Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2336/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z.T. i S.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia "[...]" [winno być "[...]"] maja 2017 r. nr "[...]" [winno być "[...]"] (dalej decyzja z [...] maja 2017 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) odmówił Z. i S. T. [ustalenia i] wypłaty odszkodowania [lub przyznania nieruchomości zamiennej], określonego [winno być ustalonego] w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 1980 r.) za działkę gruntu położoną w [...], oznaczoną wówczas nr [...] o pow. 579 [winno być 597] m² lub przyznania nieruchomości zamiennej [k. 204-202 teczki 4 Starosty; k. 47-48 skoroszytu 1/5].
Od decyzji z [...] maja 2017 r. odwołali się Z. i S. T. (dalej skarżący) wskazując, że Starosta błędnie uznał, że wypłacono odszkodowanie ustalone decyzją z [...] czerwca 1980 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2018 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z "2018 r., poz. 1257" [winno być, jak wskazano w decyzji: "2017 r., poz. 1257" ze zm.]) i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 [ze zm.]), utrzymał w mocy "zaskarżoną decyzję".
Wojewoda wskazał, że 6 kwietnia 2016 r. do Starostwa wpłynęło zawiadomienie Burmistrza [...], przekazujące według właściwości podanie Z.T. o ustalenie odszkodowania bądź przyznanie nieruchomości zamiennej, która została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych, przejmowanych na własność Państwa (Dz. Urz. Rady Narodowej [...] z 1977 r. nr [...], poz. [...], dalej zarządzenie z 1976 r.) i na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z "1976" [winno być "1969"] r. nr 27, poz. 216 [ze zm.], dalej utbw) i przeszła na własność Państwa z mocy prawa.
Nieruchomość gruntowa, stanowiąca własność skarżących, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 597 m², położona w [...], została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia z 1976 r. [pod poz. [...] została wpisana działka nr [...], pow. 0,0584 ha, a jako właściciel B.E.; k. 61 skoroszytu 1/5]. Przejęta na własność Państwa nieruchomość weszła w skład dwu działek budowlanych oznaczonych nr [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...] oraz ul. [...]).
Decyzją z [...] czerwca 1980 r. ustalono odszkodowanie w wysokości 10.746 zł na rzecz skarżących za działkę położoną na terenie gminy [...], oznaczoną nr [...] o powierzchni 597 m², przejętą na własność Państwa jako tereny budowlane.
Starosta wystąpił do: Instytutu Pamięci Narodowej Biura Archiwizacji i Udostępniania Dokumentów, Archiwum Państwowego [[...]], Wojewody [...], [...] "A" w [...] o przesłanie dokumentu potwierdzającego fakt wypłaty odszkodowania. Żadna z ww. jednostek nie posiada jakiejkolwiek dokumentacji, dotyczącej wypłaty odszkodowania.
Starosta wskazał, że odnalezienie dokumentów, związanych z wypłatą przedmiotowego odszkodowania po tak długim czasie, jaki upłynął od jego realizacji jest szczególnie utrudnione, zważywszy że obowiązek archiwizacji tego typu dokumentów nie jest wieczysty. Przepisy dotyczące archiwizacji tego typu dokumentów finansowo-księgowych, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie Państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. nr 12, poz. 66 ze zm.) materiały archiwalne, nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej, kulturalnej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne, podlegały po upływie terminu ich przechowywania wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie. Z dniem 1 stycznia 1984 r. na mocy art. 59 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. nr 38, poz. 173), utracił moc dekret z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. nr "38 poz. 173" [winno być "19, poz. 149 i z 1975 r. nr 16, poz. 91"]), z tą też datą uchylono przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego.
Wobec powyższego, Starosta realizując zasadę wyrażoną w art. 75 § 2 kpa stanowiącego, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.
Dnia 12 stycznia 2017 r. Z.T. w imieniu swoim i S.T. (jako opiekun prawny zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt III RNs [...]) oświadczyła, że otrzymali oni odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. 597 m² w wysokości 10.746 zł, określone w decyzji z [...] czerwca 1980 r. Z.T. poinformowała organ, że ww. odszkodowanie wpłaciła do Skarbu Państwa z tytułu ochrony gruntów rolnych m.in. za ww. działkę. Dnia 22 lutego 2017 r. Z.T. sprostowała ww. oświadczenie w ten sposób, że poinformowała organ, że ww. odszkodowanie zostało na rzecz małż. T. wypłacone tylko za ogrodzenie (siatkę i słupki), uprawy malin.
