Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 794/07 oddalił skargę Rady Powiatu w S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. - M. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], którym działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) stwierdził on nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie przyjęcia darowizny.
Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], Rada Powiatu w S., działając na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 47 ust. 1 ustawy, art. 25a w nawiązaniu do art. 13 ust. 2 oraz art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wyraziła zgodę na przyjęcie darowizny zabudowanej działki nr [...] w obrębie P. gm. Ś., o pow. [...] m2, przekazanej za zgodą Rady Gminy Ś. uchwałą Nr [...], z przeznaczeniem na prowadzenie [...] Domu Samopomocy w P..
Wojewoda W. - M. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że żaden z przepisów powołanych w uchwale nie może stanowić podstawy do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały w przedmiocie przyjęcia darowizny. Kompetencje organu stanowiącego powiatu w zakresie obrotu nieruchomościami zostały bowiem ograniczone wyłącznie do podejmowania uchwał w przedmiocie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 12 ust. 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym). Podniesiono, że regulacja ta różni się w sposób znaczący od rozwiązań przyjętych w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o samorządzie województwa, które to przepisy zawierają upoważnienia dla rady gminy i sejmiku województwa do udzielenia zgody na dokonanie przez organ wykonawczy czynności wskazanych w tych przepisach, w wypadku, gdy rada i sejmik nie podejmą stosownych uchwał w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi.
Takiego zapisu nie ma w ustawie o samorządzie powiatowym, a zatem ustawa nie przyznała radzie powiatu kompetencji do wyrażenia zgody na poszczególne czynności, na podstawie której zachodzić będą zmiany w powiatowym zasobie nieruchomości.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła Rada Powiatu w S., wnosząc o jego uchylenie, jako niezgodnego z prawem. Zarzuciła, że Wojewoda w istocie stwierdził nieważność nieistniejącego aktu prawnego, bowiem jej zdaniem w obrocie prawnym nie ma i nigdy nie było "uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r.". Uchwałę Nr [...] Rada Powiatu podjęła [...] kwietnia 2007 r. Także data rozstrzygnięcia nadzorczego jest błędna, bo faktycznie wydano je dnia [...] czerwca 2007 r., a nie dnia [...] czerwca 2006 r., jak podano w tym akcie. W ocenie skarżącej błędy te nie są oczywistymi omyłkami pisarskimi i dlatego nie podlegają sprostowaniu. W jej ocenie stwierdzono nieważność innej, nieistniejącej faktycznie uchwały.
Odnosząc się do treści zaskarżonego aktu Rada Gminy wskazała, iż prezentowany w nim pogląd, że: "żaden z przepisów powołanych w uchwale, nie może stanowić podstawy do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o przyjęciu darowizny" jest błędny. Wskazała, że podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 i art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym a także art. 25a w nawiązaniu do art.13 ust. 2 oraz art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym tylko jeden przepis - art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - mógł budzić wątpliwości co do możliwości nabycia mienia przez powiat.
Nadto dodała, że zgodnie z art. 13 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego dokonuje jej organ wykonawczy - za zgodą rady albo sejmiku. Darowizna z kolei jest rodzajem umowy nazwanej, która ma na celu nieodpłatne przysporzenie obdarowanemu korzyści kosztem majątku darczyńcy. Zatem, w tym kontekście przepis art. 13 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć w ten sposób, że uprawnionym do dokonywania darowizny, zarówno po stronie darczyńcy jak i obdarowanego, jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego - za zgodą rady albo sejmiku. Jest to więc przepis szczególny, statuujący prawo rady powiatu do podjęcia stosownej uchwały upoważniającej zarząd powiatu do przyjęcia darowizny. Podniosła również, że gdyby ustawodawca zamierzał upoważnić zarząd powiatu do podejmowania uchwał w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu - taką sprawą jest zawarcie umowy darowizny nieruchomości - bez zgody rady powiatu, to zapewne zawarłby taką dyspozycję w treści ustawy o samorządzie powiatowym albo w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda W.