Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1901/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 645/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 27 stycznia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 13 marca 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. - na zasadzie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...], w obrębie [...], stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...]m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Spółka Akcyjna w [...] zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:
2. 1) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) - poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu,
3. 2) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) - poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożyła stosowną decyzję,
4. II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. - polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poza tym wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Ponadto skarżąca wnosiła przy tym o przedstawienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego, polegającego (cyt.): "na ustaleniu rozumienia <>".

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) i art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) a także na istotnym naruszeniu przepisów postepowania takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie a także art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.

Tak określone zarzuty kasacyjne okazały się jednak nieuzasadnione a - w odniesieniu do zarzutów materialnoprawnych – nie zostały one w ogóle w sposób właściwy sformułowane. Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, że warunkiem uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny jest wpływ, stwierdzonej przez sąd, wadliwości zaskarżonej decyzji na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a.). W konsekwencji zaś tej regulacji, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej muszą dotyczyć stanu faktycznego, jaki wystąpił w sprawie, w której została wniesiona owa skarga. Nie mogą natomiast odnosić się wyłącznie do stanu czysto hipotetycznego (teoretycznego). Tymczasem zarzuty materialnoprawne, jakie zostały w rozpoznawanej sprawie podniesione, odnoszą się właśnie do tego rodzaju stanu.

Jak wspomniano na wstępie, zaskarżonym wyrokiem, Sąd Wojewódzki oddalił skargę [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 27 stycznia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 13 marca 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. - na zasadzie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...], w obrębie [...], a stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Podstawą w/w rozstrzygnięcia był bowiem fakt, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane w postępowaniu o uwłaszczenie, zainicjowanym przez skarżącą [...] SA, w sytuacji, w której skarżąca, pomimo wezwania, nie wylegitymowała się w stosunku do gruntu, objętego wnioskiem: po pierwsze - ani decyzją, ani umową, ani żadnym z dokumentów, wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., a które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie czy użytkowaniu, a po drugie - nie istniała również w obrocie prawnym decyzja o opłacie rocznej za zarząd ową nieruchomością.

Okolicznością bowiem bezsporną było w tym przypadku to, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...], została stwierdzona nieważność decyzji Geodety Miejskiego w [...] z dnia 5 kwietnia 1986 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny gruntu oraz opłaty rocznej za zarząd nieruchomości - w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie działki nr [...]). Decyzja ta stała się natomiast ostateczna i prawomocna, gdyż [...] S.A. wniosły od niej odwołanie z uchybieniem ustawowego terminu, a przy tym nie wystąpiły o jego przywrócenie (vide: postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 3 grudnia 2003 r. nr [...]).

W tej sytuacji stwierdzić należy, że skoro skarżąca nie legitymowała się żadnym dokumentem, wymienionym w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. ani też decyzją o opłacie rocznej za zarząd przedmiotową nieruchomością, to brak było uzasadnienia prawnego do rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów kasacyjnych, których istotę stanowiło udzielenie odpowiedzi na pytania: po pierwsze, czy decyzja o naliczeniu opłat za zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia istnienia tego zarządu tylko w wyjątkowych przypadkach (zarzut oparty na § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.) i po drugie, czy tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może dowodzić jego istnienia przy jednoczesnym założeniu, że strona przedłożyła (na potwierdzenie istnienia zarządu) decyzję o naliczeniu opłat z tytułu zarządu (zarzut oparty na art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Powyższe prowadzi jednocześnie do przyjęcia poglądu, iż w takiej sytuacji brak było - de facto - zarzutu kasacyjnego, opartego na przepisie art. 38 ust. 2 w/w ustawy gruntowej z 1985 r. a tym samym zachodził brak formalnych podstaw do rozważania celowości (jak wnosiła o to skarżąca) o wystąpienia przez skład orzekający do składu pełnej Izby Ogólnoadministracyjnej o podjęcie uchwały, która (cyt.): "ustaliła by rozumienie pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)". Wyjaśnić bowiem w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje jedynie uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych, budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Uchwały abstrakcyjne są natomiast podejmowane na podstawie art.15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 2 p.p.s.a., a więc w zupełnie odmiennym trybie.