W ocenie Wojewody, nie sposób się zgodzić z zarzutami zawartymi w odwołaniu, że organ I instancji nie dał wiary sprostowaniu ww. oświadczenia wskazującemu, że odszkodowanie zostało wypłacone z innego tytułu, bo z niniejszego sprostowania oświadczenia nie wynika wprost, że Z.T. nie odebrała przedmiotowego odszkodowania. W ocenie organu, w sprostowaniu oświadczenia skarżąca nie wykazała na jakiej podstawie odebrała odszkodowanie za ogrodzenie i uprawy malin oraz nie wskazała, że odszkodowanie, które odebrała nie było odszkodowaniem ustalonym w decyzji [...] czerwca 1980 r.
Wojewoda odwołując się do art. 7 i 77 kpa zgodnie z którymi na organie prowadzącym postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazał, że nie jest to równoznaczne z tym, że strona zwolniona jest od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej lub prawnej może prowadzić do ustaleń dowodowych błędnych i niekorzystnych dla strony.
W ocenie organu w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w sprawach cywilnych, istnieje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z danego faktu wywodzi skutki prawne. Decyzją z [...] czerwca 1980 r., wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, [Naczelnik] ustalił w pkt 1 odszkodowanie w wysokości 10.746 zł za działkę gruntu położoną na terenie wsi [...], gmina [...], oznaczoną nr [...] o pow. 0,0597 ha, przejętą na własność Państwa jako teren budowlany. W pkt 2 wskazano uprawnionych do otrzymania odszkodowania, którymi są małż. Z. i S. T. W pkt 3 decyzji znajduje się informacja, że wypłata odszkodowania nastąpi w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienie się decyzji.
Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji odszkodowanie ustalono w myśl art. 9 ust. 2 utbw i według zasad określonych w Zarządzeniu nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1977 r. w sprawie wysokości stawki odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty we wsi [...] pod tereny budowlane. Z wyżej opisanej decyzji na odszkodowanie składają się następujące składniki: gr. orne 0,0597 ha [x] 18 zł/m², co wynosi 10.746 zł.
Od decyzji z [...] czerwca 1980 r. odwołanie złożyli skarżący, wnosząc o przywrócenie części przejętych gruntów o pow. 474 [m2], nie kwestionując wysokości przyznanego odszkodowania.
Decyzją z dnia [...] września 1980 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa, działający z upoważnienia Prezydenta [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 1980 r. ustalającą odszkodowanie w wysokości 10.746 zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił odszkodowanie.
Z treści decyzji z [...] czerwca 1980 r. wynika, że odszkodowanie zostało przyznane [i wypłacone] Z. i S. T. za gr. orne kl. IVb - 0,0597 ha [x] 18 zł/m², co strona potwierdziła w oświadczeniu [s. 4 akapit 4 decyzji z [...] maja 2018 r.].
W ocenie Wojewody oświadczenie złożone dnia 12 stycznia 2017 r. przez skarżącą, działającą w imieniu własnym, jak i męża jest wiarygodne, gdyż w swej treści odpowiada ustaleniom decyzji z [...] czerwca 1980 r.
Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego wynika, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono decyzją z [...] czerwca 1980 r. i wypłacono w ustawowym terminie.
Odnośnie do przyznania nieruchomości zamiennej, przepisy prawa nie przewidują przyznania nieruchomości zamiennej w okolicznościach prawnych, określonych w przedmiotowej sprawie, zakończonej decyzją z [...] czerwca 1980 r.
Skargą z 23 lipca 2018 r. Z.T., działając w imieniu własnym i męża S.T., zaskarżyła w całości decyzję z [...] maja 2018 r., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji z "[...]" [winno być "[...]"] maja 2017 r. nr "[...]" [winno być "[...]"] i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- 1. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niepełne zebranie dowodów i wyciągnięcie nieznajdujących w materiale dowodowym wniosków;
- b. [art. 11,] art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 kpa przez niewskazanie i niewyjaśnienie w decyzji (w sentencji i uzasadnieniu) podstawy prawnej materialnej orzekania;
- c. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa przez niezastosowanie i brak uchylenia, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia decyzji co do istoty ewentualnie umorzenia postępowania w sprawie, jeżeli organ przyjął, że odszkodowanie zostało już ustalone i wypłacone, ewentualnie uchylenia decyzji, celem uzupełnienia postępowania;
- 2. art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 65 kc przez niezastosowanie względnie błędną wykładnię Wojewody, że uchylenie się od oświadczenia woli pod wpływem błędu nie było skuteczne.