-M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że chybiony jest zarzut, że organ nadzoru stwierdził nieważność nieistniejącej uchwały. Niewątpliwym jest, że w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego błędnie podano rok, bowiem zamiast 2007 wpisano 2006. Ze zgromadzonej dokumentacji w sposób oczywisty wynika, że akt mógł być wydany dopiero w 2007 r., jest to więc typowa omyłka pisarska. Następnym błędem jest wadliwe podanie daty kontrolowanej uchwały w rozstrzygnięciu nadzorczym. Nie można jednak tu pominąć takich faktów, jak to, że poprawnie wskazano numer uchwały, z którego wynika, że wydana została w 2007 r. jako 36 i to, że zarówno w rozstrzygnięciu jak i jego uzasadnieniu wyraźnie wskazano przedmiot uchwały: przyjęcie darowizny zabudowanej działki nr [...] w obrębie P. gm. Ś. o powierzchni [...] m2. Nie może zatem powstać wątpliwość, której uchwały dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji może z urzędu prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przepis ten stosuje się odpowiednio także do rozstrzygnięć nadzorczych. Wskazane wyżej błędy w datach rozstrzygnięcia i uchwały są w ocenie Sądu błędami pisarskimi i oczywistymi omyłkami podlegającymi sprostowaniu w trybie cyt. art. 113 § 1 k.p.a. Błędy te są wynikiem postępującej technicyzacji procesu wydawania aktów administracyjnych. W tej sytuacji przyjęcie stanowiska skarżącej o niemożliwości sprostowania zaistniałych w zaskarżonym rozstrzygnięciu błędów w datach prowadziłoby do sytuacji niweczących postępowania administracyjne czemu sprzeciwia się cel w jakim ustawodawca ustanowił przepisy art. 113 § 1 k.p.a. Wskazaną wyżej możliwość wykorzystał Wojewoda, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], sprostował wskazane błędy w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Postanowienie to zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 16 lipca 2007 r., zaś dnia 23 lipca 2007 r. bezskutecznie upłynął termin do wniesienia na nie zażalenia.
Za zasadne należy uznać stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż ustawa o samorządzie powiatowym nie przyznała radzie powiatu kompetencji do wyrażania zgody na poszczególne czynności, na podstawie których zachodzić będą zmiany w powiatowym zasobie nieruchomości. Istotnie, w ustawie o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i w ustawie o samorządzie województwa (art. 18 pkt 19 lit. a) zawarto przepisy stanowiące, że do czasu ustalenia przez radę gminy (sejmik województwa) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, chyba że przepisy stanowią inaczej, zarządy gminy i sejmiku mogą dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (sejmiku województwa), to już w ustawie o samorządzie powiatowym takiego rozwiązania prawnego brak. Przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.
Przepis ten wskazuje jedynie kompetencje do podjęcia uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi powiatu, a nie do rozstrzygnięć indywidualnych, które nie mieszczą się w pojęciu tego rodzaju zasad. Zatem z powołanego przepisu w żadnym wypadku nie można wyprowadzić obowiązku uzyskiwania przez zarząd powiatu każdorazowej zgody rady powiatu na dokonywanie wymienionych czynności z zakresu gospodarowania nieruchomościami. Taki też pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2004 r. (sygn. akt III SA/Łd 1518/03, publ. ONSAiWSA 2004/1/21) stwierdził iż: "okoliczność, że Rada Powiatu chce zachować pełną kontrolę nad poszczególnymi przypadkami zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości, nie ma znaczenia prawnego w sytuacji, gdy przepisy ustawowe nie przyznają jej kompetencji do każdorazowego wyrażania zgody (w razie braku uchwały określającej "zasady") na sprzedaż, nabycie czy obciążenie konkretnych nieruchomości.
Wobec braku innego ustawowego rozwiązania, rezygnacja rady z podjęcia uchwały ustanawiającej zasady nie stwarza po stronie zarządu powiatu obowiązku zasięgania takiej zgody. Jeśli zatem takiego prawnego obowiązku nie ma, to brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez podjęcie uchwały przez zarząd powiatu bez zgody rady powiatu".
Ponadto, zasadnie organ nadzoru wskazał, że w sytuacji kiedy zasób nieruchomości powiatowych ma ulec powiększeniu norma art. 13 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania. Przepis ten wprowadza obowiązek uzyskania przez organ wykonawczy powiatu zgody rady, przy dokonywaniu określonych czynności z zakresu gospodarki nieruchomościami,. Analiza tego i innych przepisów tej ustawy np. art.13 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3 wyraźnie wskazuje przesłanki jakimi kierował się ustawodawca wprowadzając obowiązek uzyskania zgody rady na dokonanie danej czynności. Chodzi tu o czynności, które dotyczą przekazania darowizny, sprzedaży za obniżoną cenę lub nieodpłatne oddawanie nieruchomości ich w użytkowanie wieczyste, nieodpłatne obciążanie ograniczonymi prawami rzeczowymi, zbycie bezprzetargowe nieruchomości w określonych sytuacjach, przyznawanie pierwszeństwa najemcom i dzierżawcom.
