do przekonania, że nie można uznać za pozbawionych nieruchomości właścicieli, którzy dobrowolnie zgodzili się na zawarcie umowy sprzedaży. W związku z powyższym Starosta decyzją z [...] grudnia 2015 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że A.P. nie może być uznana za poprzedniego właściciela w rozumieniu art. 4 pkt 4 i art. 136 ust. 3 ugn, a także że prawo własności analizowanej nieruchomości nie zostało jej odebrane pod rygorem wywłaszczenia, a nabyte "w związku z zainteresowaniem sprzedażą Miastu". Ani z urzędu, ani na wniosek żadnego organu administracji państwowej, innej państwowej jednostki organizacyjnej lub jednostki gospodarki uspołecznionej nie podjęto żadnych czynności prawnych w celu nabycia nieruchomości.
Decyzją z [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zarzucając m.in. nieprawidłową wykładnię art. 216 ugn, brak zbadania zaistnienia przesłanek z art. 137 ugn, brak przeprowadzenia analizy czy droga znajdująca się na przedmiotowej działce stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z [...] lipca 2016 r. wniosła Gmina Miasta [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 521/16 (dalej wyrok II SA/Gd 521/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę na rozstrzygnięcie kasacyjne Wojewody oddalił jako niezasadną.
Ponownie przeprowadzając postępowanie Starosta uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty wskazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego i przesłuchał w charakterze świadka J.O. (z domu N.), będącą urzędnikiem organu w okresie kiedy zawarto umowę sprzedaży niniejszej nieruchomości. Świadek potwierdziła, że nabycie nieruchomości nastąpiło z inicjatywy A.P. zainteresowanej podziałem gruntów na działki budowlane. Wskazała, że w tym czasie ówczesne władze podejmowały czynności zmierzające do zabudowania tzw. [...], w tym na gruntach A.P., budynkami jednorodzinnymi. W konsekwencji, stanowiąca jej własność nieruchomość nigdy nie została wywłaszczona, lecz nabyta na zasadach wolnorynkowych przez gminę.
Oceniając całokształt zebranego materiału dowodowego w świetle art. 136 ust. 3 ugn i przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, Starosta stwierdził, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr [...] nie została objęta decyzją wywłaszczeniową, lecz nabyta przez Gminę w drodze umowy cywilnoprawnej. Umowa sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] z [...] lipca 1992 r. Rep. A [...] zawarta została na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127, [zm. nr 103, poz. 446; nr 107, poz. 464], dalej ugg bądź ustawa o gospodarce gruntami). Potwierdza to zapis w akcie notarialnym zgodnie z którym stawiający "przedkładają uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 1992 r. nr [...], upoważniającą Zarząd Miasta do nabycia do zasobu gruntów nieruchomości położonych przy ulicy [...] przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe, obejmującą m.in. działki nr [...] i [...]".
Uchwała ta została wydana m.in. na podstawie art. 11 ust. 1 ugg, który stanowił, że "gminy mogą tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego".
Organ I instancji wskazał, że ustawa o gospodarce gruntami uregulowała w nowy sposób kwestię zapewnienia działek budowlanych dla osób fizycznych realizujących budownictwo mieszkaniowe na własne potrzeby. W art. "50 ust. 1 pkt 3" ugg [w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 1990 r. - Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 74; zm. nr 29, poz. 154; zm. z 1990 r. nr 14, poz. 90; zm. nr 34, poz. 198] wskazano dopuszczalność wywłaszczenia na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego na warunkach doprecyzowanych w art. 16 ugg, który przewidywał w szczególności, że granice gruntów, na których będzie skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, ustala miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego [ust. 1].
Starosta wskazał, że w niniejszej sprawie na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ugg Prezydent Miasta [...] wydał dnia 6 grudnia 1988 r. zarządzenie nr [...] "w sprawie określenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w mieście [...] w rejonie ulic [...] i [...] oraz ustalenia jakie urządzenia komunalne mają być wybudowane na tych gruntach, udziału Państwa w kosztach budowy tych urządzeń i terminie ich budowy" (dalej zarządzenie nr [...]). Działka nr [...] stanowiąca własność A.P. została ujęta w tym zarządzeniu jako objęta granicami skoncentrowanego budownictwa. Organ wskazał pismo z 28 października 1989 r. informujące A.P. o dacie rokowań w sprawie wykupu gruntu na terenie budownictwa jednorodzinnego osiedla "[...]" w [...] i pismo z 15 maja 1992 r., dotyczące wykupu, w którym stwierdzono, że "Pani P. oraz Pani T. działająca w imieniu rodziców podtrzymuje propozycję Pani T.".
Zdaniem Starosty te dokumenty świadczą o przeprowadzeniu obligatoryjnych rokowań na podstawie art. 54 ugg, prowadzących ostatecznie do zawarcia umowy sprzedaży gruntu, na podstawie ustawy wywłaszczeniowej, zaś art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn dopuszcza zwrot takich nieruchomości. W ocenie organu pierwszej instancji działka nr [...] stanowi nieruchomość wywłaszczoną a spadkobiercy A.P. - wnioskodawczynie - są uprawnione do żądania zwrotu tej nieruchomości. Przesłanki zwrotu określa art. 136 ugn. Istotą jest tu ustalenie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona i jego realizacji. Organ stwierdził, że nieruchomość została przeznaczona pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Działka nr [...] stanowi fragment drogi wewnętrznej, teren niezagospodarowany, porośnięty trawą i chwastami, a więc na niej cel ten nie został zrealizowany. Starosta ustalił, że właścicielami nieruchomości są Gmina Miasta [...] w udziale 1/6 a w pozostałej części - podmioty prywatne.
W konsekwencji, zwrot nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie udziału przysługującego Gminie Miasta [...], tj. w 1/6 części - przypadającej po połowie wnioskodawczyniom, za co z kolei obowiązane są one do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania - proporcjonalnie do zwracanej części, tj. w wysokości 803,68 zł. W pozostałym zakresie - 5/6 części nieruchomości - Starosta odmówił żądaniu jej zwrotu.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Miasta [...], zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych Starosty, który przyjął że nieruchomość została sprzedana w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdy tymczasem skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe nie było celem publicznym w dacie transakcji i w konsekwencji zawarta umowa nie była następstwem wywłaszczenia.
Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda uchylił decyzję z [...] grudnia 2017 r. w zakresie punktu 1, 3, 4 i 5 i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w tym zakresie.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Zebrany materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że nieruchomość A.P. nie została nabyta w trybie postępowania wywłaszczeniowego, które nigdy nie zostało wobec niej wszczęte. W konsekwencji, zawarta umowa sprzedaży jest efektem porozumienia dwu równorzędnych stron. Tym samym błędne jest stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym umowa jest efektem postępowania wywłaszczeniowego.
Organ odwoławczy przywołał treść art. 153 ppsa z którego wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem II SA/Gd 521/16, oddalił skargę na poprzednie rozstrzygnięcie Wojewody z [...] lipca 2016 r., uchylające decyzję Starosty z [...] grudnia 2015 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stwierdzając m.in., że "(...) nabycie przez Gminę Miasta [...] spornych nieruchomości nastąpiło w trybie określonym w art. 49 ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na cel określony w art. 11 ust. 1 tej ustawy". Zdaniem Wojewody, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do odstąpienia od związania tym ustaleniem WSA, w związku z nowymi ustaleniami, wynikającymi w szczególności z okoliczności ujawnionych zeznaniem w charakterze świadka J.O.