W uzasadnieniu podniesiono m.in., że oświadczenie skarżącej nie może być podstawą do ustalenia, że wypłata odszkodowania nastąpiła, bo skarżąca sprostowała swoje oświadczenie, wskazując, że odszkodowania za wywłaszczenie nie dostała. Oświadczenie o przyjęciu odszkodowania złożyła pod wpływem istotnego błędu. Skarżąca, z powodu wieku nie pamięta dokładnie faktów, jednakże pozostaje w przekonaniu, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało jej wypłacone. Zgodnie z art. 84 kc w razie błędu co do treści czynności prawnej można uchylić się od skutków prawnych swego oświadczenia woli. Skarżąca ze względu na swój wiek i nieporadność oraz wprowadzona przez błąd przez organ I instancji złożyła takie oświadczenie, jednakże następnie od niego się uchyliła.
Skarżąca w imieniu swoim i męża wywodziła, że skoro nie ma dowodów wypłaty odszkodowania, to przepis ten winien stać się materialną prawną podstawą orzeczenia w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że brak jest podstaw - zarówno przedstawionych przez skarżących, jak i dostrzeżonych z urzędu przez Sąd - do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.
Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem skargi była decyzja z [...] maja 2018 r., którą Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Starosty z [...] [winno być "[...]"] maja 2017 r., odmawiającej [ustalenia i] wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji z [...] czerwca 1980 r. za działkę gruntu położoną w [...], oznaczoną wówczas nr [...] o pow. "579" [winno być "597"] m² lub przyznania nieruchomości zamiennej, utrzymał w mocy "zaskarżoną decyzję".
Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy materialnoprawne, stanowiące podstawę jej załatwienia (wyrok NSA z 12.6.2015 r. I OSK 2386/13, cbosa).
Istotne jest, że z treści decyzji z [...] czerwca 1980 r. wynika, że odszkodowanie zostało przyznane i wypłacone Z. i S. T. za gr. orne kl. IVb - 0,0597 ha [x] 18 zł/m², co strona potwierdziła w oświadczeniu.
Zasadnie organ wywodził, że oświadczenie złożone przez Z.T., działającą w imieniu własnym, jak i męża z 12 stycznia 2017 r. jest wiarygodne, gdyż w swej treści odpowiada ustaleniom decyzji z [...] czerwca 1980 r.
Brak dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania per se nie może przesądzać po upływie długiego okresu o jego niewypłaceniu, bo obowiązek archiwizacji tego typu dokumentów nie jest wieczysty. Przepisy dotyczące archiwizacji tego typu dokumentów finansowo-księgowych, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie Państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. nr 12, poz. 66 ze zm.) materiały archiwalne, nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej, kulturalnej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne, podlegały po upływie terminu ich przechowywania wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie.
Skarżąca skutecznie nie podważyła twierdzenia o wypłacie odszkodowania. Nawet w skardze złożonej do tutejszego Sądu z 23 lipca 2018 r. mowa jest o tym, że skarżąca "nie pamięta dokładnie faktów, jednakże pozostaje w przekonaniu, że odszkodowanie nie zostało jej wypłacone" [s. 3 wiersz 2-3 skargi]. W toku postępowania administracyjnego nie powołała się na wystarczające środki dowodowe, które mogłyby służyć do obalenia złożonego uprzednio oświadczenia o wypłacie odszkodowania. Nie jest to wystarczające do podważenia uprzednio złożonego oświadczenia o wypłacie odszkodowania. Należy uznać, że skarżąca nie wykazała faktów, na które się powołuje, a organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie miał podstaw do obalenia domniemania prawidłowości [ustalenia i wypłaty odszkodowania], wynikającego z decyzji z [...] czerwca 1980 r.