W takich sytuacjach nawet podjęcie uchwał ustalających "zasady" zbycia, nabycia, obciążania nieruchomości nie zwalnia organów wykonawczych od obowiązku uzyskania zgody organu stanowiącego. Niezasadny jest zatem wyrażony w skardze pogląd, iż przytoczona powyżej norma prawna statuuje prawo rady powiatu do podjęcia uchwały upoważniającej zarząd powiatu do przyjęcia darowizny. Podstawą wydania zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały nie może też być przepis art. 25b ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu przy odpowiednim stosowaniu art. 25 ust. 2 i 3 tej ustawy. Ostatni z tych przepisów wskazuje, że gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa wart. 23 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten wskazuje tylko rodzaj czynności, a nie warunki pod jakimi zarząd powiatu może tym zasobem gospodarować, bowiem warunki te zostały ustalone już w innych przepisach, które wskazano już wyżej.
W ocenie Sądu art. 25 ust. 2 nie odsyła co do gospodarowania powiatowym zasobem do odpowiedniego stosowania art. 23 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie uzyskania zgody rady na zbycie i nabycie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Również norma art. 25a ustawy o gospodarce nieruchomościami określającego jaki rodzaj nieruchomości należy do zasobu nieruchomości powiatu, w nawiązaniu do art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazującego, że utrzymywanie placówek opieki społecznej jest celem publicznym w rozumieniu powyżej wskazanej ustawy, nie może stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały w przedmiocie przyjęcia darowizny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Powiatu w S., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w wyniku błędnej wykładni art. 13 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 25a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 12 pkt 11 i art. 47 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Powiatu w S. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. została wydana bez podstawy prawnej.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że orzeczenie WSA sankcjonuje naruszenie art.113 § 1 k.p.a. dokonane przez Wojewodę W.-M. w toku postępowania nadzorczego. W przedmiotowej sprawie występowanie szeregu nieoczywistych błędów powoduje powstanie wątpliwości, której uchwały rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody dotyczy, czy mylne jest oznaczenie dnia, miesiąca i roku, czy przedmiotu rozstrzygnięcia. Art. 113 § 1 k.p.a. stanowi o sprostowaniu "błędów pisarskich, rachunkowych i innych oczywistych omyłek", jednakże przepis ten dotyczy drobnych błędów i pomyłek, jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 1990 r., syg. akt II SA 627/90, opubl. ONSA z 1991 r., Nr 2, poz. 31). W orzeczeniu tym NSA wyraża pogląd, że "stwierdzenie nieważności decyzji innej, niż się zamierzało, nie może być przedmiotem sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a.".
Strona skarżąca nie może także zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że uchwała Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. została podjęta bez podstawy prawnej. Artykuł 12 ustawy o samorządzie powiatu formułuje domniemanie wyłącznej właściwości rady powiatu dla określonej kategorii spraw. Rada powiatu jest właściwa w dwóch kategoriach spraw wymienionych wprost w ustawie o samorządzie powiatowym i zastrzeżonych ustawami szczególnymi, obowiązującymi jak i uchwalonymi w przyszłości. Z zakresu kompetencji należy wykluczyć możliwość regulowania materii unormowanej przez ustawę. Ustawodawca wprowadza klasyczną klauzulę enumeracji pozytywnej, zapisaną w sposób generalny. Jest to katalog otwarty, o czym przesądza art.12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym - "podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu". Do właściwości rady powiatu należy podejmowanie innych uchwał, jak to wynika z przepisów ustawowych.
Z kolei art. 47 ustęp 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiący o nabyciu mienia przez powiat, w punkcie 4 wskazuje na inne czynności prawne, zaś w punkcie 5 na inny przypadek określony odrębnymi przepisami, które będą miały zastosowanie, odpowiednio bowiem dotyczą darowizny i darowizny nieruchomości z przeznaczeniem na cel publiczny, a zatem art. 13 ust. 2, 2a w związku z pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 25a ustawy o gospodarce nieruchomościami nabycie nieruchomości, jako podstawowego składnika mienia powiatu reguluje art. 47 ustawy o samorządzie powiatowym. Powiat może nabywać mienie przez inne czynności prawne, m.in. w drodze darowizny (art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Art. 13 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem czynności prawnych wymienionych w dalszej części przepisu (sprzedaży, darowizny, zamiany, zrzeczenia się itd.).