Według Wojewody spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy w ogóle możliwy jest zwrot nieruchomości zbytej na rzecz gminy w drodze umowy zawartej pod rządami ugg. Bezspornym jest, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (w wyniku podziału której powstała m.in. działka nr [...]) została zbyta na rzecz Gminy na mocy akt notarialnego z [...] lipca 1992 r., zawartego w okresie obowiązywania ugg. Nie jest kwestionowane, że w tej umowie ustawa [o gospodarce gruntami] nie została powołana jako podstawa prawna, nie było w niej mowy o wywłaszczaniu, a ustalona cena była ceną odpowiadającą ówczesnym cenom wolnorynkowym.
Wojewoda stwierdził, po ponownej analizie akt postępowania, w tym odwołania Gminy Miasta [...] z 16 stycznia 2018 r., że w przedmiotowej sprawie Gmina niewątpliwie nabywała nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe. Z akt sprawy wynika, że uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 1992 r. w sprawie nabycia na rzecz Miasta [...] nieruchomości gruntowych położonych przy ul. [...] w [...] (dalej Uchwała bądź uchwała z [...] maja 1992 r.), podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 16, poz. 95 ze zm.) i art. 11 ust. 1 ugg, obejmowała m.in. działkę nr [...] (która podzieliła się na działki nr [...] i [...]). Uchwała upoważniała Zarząd Miasta do nabycia m.in. tej działki do zasobu gruntów. Z treści Uchwały, jej podstawy prawnej i samej treści notarialnej umowy sprzedaży z [...] lipca 1992 r. Repertorium A nr [...] nie wynika, że celem Gminy było wywłaszczenie nabytej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Wojewoda podkreślił, że treść aktu notarialnego z [...] lipca 1992 r. nie precyzuje celu nabycia nieruchomości. Nabycie działki nr [...] nastąpiło do zasobu gruntów Gminy Miasta [...] i pozostawało bez związku z jej przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, co wynika z zeznań świadka J.O.
Powyższe rozumowanie potwierdza analiza obowiązujących w dacie zawierania omawianej transakcji przepisów prawa. Według ówcześnie obowiązujących przepisów prawa - żadna nieruchomość nie mogła być wywłaszczona na cel skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, ponieważ treść art. 50 ust. 1 pkt 3 ugg, zgodnie z którą "nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele: 1) obronności i bezpieczeństwa Państwa, 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, 3) skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego", została zmieniona ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm., dalej uzugg). W nowym brzmieniu, obowiązującym od dnia 5 grudnia 1990 r. nieruchomość mogła być "wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz gminy, jeżeli jest niezbędna na cele: 1) budowy i utrzymania dróg i urządzeń komunikacji publicznej, obiektów budowlanych i urządzeń koniecznych do zapewnienia łączności publicznej, ochrony środowiska, pomieszczeń dla urzędów publicznych, komunalnych ujęć wody, regulacji cieków i wznoszenia wałów przeciwpowodziowych, 2) budowy i utrzymania szkół podstawowych, szpitali, domów opieki społecznej, urządzeń sanitarnych i cmentarzy, 3) budowy i utrzymania obiektów budowlanych i urządzeń niezbędnych do obronności państwa oraz do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowy i utrzymania zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich, 4) zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, 5) inne oczywiste cele publiczne" [art. 46 ust. 2 ugg w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1990 r.]. Oznacza to, że w dacie zawierania aktu notarialnego - 9 lipca 1992 r. - skoncentrowane budownictwo jednorodzinne nie było już celem publicznym, na który można było dokonać wywłaszczenia.
W przedmiotowej sprawie termin do zawarcia umowy nie został władczo wyznaczony przez właściwy organ. W chwili zawierania przedmiotowej umowy nie były spełnione formalne warunki wywłaszczenia. Zarząd Miasta nie dysponował w tym momencie wynikami rokowań o odstąpienie nieruchomości (art. 51 ust. 1 pkt 7 ugg), ani decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 51 ust. 2 pkt 1 ugg [w brzmieniu obowiązującym dnia 9 lipca 1992 r.]). W treści umowy nie powołano przepisów ustawy odnoszących się do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jak również operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego dla określenia wartości tej nieruchomości. Nie odnaleziono dokumentów związanych z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w związku z zarządzeniem nr [...]. Ostatnim dokumentem dotyczącym przeznaczenia działki nr [...] pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne jest pismo z 28 października 1989 r. nr [...] (początek numeru nieczytelny), którym zawiadomiono m.in. A.P., że dnia 10 listopada 1989 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego w [...] "odbędą się rokowania w sprawie wykupu gruntu położonego na terenie budownictwa jednorodzinnego osiedla [...] w [...]". W świetle tego należy uznać za wiarygodne oświadczenie świadka J.O., że "czynności związane z ewentualnym nabywaniem gruntów od rolników - właścicieli gruntów nie zostały zakończone".
Brak jest w związku z powyższym, w ocenie Wojewody, przesłanek do przyjęcia, że zawarta 3 lata później w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży nie była ze strony A.P. umową w pełni dobrowolną, a jej alternatywą było przymusowe wywłaszczenie nieruchomości. Taki sposób przeniesienia własności działki nr [...] nie jest objęty dyspozycją art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, a w związku z tym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej zwrotu. W konsekwencji przedmiotowe postępowanie Wojewoda umorzył. Co do zakresu rozpatrzenia sprawy w instancji odwoławczej Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu udziału w prawie własności nieruchomości może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.
W związku z tym rozpatrzył odwołanie w zakresie wskazanym w piśmie Gminy Miasta [...] z 16 stycznia 2018 r., co ostatecznie skutkowało zachowaniem w obrocie prawnym punktu 2 decyzji I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości w udziale 5/6 jej części.
Dodatkowo Wojewoda wskazał na wadliwości operatu szacunkowego w zakresie doboru nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, wskazując że nie może on być wiarygodną postawą wyceny nieruchomości.
Skargę wywiodły L.K. i K.P. [reprezentowane przez adw. D.K.], domagając się uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji: 1. art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że wskazany przepis nie znajduje zastosowania do nieruchomości nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; że zbycie przez A.P. przedmiotowych nieruchomości miało charakter w pełni dobrowolny;
- 2. art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie przez organ II instancji wnikliwego rozpatrzenia i analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów w postaci: a) decyzji Urzędu Miasta w [...] z [...] grudnia 1989 r. znak [...] zatwierdzającej projekt podziału działki [...]; b) decyzji Urzędu Miasta w [...] z [...] stycznia 1990 r. znak [...] zatwierdzającej projekt podziału działki [...] i [...]; c) zaświadczenia Urzędu Miejskiego z 15 maja 2013 r. o przeznaczeniu spornych nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które jednoznacznie wskazywały na ograniczenie możliwości dysponowania nieruchomością przez poprzedniczkę prawną skarżących oraz na planowanie realizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "[...]" składającej się zarówno z zabudowy jednorodzinnej, jak i infrastruktury towarzyszącej;
- 3) art. 153 ppsa przez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem oceny prawnej nabycia nieruchomości dokonanej uprzednio w prawomocnym wyroku II SA/Gd 521/16.