W ocenie skarżących, gdyby przyjąć, że ustalenie i wypłata odszkodowania za ww. nieruchomość już nastąpiło, to prawidłowym rozstrzygnięciem Wojewody byłoby uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Nie jest to zasadna argumentacja, ponieważ skarżący nie wycofali wniosku o wypłatę odszkodowania (przedmiot postępowania istniał), a organ ocenił sprawę merytorycznie, uznając że odszkodowanie zostało już wypłacone. Wniosek skarżących nie jest zatem bezprzedmiotowy, lecz niezasadny, co słusznie dostrzegł organ. Skutek obu form decyzji jest taki sam (tj. brak wypłaty odszkodowania w wyniku ocenianego postępowania, wszczętego wnioskiem o wypłatę odszkodowania, niezależnie od pozostawienia w obrocie prawnym decyzji I instancji).
Wobec tego nie można przyjąć, że odmienna forma rozstrzygnięcia miałaby "współkształtujący" [winno być "istotny"] wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).
Wbrew twierdzeniom skarżących zachowano wymogi, wynikające z art. 107 § 3 kpa, bo uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na jej merytoryczną ocenę i odniesienie się do logicznie przedstawionej argumentacji przez organ.
Skargę kasacyjną wywiedli Z.T. i S.T., reprezentowani przez r. pr. A.F., którzy zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2336/18 w całości, zarzucili wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 141 § 4 i art. 3 § 1 ppsa przez pominięcie i niewyjaśnienie wątpliwości natury faktycznej i prawnej podnoszonych przez stronę w skardze, a dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w odniesieniu do zgromadzonego przez organy administracji materiału dowodowego tj. braku innych dowodów potwierdzających wypłatę odszkodowania poza złożonym pod notatką służbową [z] podpisem skarżącej w dniu 12 stycznia 2017 r.;
- 2. art. 134 § 1 ppsa przez:
- - brak oceny tego, że decyzją z [...] maja 2018 r. Wojewoda rozstrzygnął w odniesieniu do projektu decyzji Starosty z [...] maja 2017 r. zamiast decyzji Starosty z [...] maja 2017 r.;
- - niedokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z [...] maja 2018 r. i poprzedzającej jej decyzji z "[...]" [winno być "[...]"] maja 2017 r. w odniesieniu do prawidłowości przeprowadzonego w trybie art. 75 § 2 kpa dowodu w postaci złożonego oświadczenia skarżącej;
- 3. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja z [...] maja 2018 r. była dotknięta w całości nieważnością z uwagi na art. 156 kpa.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przypisanym, powiększonych o stawkę podatku od towarów i usług (VAT 23%) udzielonego skarżącym z urzędu, bo koszty te nie zostały zapłacone w całości ani też w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku IV SA/Wa 2336/18 nie miała miejsca.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 kpa nie nadawał się do rozpoznania (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36).
Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jest to zatem przepis odniesienia, wyznaczający obowiązki sądu administracyjnego. Jego zastosowanie jest możliwe jednak jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem dopełnienia. In concreto jest to art. 156 kpa.
Art. 156 składa się z 2 paragrafów, nadto paragraf 1 dzieli się na 7 punktów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazał paragrafu (punktu), którego naruszenia się dopatruje. Jedynie na stronie 4 skargi kasacyjne wskazano, że zaskarżona decyzja "dotknięta była rażącym naruszeniem prawa co prowadziło do jej nieważności (art. 156 pkt 2 kpa)". Takiego przepisu nie ma kodeksie postępowania administracyjnego. Brak wyraźnego określenia w skardze kasacyjnej przepisu, którego naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji, a nadto brak uzasadnienia stawianego zarzutu, pozwalającego na odczytanie intencji profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego wysoce sformalizowany środek zaskarżenia (uchwała I OPS 10/09), skutkuje niemożnością rozpoznania nieprecyzyjnego zarzutu. Zarzut ten pojawił się dopiero na etapie wniesienia skargi kasacyjnej (s. 1-3 skargi; w piśmie z 7.11.2018 r. mowa jest jedynie, że zaskarżona decyzja "dotyczy decyzji niebędącej w obrocie prawnym co czyni ją nieważną"; protokół rozprawy przed WSA w Warszawie - k. 31 akt sądowych).
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa (pkt 2 tiret 1 petitum skargi kasacyjnej).
Sąd I instancji jest obowiązany rozstrzygać w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (nie zachodzi w niniejszej sprawie przypadek określony w art. 57a ppsa; art. 134 § 1 ppsa).