W ustępie 2 wyróżniono dwa rodzaje darowizn. Pierwszy dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na rzecz określonej osoby fizycznej lub prawnej, z zastrzeżeniem, że w umowie darowizny musi być określony cel publiczny, na realizację którego nieruchomość jest darowana. Cele publiczne wymienione są w art. 6, czy w innych ustawach. Drugi to darowizny między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego lub miedzy tymi jednostkami, wówczas nie obowiązuje wymaganie celu publicznego, aczkolwiek cel darowizny powinien być w umowie wskazany.
W świetle art. 13 ustęp 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego dokonuje jej organ wykonawczy - za zgodą rady lub sejmiku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W.-M., wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda wskazał, że art. 12 ust. 8 lit. a) ustawy o samorządzie powiatowym winien być interpretowany z uwzględnieniem regulacji powyższej materii dokonanymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim. Właściwe przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz o samorządzie wojewódzkim zawierają upoważnienie dla rady gminy i sejmiku województwa do udzielania zgody na dokonanie przez organ wykonawczy czynności wskazanych w tych przepisach w wypadku, gdy rada i sejmik nie podejmą stosownych uchwał w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi. Takiego zapisu nie ma w ustawie o samorządzie powiatowym, ustawa ta odwołuje się natomiast do zapisów ustaw szczególnych.
Z regulacji szczególnych wynika, iż organem właściwym do gospodarowania powiatowym zasobem nieruchomości jest zarząd powiatu. Wskazuje na to w sposób wyraźny art. 4 pkt 9, art. 11 ust. 1 oraz art. 25b zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, iż wszelkie odrębności od powyżej wskazanej zasady muszą wynikać w sposób wyraźny z przepisów ustawy. Odstępstwo takie występuje w przypadku dokonywania darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności Skarbu Państwa, bądź będących własnością jednostki samorządu terytorialnego, które wymaga uzyskania zgody wojewody, bądź rady albo sejmiku. Nie może budzić wątpliwości, iż powyższy zapis nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż na skutek planowanej nieodpłatnej czynności prawnej zasób nieruchomości powiatowych miał ulec powiększeniu, a sytuacja taka nie jest objęta hipotezą przytoczonej powyżej regulacji.
W ocenie Wojewody przez gospodarowanie zasobem nieruchomości należy rozumieć rozporządzanie nim w ten sposób, iż przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego. Zwiększanie zasobu nieruchomości przez nabywanie nowych nieruchomości mieści się niewątpliwie w pojęciu gospodarowania tym zasobem, a czynność prawna polegająca na nieodpłatnym przysporzeniu nieruchomości i niepociągająca za sobą właściwie żadnych obciążeń ani strat dla jednostki samorządu terytorialnego nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2965/01).
Zatem co do zasady decyzja co do sposobu rozporządzenia nieruchomością winna zostać podjęta przez zarząd, zaś sama czynność prawna dokonana będzie przez starostę, o ile przepisy szczególne nie wymagają dla jej dokonania zgody organu stanowiącego, jak ma to przykładowo miejsce w sytuacjach wskazanych wart. 13 ust. 2a, art. 68, art. 68a, 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Słuszności powyższego stanowiska nie podważa przytoczony przez stronę skarżącą art. 47 ustawy o samorządzie powiatowym, który wskazuje sposoby nabycia mienia przez jednostki samorządu powiatowego i w ustępie 1 pkt 4 odwołuje się także do przepisów, których wykładnia zaprezentowana została powyżej. Wojewoda podnosząc, że wśród podstaw kasacyjnych strona skarżąca nie wskazała art. 113 § 1 k.p.a., wskazał, że przez pojęcie "inne oczywiste omyłki" rozumieć należy omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez władzę, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa itp.
Omyłka pisarska to między innymi widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazów. Oczywistość tego rodzaju błędu można stwierdzić porównując treść decyzji z zawartymi w aktach sprawy dokumentami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Wnoszący skargę kasacyjną stoi na stanowisku, że z przywołanych jako podstawa skargi przepisów art. 13 ust. 2a, art. 6 pkt 6, art. 25a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 12 pkt 11 i art. 47 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w drodze ich prawidłowej wykładni należy wyprowadzić wniosek, że obligatoryjna jest zgoda rady powiatu na złożenie przez organ wykonawczy powiatu oświadczenia o przyjęciu darowizny nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny. Poglądu tego nie sposób jednak podzielić.