Skarżące nie podzielają stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Została ona według nich oparta na nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, niepełnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i odmiennej ocenie prawnej od wyrażonej w prawomocnym wyroku II SA/Gd 521/16 wiążącym organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.
Według skarżących prawidłowa wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn winna prowadzić do ustalenia, że nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie określonym w art. 49 ugg na cel określony w art. 11 ust. 1 ugg, którym była budowa osiedla zabudowy jednorodzinnej pod nazwą "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Mimo prawidłowego przytoczenia przez Wojewodę art. 153 ppsa i podkreślenia wiążącej oceny prawnej dokonanej uprzednio w sprawie przez WSA w prawomocnym wyroku II SA/Gd 521/16, organ II instancji uznał, że może pominąć wskazany przepis pomimo braku zmiany przepisów. Tylko ta okoliczność, zgodnie z art. 153 ppsa, może skutkować dokonaniem odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego. Zdaniem skarżących, rzekomo nowe okoliczności związane ze złożeniem zeznań przez świadka J.O. nie mogą uzasadniać odstąpienia od wiążącej mocy orzeczenia sądowego. Zdaniem skarżących organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny wiarygodności zeznań wskazanej osoby, co było istotne w kontekście faktu, że świadek jest jednocześnie pełnomocnikiem Gminy Miasta [...] w tejże samej sprawie, a nadto reprezentuje Gminę w sporze sądowym między stronami dotyczącym odszkodowania za brak notyfikacji skarżących w zakresie zamiaru zbycia nieruchomości nabytych od A.P. (obecnie sprawa toczy się przed Sądem Apelacyjnym w [...], po nieprawomocnym wyroku zasądzającym na rzecz skarżących odszkodowanie od Gminy).
Skarżące podkreśliły, że w świetle brzmienia art. 153 ppsa rolą Wojewody było jedynie doprecyzowanie uprzednio ustalonego celu, a nie ustalenie, że nie istniał on w rzeczywistości. Takie działanie należy uznać za rażące naruszenie art. 153 ppsa. Skoro bezsprzecznie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi drogi publicznej, to może ona stanowić przedmiot zwrotu.
Odnośnie do wykładni art. 216 ust. 2 ugn w skardze wskazano, że przepis ten [w pierwszych dwu punktach] odnosi się do konkretnych sposobów nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W wypadku art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn brak jest jakiegokolwiek zawężenia jego stosowania do określonych sposobów nabycia. Słusznie, w ocenie skarżących, wskazuje się w jednolitym i ugruntowanym dotychczas orzecznictwie administracyjnym, że przepis ten dotyczy wszystkich sposobów nabycia nieruchomości od poprzedniego właściciela, w tym nieruchomości nabytych na drodze umowy cywilnoprawnej, a zatem niekoniecznie wbrew woli właściciela. Wojewoda nie wykazał w najmniejszym stopniu, że nabycie miało charakter w pełni cywilnoprawny. Argumentem w tym zakresie nie może być jak błędnie przyjmuje Wojewoda sama treść aktu notarialnego. W treści aktu notarialnego zawarto zapis, że stawający przedkładają uchwałę Rady Miasta z [...] maja 1992 r. upoważniającą Zarząd Miasta do nabycia do zasobu gruntów nieruchomości położonych przy ul. [...] przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe, obejmującą między innymi działki należące do A.P.
Tym samym strony tej umowy przyznały, że sprzedaż przedmiotowych nieruchomości służy realizacji wymienionej uchwały Gminy. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 11 ust. 1 ugg. Tak określony cel był jednocześnie w pełni zgodny z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania. Za sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania należy uznać konieczność wskazania w treści aktu notarialnego expressis verbis przepisów odnoszących się do wywłaszczenia i odszkodowania. Nabycie nieruchomości przez Gminę nie nastąpiło w drodze wywłaszczenia, a w konsekwencji nie sposób mówić o jakimkolwiek odszkodowaniu. Czynność cywilnoprawna poprzedzała bowiem nabycie w drodze wywłaszczenia. Skoro do niego ostatecznie nie doszło, to za bezprzedmiotowe należały uznać rzekomo obligatoryjne powoływanie przepisów odnoszących się do wywłaszczenia lub odszkodowania.
Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania wskazano na brak odniesienia się przez Wojewodę do dokumentów wymienionych w treści skargi, które jednoznacznie dowodzą, że nabywane przez Gminę nieruchomości nie były przeznaczone wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne, ale także po budowę przedszkoli, zieleń urządzoną, drogi, ciągi piesze, stanowiące element globalnego celu publicznego w postaci budowy osiedla, który bezspornie do dziś nie został zrealizowany.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z 27 listopada 2018 r. uczestnik postępowania Prezydent Miasta [...] reprezentujący Gminę [...] wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik podkreślił, że w dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, w skład której wchodziła działka nr [...], nie istniały prawne podstawy do nabycia jej w drodze wywłaszczenia, bowiem skoncentrowane budownictwo jednorodzinne przestało być celem publicznym w rozumieniu przepisów obowiązujących w tej dacie. Taką wykładnię podzielił również Sąd Apelacyjny w [...] orzekający w sprawie z powództwa skarżących przeciwko Gminie [...] o odszkodowanie, który uchylił wyrok Sądu Okręgowego w [...] korzystny dla skarżących i oddalił powództwo (w sprawie sygn. akt I ACa [...], fotokopia wyroku wraz z uzasadnieniem k. 84-94 akt).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem II SA/Gd 618/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Postępowanie prowadzone na wniosek skarżących o zwrot zbytej przez ich poprzedniczkę prawną aktem notarialnym z [...] lipca 1992 r. Rep. A [...] nieruchomości dotyczy obecnie działki nr [...], obr. [...] w [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ustalił on, że nabycie nieruchomości nastąpiło w celu realizacji skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. W dacie zawierania aktu notarialnego - w dniu [...] lipca 1992 r. - skoncentrowane budownictwo jednorodzinne nie było już celem publicznym, na który można było dokonać wywłaszczenia.
W konsekwencji, zawarta umowa miała w pełni dobrowolny charakter i brak było podstaw do zastosowania do niej art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn. W treści umowy nie powołano przepisów ugg odnoszących się do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jak również operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego dla określenia wartości tej nieruchomości. W świetle dokumentów zebranych w sprawie i zeznań świadka J.O. (tożsama z J.N.), organ odwoławczy uznał, że działki nr [...], [...] i [...], obr. [...] w [...] nie zostały wywłaszczone, a zawarta w formie aktu notarialnego umowa miała charakter dobrowolny i była efektem uzgodnień równorzędnych stron. Wobec tego bezprzedmiotowe jest postępowanie w kwestii zwrotu tak nabytych nieruchomości lub ich części.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty ([J. Borkowski w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016 r., s. 491, [nb 7]). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 24.1.2003 r. III SA 2225/01, Lex 82196). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia.
Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. W okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość dotyczy braku przedmiotu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, związanego z ustaleniem braku celu publicznego, uzasadniającego wywłaszczenie nieruchomości czy to w trybie umownym, czy też decyzyjnym.
Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości (rozdział 6 dział III ustawy) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.). Przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów normujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Przesłanki zwrotu określone są w art. 136 i 137 ugn. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).