Uzasadnienie wyroku winno spełniać wymogi wynikające z art. 141 § 4 ppsa, tj. wyrok powinien zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie za utrwalony należy uznać pogląd, w świetle którego WSA winien odnieść się do wszystkich istotnych zarzutów wysuniętych przez strony postępowania (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 632-633, nb 3).
Zarządzeniem z 15 października 2018 r. wezwano Wojewodę do jednoznacznego wskazania, czy decyzja z [...] maja 2018 r. została wydana po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z "[...] maja 2017 r. (jak wynika z treści zaskarżonej decyzji)" bądź decyzji z "[...] maja 2017 r." (k. 12 akt sądowych).
W odpowiedzi na wezwanie, Wojewoda pismem z 26 października 2018 r. wskazał, że decyzja z [...] maja 2018 r. postała wydana po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z [...] maja 2017 r. "Data [...] maja 2018 r. została wpisana omyłkowo" (k. 18 akt sądowych). Wojewoda nie przedstawił postanowienia o sprostowaniu (art. 111 § 1 i 1a kpa).
Pismem z 7 listopada 2018 r. zgłosił się, ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżących z urzędu - r. pr. A.F. Podtrzymując dotychczasowe wnioski i twierdzenia skarżących wskazał, że decyzja z [...] maja 2018 r. utrzymała w mocy decyzję z [...] maja 2017 r., niebędącą w obrocie.
Należy zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy (art. 133 § 1 ppsa) znajduje się: 1. decyzja z [...] maja 2017 r. nr [...], podpisana przez Starostę;
2. projekt decyzji z [...] maja 2017 r. nr [...], popisany przez 4 osoby: Starostę, radcę prawnego, głównego specjalistę, Naczelnika Wydziału Gospodarki Mieniem (k. 204-202, 201-200v teczki 4 akt Starosty). Oba dokumenty różnią się swoją treścią, w tym sentencją, choć dotyczą tej samej sprawy - wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją z [...] czerwca 1980 r.
W decyzji z [...] maja 2017 r. zawarto oświadczenie woli Starosty: "orzekam: odmówić Państwu Z. i S. T. wypłaty odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej, ustalonego w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. znak Nr [...] ustalającej wysokość odszkodowania za działkę gruntu położoną w [...], oznaczoną wówczas nr [...] o powierzchni 597 m2".
W projekcie decyzji z [...] maja 2017 r. użyto sformułowania: "orzekam: o odmowie wypłaty Państwu Z. i S. T. odszkodowania, ustalonego w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. znak Nr [...] ustalającej wysokość odszkodowania za działkę gruntu położną w [...], oznaczoną wówczas nr [...] o powierzchni 597 m2 lub przyznania nieruchomości zamiennej".
Różnice występują również w uzasadnieniach obu dokumentów.
Sąd I instancji błędnie nie odniósł się do wyżej wskazanego zarzutu, wysuniętej przez pełnomocnika skarżących. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny pisząc o decyzji I instancji wskazywał, że została ona wydana [...] maja 2017 r. ("Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...], którą Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. i S. T. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania, ustalonego w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Nr [...], za działkę gruntu położoną w [...], oznaczoną wówczas nr [...] o pow. 579 m² lub przyznania nieruchomości zamiennej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję", s. 7 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2336/18).
Nie ulega wątpliwości, że odwołanie przysługuje od decyzji (art. 127 § 1 kpa) a nie jej projektu. Organ odwoławczy kontroluje decyzję I instancji (in casu art. 138 § 1 pkt 1 kpa) a nie jej projekt. W konsekwencji rozpatrzenie odwołania od projektu decyzji skutkuje wadliwością rozstrzygnięcia organu II instancji. Jest to na tyle istotna wada, że - w realiach niniejszej sprawy - brak ustosunkowania się do niej przez Sąd I instancji jest uchybieniem, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Sąd I instancji konsekwentnie podaje błędną datę decyzji I instancji również w części historycznej uzasadnienia (s. 1 - dwukrotnie, s. 5 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2336/18). Usprawiedliwieniem powyższego nie jest fakt, że błędna data została wskazana w skardze do WSA (s. 1, 2; a nawet w skardze kasacyjnej - pkt 2 tiret 2 petitum skargi kasacyjnej, s. 2 skargi kasacyjnej). Istotne jest, że zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r. Wojewoda "po rozpatrzeniu odwołania Z. i S. T. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania, ustalonego w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Nr [...] za działkę gruntu położoną w [...], oznaczoną wówczas nr [...] o pow. "579" [winno być "597"] m2 lub przyznania nieruchomości zamiennej" utrzymał w mocy "zaskarżoną decyzję".