Art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa jako cel publiczny budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. W myśl art. 13 ust. 2 a powyższej ustawy darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego dokonuje jej organ wykonawczy - za zgodą rady albo sejmiku.
Z art. 25a tejże ustawy wynika, że do powiatowego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatu określa prawo rady powiatu do podejmowania uchwał w innych (nie określonych w przepisach art. 12 pkt 1 -10) sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Natomiast art. 47 ustawy o samorządzie powiatu wymienia sposoby nabycia mienia przez powiat, wskazując, ze może to nastąpić w drodze "innych czynności prawnych" - nie określając jednak trybu dokonania takich czynności i organów uprawnionych do działania w imieniu powiatu.
Wbrew stanowisku strony skarżącej przepis art. 13 ust. 2 lit. a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw, by wyprowadzić z niego uprawnienie rady powiatu do wyrażenia zgody na złożenie oświadczenia woli o przyjęciu darowizny nieruchomości. Kluczowe znaczenie dla oceny zakresu regulacji dokonanej tym przepisem ma interpretacja pojęcia "dokonania darowizny". Należy w pełni zgodzić się z prezentowanym przez stronę skarżącą stanowiskiem, że darowizna nieruchomości stanowi czynność prawną dwustronną - umowę i wymaga złożenia oświadczeń woli przez obie strony tej umowy, zarówno darczyńcę jak i obdarowanego.
Natomiast pojęcie "dokonanie darowizny" jest zdaniem sądu określeniem czynności poczynionej przez darczyńcę, jako stronę aktywną w ramach stosunku prawnego wynikającego z umowy darowizny. Można tu odwołać się zarówno do potocznego znaczenia zwrotu "dokonać darowizny" - który tożsamy jest z pojęciem "obdarować" niewątpliwie oznaczającym czynność darczyńcy jak i do wykładni systemowej. Istotnie bowiem przepisy ustawy o samorządzie powiatu i pozostałych ustaw samorządowych, jak słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji wymagają zgody rady (sejmiku) w przypadkach, w których trwały majątek jednostki samorządu terytorialnego ma zostać umniejszony. Skoro zatem omawiany przepis ogranicza wymóg zgody rady do czynności darczyńcy, to poza zakresem jego regulacji pozostaje oświadczenie o przyjęciu darowizny.
Analizując kwestię uprawnień rady powiatu w zakresie obrotu nieruchomościami zwrócić należy również uwagę na poglądy zawarte w przywołanym w zaskarżonym wyroku orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2004 r. (sygn. akt II SA/Łd 1518/2003), który wskazał, że w ustawie o samorządzie powiatowym brak jest rozwiązania prawnego obecnego w ustawie o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i w ustawie o samorządzie województwa (art. 18 pkt 19 lit. a/), w myśl którego do czasu ustalenia przez radę gminy (sejmik) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, zarządy gminy i sejmiku mogą dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (sejmiku). Skoro przepis art. 12 pkt 8 lit. a/ ustawy o samorządzie powiatowym stanowi tylko, że do wyłącznej właściwości powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata - to nie ma zasady obowiązkowego uzyskiwania przez zarząd powiatu każdorazowej zgody rady powiatu na dokonywanie wymienionych czynności z zakresu gospodarowania nieruchomościami - przy braku uchwały ustalającej zasady, o jakich mowa w przepisie.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy w pełni zaakceptować stanowisko zawarte w powyższej analizie przepisów ustawy o samorządzie powiatu i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prowadzi ona do stwierdzenia, że ustawy nie przewidują kompetencji rady powiatu do wydania uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na przyjęcie darowizny nieruchomości, a zatem słusznie Sąd I instancji uznał za bezzasadną skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. - M. stwierdzające nieważność takiej uchwały Rady Powiatu S..
Wobec zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących wadliwości określenia przedmiotu rozstrzygnięcia nadzorczego w tymże rozstrzygnięciu, to wskazać należy, że zarzuty te są bezprzedmiotowe w sytuacji gdy Wojewoda dokonał sprostowania treści swego rozstrzygnięcia w trybie art. 113§1 k.p.a. - postanowieniem z [...] lipca 2007 r. Wydanie takiego postanowienia w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego umożliwia przepis art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, według którego przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie przepisów rozdziału 8 ustawy. Skoro błędy w rozstrzygnięciu nadzorczym zostały sprostowane i strona nie skorzystała z możliwości wniesienia środków odwoławczych od postanowienia w tym przedmiocie to obecnie brak podstaw dla podnoszenia zarzutów dotyczących sprostowanych błędów.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.