Przepisy powyższe przewidują możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w trybie decyzji administracyjnej lub umowy, poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, pod warunkiem że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty.
Zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie, prawidłowo oceniony przez Wojewodę, jednoznacznie wskazuje, że nabycie nieruchomości przez Gminę nastąpiło w celu realizacji skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Potwierdza to również pozyskane w postępowaniu odwoławczym zeznanie świadka J.O., która szczegółowo opisała okoliczności, w jakich doszło do nabycia nieruchomości podkreślając, że było ono przedmiotem dobrowolnej umowy pomiędzy stronami, a nie w trybie wywłaszczenia. Istotna jest dla takiej oceny decyzja z 10 stycznia 1990 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonych w [...] (...), m. in. stanowiących własność A.P. W uzasadnieniu tej decyzji wskazuje się, że "działki nr (...) [...] i [...] są przedmiotem wykupu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne - zgodnie z planem realizacyjnym o roboczej nazwie - [...] w [...]". Jednoznaczne ustalenie celu, w jakim nabyto powyższą nieruchomość od A.P. jest kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy.
W konsekwencji takiego ustalenia, że celem tym było budownictwo jednorodzinne, Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody co do braku podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jako że w dacie zawierania umowy zbycia nieruchomości - dnia [...] lipca 1992 r. - budownictwo jednorodzinne nie było już celem publicznym, tym samym Skarb Państwa, czy gmina nie mogły nabyć nieruchomości w takim celu w drodze wywłaszczenia. Art. 50 ust. 1 pkt 3 ugg, zgodnie z którym "nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele: 1) obronności i bezpieczeństwa Państwa, 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, 3) skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego" (podkreślenie WSA), został zmieniony na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm., dalej uzugg). W brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1990 r., nieruchomość nie mogła już zostać wywłaszczona pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, bowiem cel ten został skreślony z katalogu celów publicznych, na który można było dokonać wywłaszczenia.
Analizując ustalenia organu odwoławczego w kwestii celu nabycia nieruchomości w 1992 r. i jego oceny jako celu wywłaszczenia, Sąd I instancji uznał je za prawidłowe i znajdujące odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenie celu nabycia nieruchomości przez Gminę - w kontekście tego czy stanowi ono jednocześnie cel wywłaszczenia - w okolicznościach niniejszej sprawy wymagało przeprowadzenia licznych dowodów, bowiem kwestia ta nie była jednoznacznie opisana w akcie notarialnym, a miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność ta jest też istotna z punktu widzenia sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 153 ppsa.
W celu jednoznacznego ustalenia tych kwestii Wojewoda dwukrotnie uchylał decyzje I instancji, zobowiązując do uzupełnienia materiału dowodowego. Wyrokiem II SA/Gd 521/16, WSA w Gdańsku oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję kasacyjną Wojewody, uznając że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Jednocześnie, na podstawie materiału dowodowego, jakim dysponował Sąd w dacie orzekania, uznał on, że "nabycie przez Gminę Miasta [...] spornych nieruchomości nastąpiło w trybie określonym w art. 49 "u.g.n.w.n." [winno być "u.g.g.w.n."] na cel określony w art. 11 tej ustawy".
Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy i sądy prowadzące ponownie postępowanie, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach faktycznych. NSA w wyroku z 15.3.2012 r. II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1/8, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.
W powołanym wyroku NSA podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Co więcej, należy podkreślić, że ocena prawna jest wiążąca dla sądów i organów administracji, ale tylko w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Walor związania nie dotyczy zmiany stanu prawnego oraz istotnej zmiany stanu faktycznego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, który w następstwie uzupełnienia materiału dowodowego m. in. o zeznania świadka J.O., uczestniczącej w imieniu Gminy w procesie przejmowania gruntów, w tym gruntów poprzedniczki prawnej skarżących, w celu realizacji budownictwa mieszkaniowego w latach dziewięćdziesiątych XX w., a w szczególności brała udział w transakcji między A.P. z Gminą, jako przedstawiciel Zarządu Miasta [...] upoważniony do podpisywania umów sprzedaży nieruchomości, uznał że umowa ta nie została zawarta w celu wywłaszczenia nieruchomości.
Sąd orzekający wyrokiem II SA/Gd 521/16 nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, jakim dysponuje Sąd orzekający w niniejszym składzie. Przedmiotem ówczesnej skargi była decyzja kasacyjna organu odwoławczego. W konsekwencji, orzekając wyrokiem II SA/Gd 521/16 WSA koncentrował się badaniu, czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 kpa). Z treści wyroku II SA/Gd 521/16 nie można wywodzić wiążących ustaleń co do merytorycznych przesłanek wywłaszczenia, bowiem WSA nie dysponował wówczas pełnym materiałem dowodowym, niezbędnym do oceny tej kwestii, lecz materiałem, który jednoznacznie wymagał uzupełnienia. Z tych powodów skarga Gminy została wyrokiem II SA/Gd 521/16 oddalona, bowiem WSA zaaprobował stanowisko Wojewody co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero po zebraniu wszystkich dowodów, pozwalających na przyjęcie pełnych ustaleń co do celu, jaki legł u podstaw wykupu nieruchomości poprzedniczki prawnej skarżących i oceny tego celu w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa, możliwa stała się jednoznaczna konstatacja, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do wywłaszczenia, lecz do zawarcia dobrowolnej umowy z gminą na zasadzie równorzędności stron. W konsekwencji, w takich okolicznościach, w ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 153 ppsa z przyczyn wyżej opisanych.
Ustalenia co do celu zawarcia umowy i jego bytu w kontekście celu wywłaszczenia oraz tożsama ocena prawna stały się podstawą prawną prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt I ACa [...] (dalej wyrok I ACa [...]), z powództwa skarżących przeciwko Gminie Miasta [...] o zapłatę, który zmienił wyrok Sądu Okręgowego zasądzający na rzecz skarżących odszkodowanie, [prawomoc]nie oddalając ich powództwo. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Apelacyjny dokonał przede wszystkim oceny charakteru umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 1992 r. z punktu widzenia spełnienia przez nią wymagań przewidzianych w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn.
Sąd Apelacyjny uznał, że umowa ta nie mogła zostać zawarta w trybie i na zasadach określonych w uggwn, gdyż w dacie jej zawierania nie obowiązywał w polskim porządku prawnym cel wywłaszczenia w postaci skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn nie może abstrahować od celu wywłaszczenia, bowiem przepis ten traci wówczas swój ratio legis.
Wyrok I ACa [...] i jego uzasadnienie oparte są na takiej samej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wprawdzie wyrok ten nie jest dla sądu administracyjnego wiążący z formalnego punktu widzenia, to jednak sąd wojewódzki orzekający w niniejszym składzie nie może abstrahować od oceny prawnej i ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku sądu powszechnego, a których przedmiotem jest zastosowanie tożsamych przepisów prawnych, tj. art. 216 ugn, w kontekście oceny umowy zawartej między stronami. Orzeczenia sądowe winny być spójne i jasne, bowiem wymaga tego pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego.
W konsekwencji Sąd orzekający uznał, że wyrok I ACa [...] i jego uzasadnienie stanowią dodatkowy argument w zakresie prawidłowości ustaleń co do celu nabycia nieruchomości objętych umową z "[...]" [winno być "[...]"] lipca 1992 r. i jego oceny w kontekście przepisów dotyczących wywłaszczenia.