Sąd I instancji nie dostrzegł, że sama formuła sentencji decyzji odpowiada projektowi decyzji z [...] maja 2017 r. a nie, jak winno być, decyzji z [...] maja 2017 r. Dodatkowo Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja I instancji jest z [...] maja 2017 r.
Sąd I instancji był obowiązany ustosunkować się do zarzutu wysuniętego przez pełnomocnika skarżących w piśmie z 7 listopada 2018 r. Niewystarczające przy tym było samo zaleganie w aktach sądowych pisma Wojewody z 26 października 2018 r. Sąd winien je ocenić w kontekście całej sprawy. Nie bez znaczenia jest również, że pismo Wojewody jest jedynie wyjaśnieniem jednego z uczestników postępowania (a nie postanowieniem wydanym na podstawie art. 111 § 1 i 1a kpa). W myśl zasady równości broni, stanowisko strony (art. 32 ppsa) wyrażone w sprawie sądowoadministracyjnej - w tym organu - musi być ocenione przez Sąd a nie może być bezkrytycznie przyjmowane.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).
Obowiązkiem organów administracji jest zebranie i ocenienie całego materiału dowodowego. Zgodne z doświadczeniem życiowym jest, że po upływie wielu lat, część dokumentów mogła zaginąć, bądź zostać zniszczona (obowiązek archiwizacji dokumentów w niniejszej sprawie nie jest nieograniczony w czasie, na co zasadnie zwróciły uwagę organy i Sąd I instancji). Organy winny jednak podjąć wszelkie możliwe działania, by zebrać niezbędne dowody. W niniejszym przypadku powyższy obowiązek nie został należycie spełniony, czego błędnie nie dopatrzył się Sąd I instancji.
Początkowo odszkodowanie w wysokości 10.746 zł za działkę nr [...] o pow. 0,0597 ha ustalił na rzecz jej poprzedniej właścicielki - E.B. decyzją z [...] czerwca 1978 r. nr [...] Naczelnik Gminy [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 1978 r.). Decyzja z [...] czerwca 1978 r. została na podstawie art. 137 § 1 pkt 2 i 7 oraz art. 138 kpa uchylona z urzędu decyzją z [...] maja 1980 r. nr [...] Prezydenta [...], gdyż E.B. nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie jej przejęcia przez Państwo (27 lutego 1977 r.). Z. i S. T. na zasadach wspólności ustawowej, umową z [...] sierpnia 1976 r. Repertorium A Nr [...] nabyli, na zasadach wspólności ustawowej, nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], o pow. 0,14 ha. Przedmiotowa działka nr [...] o pow. 0,0597 ha, powstała z podziału działki nr [...] (k. 43-46 skoroszytu 1/5).
Decyzją z [...] czerwca 1980 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] września 1980 r., zostało ustalone odszkodowanie za działkę nr [...] w wysokości 10.746 zł na rzecz skarżących (nabyli oni tę nieruchomość umową notarialną z [...] sierpnia 1976 r.; Zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy [...] było z [...] listopada 1976 r.). Powyższe uwarunkowania mogły mieć wpływ na kwestię wypłaty odszkodowania skarżącym (pismem z 12 maja 1980 r. Naczelnik poinformował Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, że E.B. nie podjęła odszkodowania za przejęty grunt, a "A" w [...] został zawiadomiony o konieczności wstrzymania wypłaty odszkodowania; pismem z 12 maja 1980 r. Urząd Gminy poprosił "A" o wstrzymanie wypłaty należności E.B. z tytułu odszkodowania za przejęte tereny budowlane na własność Państwa decyzją z [...] czerwca 1978 r.). Organy obu instancji winny były wyjaśnić, czy okoliczności te mogły wpłynąć na wypłatę odszkodowania po dniu 12 maja 1980 r., a także poinformować o nich Bank, do którego Starosta zwrócił się o nadesłanie dokumentów w sprawie.