Niezależnie przy tym od powyższego, skład orzekający pragnie też dodać, że treść przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...) jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

W takiej więc sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby nadawać temu przepisowi inną treść, aniżeli ta, która wynika z jego literalnej wykładni. Żadna wykładnia przepisu prawa nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem danego przepisu, czy też do odmowy jego zastosowania w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę.

Jedynie uzupełniająco dodać także przy tym trzeba, że postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OPS 4/17), Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w pełnym składzie, odmówił podjęcia uchwały w przedmiocie zagadnienia, jakim było: "Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu", a więc w przedmiocie zagadnienia praktycznie analogicznego do obecnie przedstawionego.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów procesowych, należy stwierdzić, że oparcie zaskarżonego wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a a nie na postulowanym przez skarżącą przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. było wyłącznie konsekwencją przyjętej przez Sąd Wojewódzki oceny prawnej. Nie można było przy tym twierdzić, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. bo w postępowaniu tym ograniczono zasadę równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie było nieuzasadnione i nie wynikało wprost z przepisu ustawy, a przerzucało na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej a ponadto przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawiało stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych. Wyjaśnić bowiem należy, że na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Określa ono m. in szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne.

W ocenie składu orzekającego, wprawdzie istotnie, jak podnosi skarżąca, ani zarząd, ani trwały zarząd, nie były i nie są prawami rzeczowymi – w rozumieniu kodeksu cywilnego – ale uprawnienia wynikające z prawa zarządu oraz trwałego zarządu są mocno zbliżone do praw rzeczowych, takich jak własność czy użytkownie wieczyste. Ponadto legitymowanie się - w określonej dacie – prawem zarządu w stosunku do danej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną prowadzi do nabycia – i to z mocy prawa – przez tę jednostkę prawa użytkowania wieczystego do owej nieruchomości a więc prawa rzeczowego, traktowanego najczęściej, na równi z prawem własności. W takim zatem stanie rzeczy nie może budzić żadnych wątpliwości udzielenie przez ustawodawcę delegacji Radzie Ministrów do określenia w przepisach szczególnych zasad dowodzenia istnienia (w tym przypadku) prawa zarządu. Przepisy te stanowią w takim przypadku lex specialis do ogólnych zasad dowodzenia określonych w kodeksie postepowania administracyjnego a stan taki nie jest odosobniony w polskim ustawodawstwie.

Przykładowo bowiem w tym miejscu można wskazać choćby na regulację prawną, dotyczącą kwestii dowodowych, a przewidzianą w art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 oraz Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 i Dz. U. z 2016 r. poz. 2042).

Ponadto, nie można też było zgodzić się ze skarżącą, że przepisy omawianego rozporządzenia nie mogły mieć żadnego w tym przypadku zastosowania, gdyż zostały uchwalone dopiero w dniu 10 lutego 1998 r. (cyt.) " zatem nie mogły stanowić podstawy do oceny stanu występującego w dacie 5 grudnia 1990 r.".

Omawiane przepisy stanowią akt wykonawczy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc ustawy, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. W niniejszej sprawie, podstawą wniosku skarżącej o wydanie decyzji uwłaszczającej, był przepis art. 200 w/w ustawy. Przepis ten natomiast również odnosi się do stanu faktycznego z dnia 5 grudnia 1990 r. Przy takiej zatem argumentacji, jak została przedstawiona w skardze kasacyjnej, należałoby zatem zadać pytanie, dlaczego skarżąca nie zgłaszała uwag krytycznych pod adresem w/w przepisu ustawowego a wręcz przeciwnie, oparła nawet na nim swój wniosek, a tego rodzaju uwagi, mające swoje źródło w przedstawionej wyżej argumentacji, podnosiła w stosunku do przepisów wykonawczych do omawianej ustawy.