Kierując się też orzecznictwem NSA, że jeśli nieruchomość została nabyta w drodze umowy cywilnoprawnej, w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn. Podstawowym zagadnieniem jest więc ocena charakteru umowy cywilnoprawnej o sprzedaży nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot, a więc czy umowa notarialna została zawarta w celu wywłaszczenia w związku z przeznaczeniem na cel publiczny, bo tylko wówczas zasadne byłoby żądanie zwrotu. Dowody zebrane dodatkowo w prowadzonym postępowaniu administracyjnym po wydaniu wyroku z dnia "7" [winno być "4"] stycznia 2017 r. [II SA/Gd 521/16] i ponowna ocena zebranego materiału dowodowego przesądzają ostatecznie, że zbycie działek nr [...] i [...] i [...] nie miało charakteru wywłaszczenia. Zebrany materiał dowodowy w jego całokształcie, w zestawieniu z celem nabycia działki jednoznacznie wskazuje, że doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej na zasadzie równorzędności stron.
Organy obu instancji wykonały wszystkie zalecenia Sądu, a nowe dowody, które nie były znane w poprzednio prowadzonym postępowaniu wskazują, że nabycie działki nie ma charakteru wywłaszczenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 77 § 1 kpa bowiem Wojewoda wnikliwie ocenił wszystkie dowody, w tym również te powołane w skardze, jednak wskutek tej analizy doszedł do odmiennych niż skarżące wniosków. Ocena ta jest zdaniem Sądu prawidłowa i nie nosi cech dowolności.
Skargę kasacyjną wywiodły L.K. i K.P., reprezentowane przez adw. D.K., zaskarżając wyrok II SA/Gd 618/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
- 1. prawa materialnego, które miało wpływ na treść wyroku - art. 46 ust. 2 (błędnie powołanego w uzasadnieniu orzeczenia jako art. 50 ust. 1 ustawy z dnia "24" [winno być "29"] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 lipca 1992 r. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez ich nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że wskazany przepis nie znajduje zastosowania do nieruchomości nabywanej w celu budowy osiedla budownictwa jednorodzinnego, przeznaczonych pod budowę pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne oraz infrastrukturę publiczną w postaci dróg, ciągów pieszych, przedszkoli i zieleni urządzonej;
- 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wyroku w postaci art. 153 ppsa przez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że podstawą do jego niestosowania przez organ administracji może być również zmiana ustalonego stanu faktycznego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy.
Skarżące kasacyjnie wniosły o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia art. 153 ppsa, jako dalej idący. Zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony.
Utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, że art. 153 ppsa jest przepisem materialnoprawnym, który winien być przedmiotem zarzutu z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa; wyrok NSA z 20.6.2012 r. I OSK 953/11, akceptowany przez W. Piątka, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, C.H. Beck 2015, s. 48, przypis 141), gdy tymczasem autor skargi kasacyjnej zgłosił ów zarzut w ramach punktu 2 art. 174 ppsa. Mimo tej wady, zarzut ten nadawał się jednak do rozpoznania.
Niezasadnie autor skargi kasacyjnej zarzuca, że podstawą do niestosowania art. 153 ppsa przez organ administracji nie może być zmiana ustalonego stanu faktycznego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Nietrafnie skarżące kasacyjnie przyjmują, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu nie wiążą organów administracji wyłącznie, gdy przepisy prawa uległy zmianie, a w tej sprawie żadne przepisy zmianie nie uległy. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że na byt sprawy sądowoadministracyjnej składają się każdorazowo elementy przedmiotowe i podmiotowe (B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007/1/s. 8-11; W. Piątek - op. cit., s. 49-56). Do elementów przedmiotowych zalicza się elementy odnoszące się do stanu faktycznego i prawnego (W. Piątek - op. cit., s. 50, 54). Dla istnienia sprawy przed sądem administracyjnym decydującego znaczenia nabiera ciągłość przedmiotu kontroli – określonego przejawu działania administracji publicznej.
Powstanie nowych przesłanek faktycznych czyniących poprzednio wydaną decyzję nieadekwatną do istniejącej rzeczywistości oznacza, że przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa. Jeżeli określona sprawę tworzy każdorazowo splot prawa i faktu, istotna zmiana stanu faktycznego sprawy może skutkować powstaniem zupełnie nowej sprawy sądowoadministracyjnej. Okoliczności faktyczne wpływają na będącą przedmiotem sądowej kontroli ocenę prawną powstałej przed organem administracji sprawy (W. Piątek - op. cit., s. 54). O tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego - jego podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy od czynienia z nową sprawą (wyrok NSA z: 20.6.2013 r. II OSK 2227/11; 3.4.2008 r. II FSK 100/07; 14.6.2007 r. I FSK 1390/06). Niezgodne z zasadami porządku prawnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, a także art. 153 ppsa, byłoby podważenie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (wyrok NSA z: 7.10. 2014 r. II GSK 1297/13; 20.1.2006 r. I FSK 505/05, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 689-690, nb 7, 10).
Na nowość części ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w stosunku do stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania wyroku II SA/Gd 521/16 przez Sąd I instancji złożyły się nie tylko zeznania śwd. J.O., lecz także prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. akt I ACa [...].
Wobec niepodniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 80 kpa (mimo uprzedniego podniesienia tego zarzutu w uzasadnieniu - s. 4 - skargi z 20 września 2018 r.), kwestia wiarygodności zeznań śwd. J.O. wymyka się kontroli Sądu kasacyjnego.
Trafnie Sąd I instancji uznał, że wyrok I ACa [...] i jego uzasadnienie oparte są na takiej samej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie mógł abstrahować od oceny prawnej i ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku sądu powszechnego, a których przedmiotem jest zastosowanie tożsamych przepisów prawnych - art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), w kontekście oceny umowy zawartej między stronami. Trafnie Sąd I instancji podniósł, że z uwagi na pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, orzeczenia sądowe winny być spójne i jasne.
Sąd I instancji uznał, że wyrok I ACa [...] i jego uzasadnienie stanowią dodatkowy argument w zakresie prawidłowości ustaleń co do celu nabycia nieruchomości objętych umową z [...] lipca 1992 r. i jego oceny w kontekście przepisów dotyczących wywłaszczenia.
Nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że "wyrok ten nie jest dla sądu administracyjnego wiążący z formalnego punktu widzenia".
Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wynika z powołanego przepisu, moc wiążąca przysługuje prawomocnym orzeczeniom sądu wydawanym w postępowaniu cywilnym. Sąd Najwyższy w wyroku z 13.1.2000 r. II CKN 655/98, Lex 51062 przyjął, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu.
W świetle komentowanego przepisu moc wiążąca, w którą wyposażone jest prawomocne orzeczenie wydane w postępowaniu cywilnym, dotyczy stron postępowania oraz sądu, który orzeczenie to wydał, a nadto innych sądów oraz innych organów państwowych i organów administracji publicznej. Według Sądu Najwyższego, wynikająca z art. 365 kpc moc wiążąca orzeczenia oznacza, że żaden z podmiotów nią objętych nie może negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego określonej treści, niezależnie od tego, czy był stroną postępowania (np. wyrok SN z 15.7.1998 r. II UKN 129/98, OSNP 1999/13/437). Prawomocnym orzeczeniem są związane prócz sądów administracyjnych, także inne organy państwowe i organy administracji publicznej, zarówno rządowe, jak i samorządowe. Skutki prawomocności orzeczenia sądu powszechnego w postępowaniu administracyjnym w pełni akceptuje doktryna (B. Adamiak w: Komentarz 2016, s. 373, nb 2).
