Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 176/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę [...] S.A. w [...] i uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] października 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2015 r. znak: [...], stanowiącą o wygaszeniu prawa trwałego zarządu przysługującego [...] Parkowi Narodowemu w [...], w odniesieniu do udziału [...] części prawa własności Skarbu Państwa, w stosunku do nieruchomości położonej w [...], ozn. jako działki ewid. [...], obr. [...] o łącznej powierzchni [...] ha, obj. księgą wieczystą [...]. W pkt 2. wyroku Sąd I instancji rozstrzygnął o kosztach postępowania. Postanowienia organów administracji były wydane na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w związku z art. 43 i 46 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z roku 2015, poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.).
W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej P.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 149 § 3 K.p.a. uznając, że wnioskodawca wznowienia postępowania tj. [...] S.A. w [...], nie jest stroną postępowania, o którego wznowienie wystąpił.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz przytoczono fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Wskazano, że Wojewoda nie zgadza się ze stanowiskiem, że dzierżawcy nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie przysługuje status strony w postępowaniu o wygaszenie prawa trwałego zarządu. W orzecznictwie zarysowały się dwa odmienne stanowiska odnośnie tego, czy podmiotom wymienionym w art. 43 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia trwałego zarządu na wniosek uprawnionej jednostki organizacyjnej. Sąd I instancji przychylił się do poglądu odmiennego niż prezentowany przez Wojewodę wskazując, iż dzierżawca ma status strony w takim postępowaniu, gdyż wygaszenie trwałego zarządu oddziałuje na jego sferę prawną, co prowadzi do konieczności uznania go za stronę tego postępowania administracyjnego.
Wnioskodawca wznowienia, jako źródło swojego interesu prawnego wskazał przepis art. 46 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona". Stanowisko Sądu I instancji stoi w sprzeczności z wyrokiem NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 1995/06, w którym stwierdzono, że nie ma interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wygaśnięcie trwałego zarządu dzierżawca nieruchomości, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, ponieważ skutek prawny w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy następuje z mocy prawa, a nie na mocy decyzji administracyjnej. Pogląd ten zaakceptowano także w wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 1405/09, stwierdzając, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa zarządu (art. 46 i art. 47 u.g.n.) dają uprawnienia do bycia stroną tego postępowania Skarbowi Państwa i jednostce organizacyjnej sprawującej trwały zarząd.
Skutkiem orzeczenia o wygaśnięciu trwałego zarządu jest tylko i wyłącznie utrata przez jednostkę wykonującą trwały zarząd jej uprawnień w stosunku do nieruchomości wynikających z art. 43 ust. 2 u.g.n. Przepis ten określa uprawnienia jakie posiada podmiot, któremu przysługuje trwały zarząd nieruchomości, a decyzja wygaszająca trwały zarząd oznacza wygaśnięcie tych uprawnień. Ponadto z treści art. 46 ust. 3 u.g.n. wynika, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona.
Zatem skutek prawny wypowiedzenia następuje z mocy prawa, a podmioty, które łączyły umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia nie mają statusu strony w postępowaniu o wygaśnięcie trwałego zarządu (podobne stanowisko zaprezentowano również m.in. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. II SA/Łd 1367/03).
W związku z powyższym, badając formalne podstawy wznowienia postępowania w celu wydania postanowienia w kwestii wznowienia postępowania tj. postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 K.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.), organ odwoławczy uznał, że wnioskodawcy wznowienia nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., co wynikało już z treści samego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 P.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.
Po pierwsze, skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy sporna kwestia legitymacji procesowej, opisana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ma charakter materialnoprawny. Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak jest zatem korelacji między postawionymi zarzutami, a ich uzasadnieniem. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia prawa materialnego, w tym art. 28 K.p.a. Jednocześnie trzeba jednak zauważyć, że ze względu na charakter postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i konstrukcję normatywną instytucji wznowienia postępowania, spór odnośnie interesu prawnego wnioskodawcy nie mógł mieć znaczenia przesądzającego dla oceny przez Sąd I instancji prawidłowości wydanego postanowienia.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. daje sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu, jeżeli został wydany z naruszeniem przepisów postępowania. Jest to zatem przepis regulujący samo rozstrzygnięcie sądu. Zasadność jego zastosowania zależy zatem od tego, czy przyjęte przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego istotnie miały miejsce, a ich waga mogła mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W tym kontekście w skardze kasacyjnej powołano art. 149 § 3 K.p.a. Ocena Sądu I instancji co do podstaw jego zastosowania w postępowaniu administracyjnym jest jednak prawidłowa.
Przepis art. 149 § 3 K.p.a. reguluje formę odmowy wznowienia postępowania. Podstawą do odmowy mogą być tylko względy formalne, a nie merytoryczne, np. badanie legitymacji podmiotu żądającego wznowienia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 804). Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia jest możliwe tylko wtedy, gdy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych albo wniosek został złożony po terminie. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzi w szczególności, jeżeli wniosek zgłosi osoba nie będąca stroną w sprawie. Wydanie postanowienia o odmowie należy jednak ograniczyć do przypadków, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, a podstawy wznowienia nie stanowi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Badanie przesłanki wznowienia może bowiem mieć miejsce dopiero po wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. Za dopuszczalne można uznać ewentualnie wydanie postanowienia o odmowie wznowienia w sytuacji, gdy przepis prawa określa zamknięty krąg stron danego postępowania, zawężając go do określonej kategorii podmiotów.
Wówczas zgłoszenie wniosku przez podmiot spoza ustawowego kręgu stron postępowania uzasadnia odmowę wznowienia także w sytuacji, gdy wnoszący wniosek powołuje się na swój status strony w postępowaniu, wbrew regulacji ustawowej. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Jak podkreślono również w skardze kasacyjnej, kwestia legitymacji dzierżawcy nieruchomości oddanej w trwały zarząd do udziału w postępowaniu w przedmiocie jego wygaszenia nie jest oczywista, budzi wątpliwości owocujące rozbieżnością w orzecznictwie i wymaga badania. Już z tego powodu nie można jej uznać za okoliczność formalną, stanowi przesłankę merytoryczną i jako taka może podlegać rozważeniu dopiero na etapie prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, nie może natomiast uzasadniać wydania postanowienia o odmowie wznowienia. Rozsądzając już na etapie formalnego badania wniosku o wznowienie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, organy naruszyły art. 149 § 3 K.p.a. i uchylając wydane postanowienia Sąd I instancji nie naruszył zarówno tego przepisu jak i przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia nie może skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., zatem stwierdzone naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego, w związku z wnioskiem [...] S.A. w [...] złożonym na rozprawie postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia MS z dnia 22 paździrenika 2015 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).