Wprawdzie pismem z 11 kwietnia 2017 r. [...] w [...] wskazał, że żądane przez Starostę informacje są objęte tajemnicą bankową (art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, Dz. U. z 2017 r. poz. 1876 ze zm., dalej pb), ale nic nie stało na przeszkodzie, by w określonym terminie organ wezwał skarżących (wskazując konkretne pytania) do wystąpienia do Banku o nadesłanie pożądanych informacji (dokumentów) lub wystąpił do skarżących o stosowne upoważnienie do uzyskania od Banku określonych informacji. Wypłacając odszkodowanie Bank musiał działać na zlecenie organu, a zatem pytanie można było postawić w taki sposób, by podmiotem objętym tajemnicą bankową był organ, reprezentujący Skarb Państwa, będący dłużnikiem z tytułu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wobec wierzycieli - Z. i S. T. (art. 104 ust. 3 pb). O tym, że Bank dysponował po dniu [...] czerwca 1980 r. pełną wiedzą o Z. i S. T. jako osobach uprawnionych do otrzymania odszkodowania w wysokości 10.746 zł za działkę nr [...], świadczy to, że Bank Spółdzielczy w [...] otrzymał decyzję z [...] czerwca 1980 r. (punkt 3 listy otrzymujących – k. 47-48 skoroszytu 1/5).
Organy obu instancji winny były przeprowadzić dowód z dokumentów znajdujących się w aktach: postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zakończonej decyzją z [...] października 1988 r. nr [...] (35 kart uwierzytelnionych odpisów dokumentów akt zwrotowych załączono do k. 180 teczki 4 akt Starosty); Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakończonych wyrokiem z 7 kwietnia 1989 r. IV SA 50,51/88; Prokuratury Wojewódzkiej (prokurator J.R. brała udział w postępowaniu IV SA 50,51/88, a zatem Prokuratura winna być w posiadaniu co najmniej akt podręcznych Prokuratora w tej sprawie; k. 56-58 skoroszytu 1/5) w celu ustalenia, czy zachowały się dokumenty świadczące o wypłaceniu bądź niewypłaceniu odszkodowania Z. i S. T. Pismem z 2 sierpnia 2016 r. [...] zwrócił się do Burmistrza [...] "z prośbą o określenie numerów rachunków oraz dat granicznych określających termin wypłaty odszkodowania" (k. 116 teczki 4 akt Starosty).
W aktach administracyjnych brak informacji, czy Burmistrz [...] odpowiedział na to pismo, choć mógł on bez trudu wskazać pierwszą z dat granicznych (12 maja 1980 r. - data pisma Urzędu Gminy [...] do "A" w [...]; k. 53 teczki 4 akt Starosty); numer rachunku Urzędu Gminy w [...], na którym zdeponowane były środki na wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie Zarządzenia nr [...]. Niewątpliwie obecnie Gmina [...], jako następca prawny dłużnika, może uzyskać informacje, czy z jej rachunku wypłacono w okresie po 12 maja 1980 r. środki publiczne w postaci konkretnych kwot z tytułu odszkodowań za owe nieruchomości - w szczególności kwotę 10.746 zł Z. i S. T. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. art. 75 § 2 kpa (pkt 2 tiret 2 petitum skargi kasacyjnej).
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że oświadczenie wiedzy z 12 stycznia 2017 r. złożone przez Z.T., działającą w imieniu własnym, jak i męża jest wiarygodne, gdyż w swej treści odpowiada ustaleniom decyzji z [...] czerwca 1980 r. WSA wprost nie odniósł się do oświadczenia z 22 lutego 2017 r., lecz wyraźnie stwierdził, że "Skarżąca skutecznie nie podważyła twierdzenia o wypłacie odszkodowania". Sąd zasadnie przy tym zwrócił uwagę, że nawet skarżąca "nie pamięta dokładnie faktów, jednakże pozostaje w przekonaniu, że odszkodowanie nie zostało jej wypłacone" (s. 3 wiersz 2-3 skargi).
W świetle powyższego oświadczenie z 22 lutego 2017 r. nie jest wiarygodne (mowa w nim, że "Odszkodowanie odebraliśmy za ogrodzenie (siatkę i słupki), uprawy malin..."), gdyż odszkodowanie za nieruchomość musiało obejmować prócz wartości gruntu rolnego także odszkodowanie za naniesienia (siatka i słupki) i nasadzenia (art. 9 ust. 1 utbw i art. 8 ust. 1, 5 i 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.; art. 48 kc). Malina należy do kultur wieloletnich (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1975, s. 83, uw. 9, przypis 13; tamże s. 374-377, s. 380 tabela 1b kolumna 5). Z akt sprawy nie wynika, by została wydana decyzja częściowa, obejmująca tylko część należnego odszkodowania (decyzja z [...] czerwca 1980 r.).