Przedmiotem postępowania administracyjnego, kontrolowanego zaskarżonym wyrokiem II SA/Gd 618/18, jest roszczenie następców prawnych byłej właścicielki nieruchomości o zwrot działki oznaczonej obecnie nr [...]. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] o obszarze 0,89.93 ha, sprzedanej Gminie Miasta [...] wraz z działkami nr: [...] o obszarze 0,41.79 ha i [...] o obszarze 0,72.96 ha, wchodzących w skład nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadził księgę wieczystą Kw [...], umową z [...] lipca 1992 r. Repertorium A-[...].
Przedmiotem procesu z powództwa L.K. i K.P. przeciwko Gminie Miasta [...], było roszczenie L.K. i K.P. o zapłatę kwot po 79.350 zł wraz z odsetkami ustawowymi od dnia 11 października 2013 r. z tytułu odszkodowania za zbycie przez Gminę działki nr [...] B.R. i J.R. umową z dnia [...] czerwca 2013 r.
Sąd Apelacyjny podzielił wnikliwe ustalenia faktyczne, dokonane przez Sąd Okręgowy, przyjmując je za własne. Ustalenia faktyczne w sprawie I ACa [...] odpowiadają ustaleniom aprobowanym przez Sąd I instancji wyrokiem II SA/Gd 618/18. Sąd Okręgowy wskazał, że roszczenie powodów opierało się na art. 417 kc w zw. z art. 136 ust. 3 ugn. Sąd Apelacyjny podzielił aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa (Gminę) w drodze umowy cywilnoprawnej, w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn (wyrok NSA z: 18.12.2009 r. I OSK 1136/08; 16.10.2009 r. I OSK 37/09). Użycie w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn ogólnego pojęcia nabywanie nieruchomości sprawia, że należy nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi (uprawnionemu) jego prawa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w drodze decyzji administracyjnej czy umowy (wyrok NSA z 26.8.2010 r. I OSK 1407/09).
Należało rozważyć charakter umowy sprzedaży nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 2009 r. między spadkodawczynią A.P. a pozwaną. Ocena sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy umowa spełniała wymagania przewidziane w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn - czy została zawarta w związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu na cel publiczny i czy w związku z tym, ciążył na pozwanej obowiązek informacyjny statuowany w art. 136 ust. 2 ugn, a powódkom roszczenie o zwrot nieruchomości zanim pozwana doprowadziła do wyzbycia spornych działek w wyniku umowy sprzedaży zawartej z osobami trzecimi B.R. i J.R. dnia 27 czerwca 2013 r. Wadliwe jest stanowisko, w świetle którego każda cywilnoprawna umowa nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, zawierana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nawet gdy się do niej odwołuje, podpada pod nabycie nieruchomości, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn.
Podstawą do formułowania przeciwnego wniosku nie może być sam fakt nabywania przez Gminę nieruchomości na podstawie art. 11 ust. 1 ugg, do którego to przepisu pośrednio odwołuje się umowa z [...] lipca 1992 r. W § 2 umowy wskazano, że została przedłożona uchwała Rady Miasta z [...] maja 1992 r. nr [...] upoważniająca zarząd do nabycia do zasobów gruntów nieruchomości położonych przy ul. [...] przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na budownictwo mieszkaniowe obejmujące między innymi działki nr [...] i [...]. Jako jedną z podstaw tej uchwały oznaczono art. 11 ust. 1 ugg. Ów przepis stanowił podstawę do tworzenia gminnych zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Nieruchomości niezbędne na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego mogły być przedmiotem wywłaszczenia na rzecz gminy (art. 46 ust. 2 pkt 4 ugg), jeżeli umowa zawarta w trybie określonym w art. 49 ugg, nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ (art. 49 ust. 3 ugg). Oznacza to, że samo prywatnoprawne nabywanie przez Gminę nieruchomości do zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi nie może być utożsamiane z nabywaniem nieruchomości w trybie przedwywłaszczeniowym na podstawie art. 49 ugg. Warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi... przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 ugg (wyrok NSA z 6.2.2018 r. I OSK 1835/17).
Umowa z [...] lipca 1992 r. nie mogła zostać uznana za zawartą w trybie i na zasadach określonych w ustawie o gospodarce gruntami, w związku z realizowaniem celów lub zadań publicznych, a w konsekwencji za alternatywną względem wywłaszczenia umowę nabycia nieruchomości, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn dlatego, że w chwili jej zawierania w dniu [...] lipca 1992 r. nie obowiązywał w polskim porządku prawnym cel wywłaszczeniowy w postaci skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, a który to cel został uznany apriorycznie przez Sąd Okręgowy za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami. Cel ten został powiązany z decyzją Urzędu Miasta w [...] z 11 sierpnia 1986 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego osiedla budownictwa jednorodzinne[go] "[...]" w [...] zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" zatwierdzonym "uchwałą" [winno być "zarządzeniem"] nr [...] Naczelnika Miasta [...] z [...] października 1984 r. Sąd Okręgowy uznając, że Gmina zakupiła od A.P. przedmiotowe działki w związku z realizacją planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jednocześnie wyraził brak wątpliwości, że do nabycia nieruchomości doszło w celu realizacji celu publicznego, cytując obowiązujące w dacie zawarcia umowy art. 46 ust. 2 "u.g.n.w.n." [winno być "u.g.g.w.n."], z którego nijak nie wynika, że budownictwo jednorodzinne mieszkaniowe zostało objęte normatywnie oznaczonymi celami wywłaszczeniowymi.
Taki cel możliwy był do uwzględnienia wyłącznie do 5 grudnia 1990 r., kiedy w art. 50 ugg cel ten zastąpiono zorganizowanym budownictwem wielorodzinnym. Odpadła zatem możliwość nabycia własności nieruchomości na bezspornie oznaczony przez Sąd Okręgowy cel realizacji budownictwa jednorodzinnego przez wyodrębnienie działek budowlanych (zeznania stron k. 169v). Uszło uwadze Sądu Okręgowego - budujące[go] przekonanie o wywłaszczeniowym charakterze umowy z [...] lipca 1992 r. na tej podstawie, że odwołuje się ona do decyzji Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa UM w [...] z [...] grudnia 1989 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ugg – że w decyzji wyjaśniono, że podział gruntu dokonano na wniosek właścicielki, w celu wydzielenia działek budowlanych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Okoliczność ta tylko potęguje przekonanie, że samo zawarcie umowy [...] lipca 1992 r. nastąpiło poza warunkami realnego zagrożenia wywłaszczeniem.