Samo odebranie oświadczenia wiedzy od skarżącej było - w realiach niniejszej sprawy - usprawiedliwione.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa).
W celu uniknięcia zbędnych powtórzeń należy wskazać, że Wojewoda rozpatrzył odwołanie od projektu decyzji z [...] maja 2017 r., lecz nie od decyzji z [...] maja 2017 r. Wyjaśnienia Wojewody zawarte w piśmie z 26 października 2018 r. nie są przekonujące - brak postanowienia o sprostowaniu (wydanym w ustawowym terminie), organ konsekwentnie twierdził, że decyzja I instancji została wydana 8 maja 2017 r., sentencja zaskarżonej decyzji koresponduje z sentencją projektu a nie z sentencją decyzji z [...] maja 2017 r.
Obowiązkiem organu jest postępować zgodnie z zasadą legalizmu (art.
- 6) i stać na straży praworządności (art. 7 kpa). Wady decyzji nie mogą być konwalidowane w trybie nieprzewidzianym przez prawo.
Organ nie dopełnił również obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wojewoda na podstawie znowelizowanych art. 136 § 1 i art. 138 § 2 kpa przeprowadzi samodzielnie dowód z uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zakończonej decyzją z [...] października 1988 r. (załączonych do k. 180 teczki 4 akt Starosty); z dokumentów z akt sądowych, zakończonych wyrokiem z 7 kwietnia 1989 r. IV SA 50,51/88; z dokumentów z akt Prokuratury Wojewódzkiej, na okoliczność wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...]. Wojewoda wezwie skarżących do wystąpienia w wyznaczonym terminie do "A" w [...] o informacje związane z wypłatą odszkodowania za przejętą nieruchomość, bądź sam skutecznie wystąpi ze stosowną prośbą, wskazując że środki publiczne na wypłatę odszkodowania pochodziły od Skarbu Państwa.
Organ przedstawi przy tym sytuację faktyczną, związaną z ustaleniem odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, precyzyjnie wskazując wszystkie dane dotyczące osób wymienianych jako właściciele w kolejnych decyzjach i pismach, powołując w szczególności pisma załączone do pisma z 31 marca 2017 r. (k. 197 teczki 4 akt Starosty).
Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto decyzję z [...] maja 2018 r. należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).
Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda rozpatrzy odwołanie skarżących od decyzji z [...] maja 2017 r. i zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku I OSK 1870/19. Przy ocenie dowodów (art. 80 kpa) Wojewoda uwzględni w szczególności: to, że sami skarżący wskazywali, że środki z odszkodowania przeznaczyli na spłatę zaległości z tytułu ochrony gruntów rolnych (k. 186 teczka 4 akt Starosty); charakter prawny odszkodowania (art. 9 ust. 1 utbw i art. 8 ust. 1, 5 i 7 uztwn; art. 48 kc). We wniosku z 31 grudnia 2008 r. o zwrot nieruchomości skarżący wnosili o zwrot przejętej nieruchomości bądź o przyznanie nieruchomości zamiennych, wskazując: "Wywłaszczenie nas z działek, o zwrot których występujemy nastąpiło z naruszeniem prawa i mimo naszych odwołań składanych jeszcze w latach 80 ubiegłego wieku od decyzji sankcjonującej taki stan rzeczy do chwili obecnej nie otrzymaliśmy zadośćuczynienia naszym krzywdom, których doznaliśmy w wyniku wadliwych decyzji" (k. 18-16 teczki 2 akt Starosty), upatrując krzywdy w braku przyznania skarżącym nieruchomości zamiennych, na których mogłyby się pobudować dwie córki skarżących; skarżący nie podnosili braku wypłaty odszkodowania, mimo że ów fakt byłby istotny w przypadku ewentualnego zwrotu nieruchomości i dokonania rozliczeń z tytułu zwrotu odszkodowania. Zagadnienia tego skarżąca nie podnosiła w trakcie rozprawy administracyjnej dnia 7 lipca 1993 r. (k. 30-29 teczki 1 akt Starosty).
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261. Pełnomocnik skarżących winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.