Decyzja z [...] stycznia 1990 r. o podziale działki nr [...] została wydana na podstawie "zgody wszystkich właścicieli". Poza tym, że niemożliwe było zrealizowanie celu wywłaszczeniowego w dacie zawarcia umowy, bowiem takowy zgodnie z celem umowy, już wówczas nie obowiązywał, sama umowa milczy na temat trybu jej zawarcia. Nie ma żadnych dowodów na to, że była zawierana na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w sytuacji, gdy bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy stanowił podstawę do formalnego wszczęcia właściwej procedury wywłaszczeniowej (art. 49 ust. 3 ugg). Poza brakiem materialnych warunków wywłaszczenia nie były spełnione warunki formalne. Nie ma dokumentu w postaci decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 51 ust. 2 pkt 1 ugg). W takich sytuacjach orzecznictwo [sądowo]administracyjne stanowczo każe wykluczyć umowę cywilnoprawną spod działania mechanizmu ustawy o gospodarce gruntami.
To oznaczałoby, że pozwana nie miała obowiązku uprzedzać powódek o zamiarze sprzedaży nieruchomości, a powódki nie mogłyby skutecznie doprowadzić w trybie administracyjnym do odzyskania nieruchomości. Takie działanie pozwanej należałoby uznać za działanie zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, czyli nie rodzącym odpowiedzialności odszkodowawczej (wyrok NSA z 30.5.2012 r. I OSK 826/11).
Nie ma dostatecznie usprawiedliwionych podstaw, uwzględniając toczone wcześniej rozmowy na temat ceny (pismo z 26 października 1989 r. - k. 161), do przyjmowania że w chwili zawierania umowy z [...] lipca 1992 r., istniały warunki ku temu, by sądzić, że owa umowa nie była wyrazem aktu suwerenności i podjęta została pod przymusem, w warunkach reżimu ustawy z 29 kwietnia 1985 r. O braku "jakiejkolwiek swobody" [zapewne winno być "jakiegokolwiek ograniczenia swobody"] w decyzji o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości świadczy również notatka z 15 maja 1992 r., czyli sporządzona znacznie po tym, jak budownictwo jednorodzinne przestało mieć charakter celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, w której właściciele sami wyrażali zainteresowanie sprzedażą gruntów "[...]" (k. 160).
Wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn nie może pomijać celu tego przepisu, w którym chodzi o zapewnienie ochrony prawnej podmiotom, które choćby częściowo miały ograniczoną swobodę decyzji o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Wobec braku zagrożenia wywłaszczeniem niniejsza sprawa nie może być przykładem takiej sytuacji. Apelację uznano za zasadną w takim wymiarze, w jakim odwołuje się do naruszenia norm prawa materialnego art. 136 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn oraz art. 4 ust. 2 ugg. Zarzuty w kwestiach faktycznych musiały zejść na plan dalszy, istota sporu nie dotyczyła treści dowodów i ich wiarygodności, bo one leżały poza sporem, lecz ich interpretacji z punktu widzenia prawa materialnego (subsumcja; s. 15-19 uzasadnienia wyroku I ACa [...]).
Mimo niejednolitości poglądów w doktrynie i orzecznictwie, za utrwalony należy uznać pogląd, że treść prawomocności materialnej wyroku sądu powszechnego ujawnia się w innych postępowaniach niż to, w którym orzeczenie wydano, uniemożliwiając odmienne rozstrzygnięcie tej samej sprawy (P. Grzegorczyk w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2016, t. II s. 693, uw. 3). Pozytywny aspekt prawomocności materialnej - moc wiążąca - zakłada tożsamość stron przy jednoczesnym braku tożsamości przedmiotu procesu. Oddziaływanie prawomocności sprowadza się w konsekwencji do tego, że sąd w kolejnym postępowaniu obowiązany jest przyjąć, że istotne z punktu widzenia zasadności żądania zagadnienie kształtuje się tak jak to zostało ustalone w prawomocnym wyroku (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 694, uw. 5). Do orzeczeń korzystających z prawomocności materialnej należy zaliczyć w pierwszej kolejności wyroki rozstrzygające sprawę co do istoty w procesie, niezależnie od sposobu ustosunkowania się sądu do powództwa i bez względu na zakres rozstrzygnięcia (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 696, uw. 8).
Rozstrzygnięcie o żądaniach stron sąd zamieszcza w sentencji wyroku. Powagą rzeczy osądzonej objęta jest treść sentencji, atrybutu tego pozbawione jest uzasadnienie. Uzasadnienie może być pomocne do ustalenia tego, o jakim żądaniu i w związku z jaką podstawą faktyczną rozstrzygnięto (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 701, uw. 14). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za szerokim ujęciem granic mocy wiążącej wyroku I ACa [...], z uwagi na ekonomię procesową i jednolitość rozstrzygnięć zapadających w związanych sprawach (na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji - s. 17 akapit ostatni, kończący się na początku s. 18 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 1798/19 - mimo pominięcia argumentów z art. 365 § 1 i art. 366 kpc). Za takim ujęciem tych granic w niniejszej sprawie przemawia także staranne przywołanie najnowszego orzecznictwa NSA w materii istotnej dla rozstrzygnięcia w obu sprawach, co czyni argument o zapobieganiu petryfikacji orzeczeń błędnych nierelewantnym (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 707, uw. 19).
Zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 (błędnie powołanego w uzasadnieniu orzeczenia jako art. 50 ust. 1 ustawy z dnia "24" [winno być "29"] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 lipca 1992 r. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.] nie zasługiwał na uwzględnienie.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powołał błędnie "art. 50 ust. 1" ugg zamiast art. 46 ust. 2 ugg w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 lipca 1992 r. Sąd I instancji trafnie dwakroć przywołał art. 50 ust. 1 pkt 3 ugg (s. 4 akapit 1; s. 7 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 618/18) w części historycznej uzasadnienia i jeden raz w części motywacyjnej uzasadnienia (s. 14/15 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 618/18), lecz nie uczynił tego "błędnie", lecz z rozmysłem - dla jasnego wykazania, że zmiana stanu prawnego, spowodowana wejściem w życie z dniem 5 grudnia 1990 r. szerokiej nowelizacji ustawy o gospodarce gruntami, była istotna dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.
We wcześniejszym stanie prawnym, obowiązującym do dnia 4 grudnia 1990 r. włącznie, ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 74; zm. nr 29, poz. 154; z 1990 r. nr 14, poz. 90 i nr 34, poz. 198), art. 50 ust. 1 stanowił: "Nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele: 1) obronności i bezpieczeństwa Państwa, 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, 3) skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, 4) użyteczności publicznej, 5) utworzenia stref ochronnych, 6) wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych.".
W zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, w wyniku nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 50 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464), art. 50 ust. 1 i 2 ugg w brzmieniu obowiązującym od 5 grudnia 1990 r. stanowił: "1. Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy.
2. Nieruchomość może być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz gminy, jeżeli jest niezbędna na cele: 1) budowy i utrzymania dróg i urządzeń komunikacji publicznej, obiektów budowlanych i urządzeń koniecznych do zapewnienia łączności publicznej, ochrony środowiska, pomieszczeń dla urzędów publicznych, komunalnych ujęć wody, regulacji cieków i wznoszenia wałów przeciwpowodziowych, 2) budowy i utrzymania szkół podstawowych, szpitali, domów opieki społecznej, urządzeń sanitarnych i cmentarzy, 3) budowy i utrzymania obiektów budowlanych i urządzeń niezbędnych do obronności państwa oraz do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowy i utrzymania zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich, 4) zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, 5) inne oczywiste cele publiczne.". Wraz z wejściem w życie jednolitego tekstu Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127, dotychczasowy art. 50 ust. 1 i 2 ugg stał się art. 46 ust. 1 i 2 ugg i jako taki był prawidłowo powoływany w zaskarżonym wyroku. W tym samym brzmieniu art. 46 ust. 1 i 2 ugg obowiązywał w dniu 9 lipca 1992 r. (j.t. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127, zm. nr 103, poz. 446 i nr 107, poz. 464).
Przywołanie brzmień obu tych przepisów przez Wojewodę i przez Sąd I instancji - odpowiednio - w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 1990 r. a także w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lipca 1992 r. (w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości Gminie) nie było błędem, lecz trafnie służyło wykazaniu, że począwszy od dnia 5 grudnia 1990 r. skoncentrowane budownictwo jednorodzinne przestało być celem wywłaszczenia w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami.
W doktrynie słusznie wskazuje się, że regulacja problematyki wywłaszczenia nieruchomości zawarta w rozdziale 6 ustawy o gospodarce gruntami zrywa z dominacją czynnika administracyjnego w stosunkach cywilnoprawnych, opartych na zasadzie równości podmiotów wobec prawa. Stąd wyraźne stwierdzenie w art. 46 ust. 1 ugg, że wywłaszczanie według przepisów tego rozdziału może nastąpić tylko wówczas, gdy: a. cele publiczne nie mogą być realizowane w inny sposób niż przez ograniczenia lub odjęcie prawa własności nieruchomości, a b. nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Pierwsza przesłanka ma charakter dominujący. Musi być ona spełniona w każdym przypadku - zarówno wówczas, gdy przeprowadza się z właścicielem rokowania odnośnie nabycia nieruchomości, jak i wówczas, gdy - wobec bezskuteczności rokowań - wywłaszczenie następuje w drodze decyzji (G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Komentarz, ZCO 1995, s. 178, uw. 1). Określenie "cel publiczny" z punktu widzenia etymologicznego oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich. To ogólne pojęcie celu publicznego zostało w ustawie sprecyzowane w dwojaki sposób: 1. w art. 46 ust. 2 pkt 1-4 ugg wyliczono w miarę konkretnie cele uznane przez samego ustawodawcę za cele publiczne;
2. w art. 46 ust. 2 pkt 5 ugg pozostawiono pewną swobodę w określeniu "celu publicznego", wprowadzając jednak wymóg jego "oczywistości". Takie rozwiązanie rodzi niebezpieczeństwo, że w praktyce podstawa wywłaszczenia z art. 46 ust. 2 pkt 5 ugg może być szeroko wykorzystywana np. w sytuacji, gdy wprawdzie podobny cel został uznany za cel publiczny i wymieniony w punktach 1-4, jednak nie wymieniono go konkretnie. Komentatorzy wykluczają możliwość wykorzystania punktu 5 ustępu 1 art. 46 np. do uznania za cel wywłaszczenia np. "zorganizowane budownictwo jednorodzinne", gdy w punkcie 4 mówi się o "zorganizowanym budownictwie wielorodzinnym". Odmienne stanowisko podważałoby sens wyliczenia zawartego w punktach 1-4 ustępu 1 art. 46 ugg (G. Bieniek, Z. Marmaj - op. cit., s. 178-179, uw. 2). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ów pogląd Komentatorów podziela. Gdyby ustawodawca pragnął zachować "skoncentrowane budownictwo jednorodzinne" jako cel publiczny, to wymieniłby je wprost w punktach 1-4, skoro było wprost wymienione w punkcie 3 ustępu 1 art. 50 ugg w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 1990 r.
Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu zarzutu 1 (pierwszego) petitum skargi kasacyjnej nie prowadzi do innego rezultatu wykładni niźli zaprezentowany w zaskarżonym wyroku. Za stanowiskiem autora skargi kasacyjnej nie przemawia żadna z zasad logicznego rozumowania, ani wykładnia systemowa wskazanych jako wzorce kontroli przepisów. Przeciwnie - skoro racjonalny ustawodawca z dniem 5 grudnia 1990 r. usunął z katalogu celów publicznych wprost w nim dotychczas wymienione "skoncentrowane budownictwo jednorodzinne", to znaczy, że uznał że w zmienionych realiach społeczno-gospodarczych "skoncentrowane budownictwo jednorodzinne" nie może być takim celem. Tym bardziej nie mogło być oczywistym celem publicznym w rozumieniu art. 46 ust. 2 pkt 5 ugg. Nadal jednak gmina mogła nabywać nieruchomości pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne do zasobu nieruchomości gminnych, lecz wyłącznie na zasadach ogólnych - nie korzystając z przymusu, jaki wiąże się z wywłaszczeniem.
Nawet pod rządem ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64, dalej uztwn), w której czynnik administracyjny dominował w stosunkach cywilnoprawnych, utrwalony był pogląd, że z punktu widzenia ustawy wywłaszczeniowej nie ma przeszkód do nabycia nieruchomości na inne cele niż wymienione w art. 3 uztwn w drodze normalnej umowy cywilnoprawnej na ogólnych zasadach prawa cywilnego - za cenę i na warunkach uzgodnionych dowolnie między stronami (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1975, s. 58-59, uw. 18).
Z tego, że w orzecznictwie NSA trafnie przyjmuje się, że elementem osiedla mieszkaniowego budowanego na nieruchomości wywłaszczonej na cel zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego (art. 46 ust. 2 pkt 4 ugg) są nie tylko wielomieszkaniowe obiekty budowlane (bloki), ale także konieczne elementy infrastruktury (np. drogi, ciągi piesze, zieleń urządzona czy przedszkole), nie sposób wnosić, że umową z [...] lipca 1992 r. Gmina nabyła przedmiotową nieruchomość na którykolwiek z celów wymienionych w (art. 46 ust. 2 ugg).
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w ówcześnie sporządzanych umowach w formie aktu notarialnego w warunkach przewidzianych w art. 49 ust. 3 ugg, wskazywano wyraźnie właściwe dla trybu wywłaszczeniowego przepisy ustawy o gospodarce gruntami. Przykładowo: "Ustalając prawidłowo stan faktyczny organy orzekające wskazały, że przed zawarciem umowy została wydana decyzja stwierdzająca zasadność nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Fakt tego związku z procedurą wywłaszczenia na realizację celu publicznego umowy został przytoczony w akcie notarialnym zawartym [...] stycznia 1989 r., w którym stwierdzono w § 2 "działki [...], dotyczącą nabycia przedmiotowej działki na rzecz Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego osiedla [...]" - uzasadnienie wyroku NSA z 8.9.2009 r. I OSK 1230/08, cbosa). Stan faktyczny prawidłowo ustalony w sprawie kontrolowanej niniejszym wyrokiem wskazuje na brak wskazania w umowie z [...] lipca 1992 r. takiego celu, określonego ustawą o gospodarce gruntami.
Prawidłowa okazała się wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.). W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości nabytej na podstawie dobrowolnej umowy cywilnoprawnej, starosta, jako organ orzekający w sprawach zwrotu, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, bowiem brak jest w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia (wyrok WSA w Warszawie z 22.4.2008 r. I SA/Wa 160/08, aprobowany przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 1383, nb 35; wyrok NSA z 6.2.2018 r. I OSK 1835/17, cbosa).
Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.