Odpowiedzi na to pytanie trudno poszukiwać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem znajdującym się w dziale VII zatytułowanym: "przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe. Z treści tego artykułu wynika zaś, że stanowi on kontynuację regulacji prawnej, zawartej poprzednio w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wyjaśnił to bowiem Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r (sygn. akt U 6/99) - a do którego treści odwoływał się autor skargi kasacyjnej - przepis ten w zasadzie przejął regulacje zawarte w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślić zaś trzeba, że w/w regulacji ustawowej towarzyszyły przecież także przepisy wykonawcze, to jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, wydane na podstawie art. 2d ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który został wprowadzony ustawą z dnia 7 października 1992 r. - Dz.U.

Nr 91, poz. 455). Wspomniane rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r. jest zatem kontynuacją poprzedniego aktu wykonawczego, regulującego zasady na jakich następowało ustalenie posiadania przez państwowe i komunalne osoby prawne zarządu nieruchomości. Jak wyjaśnił przy tym Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku, mimo, iż w chwili stanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami minęła już data definitywnego zakończenia możliwości występowania o uwłaszczenie, ustawodawca liczył się z koniecznością kontynuowania i rozstrzygnięcia spraw wszczętych przed dniem 31 grudnia 1996 r. Dlatego w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowano wspomnianą wyżej delegację dla Rady Ministrów, a która miała określić "rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach".

Dodać też w tym miejscu trzeba, że problematyka ta została w sposób obszerny i wyczerpujący wyjaśniona w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16), a okoliczność, że skarżąca nie zgadzała się z treścią tej uchwały i jej uzasadnienia nie mogła - per se - dowodzić, że zajęte w tej uchwale stanowisko było (cyt.) "błędne, oparte na nieprawidłowej i niepełnej wykładni przepisów prawa, loginie sprzeczne i narusza zasady demokratycznego państwa prawa".

Również z faktu, że do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OPS 4/17) odmawiającego podjęcia uchwały na kolejne pytanie związane z problematyką nieruchomości, które posiadało [...], jeden z sędziów całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził zdanie odrębne, w którym przedstawił swój pogląd związany z w/w materią, odmienny od poglądu wyrażonego w uchwałach 7 sędziów NSA z dnia: 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) i 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17), nie uzasadniał przyjęcia, że stanowisko zawarte w tych uchwałach było wadliwe.

Kończąc wskazać też wypada, że przywołana w skardze kasacyjnej wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego, zawarta w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., w której Trybunał zauważył, że (cyt.): "stanowiąc przepisy dotyczące uwłaszczenia -ustawodawca uświadamiał sobie istnienie w przeszłości pewnej <> w gospodarowaniu nieruchomościami państwowymi. Przekazywanie gruntów we władanie państwowym osobom prawnym i organizacjom społecznym nie zawsze przybierało formy przewidziane prawem, często było dokonywane bez zachowania jakiejkolwiek procedury i nie towarzyszyły mu żadne dokumenty", po pierwsze, dotyczyła prawa użytkowania gruntu (prawa rzeczowego) przez spółdzielnie a po drugie, w żadnym wypadku nie dowodziła, aby Trybunał uznawał, że dla wykazania tego prawa można było posłużyć się jakimkolwiek dowodem. Wręcz przeciwnie w uzasadnieniu w/w wyroku, Trybunał podkreślił, że (cyt.): "przy braku umowy zawartej w formie aktu notarialnego - organizacje społeczne nie mogą wywodzić swojego użytkowania z żadnego innego zdarzenia cywilnoprawnego, jak tylko z konstytutywnej decyzji administracyjnej o ustanowieniu dla nich tego prawa.

Decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi nie jest więc tylko dowodem na to, że użytkowanie powstało, ale determinuje samo powstanie użytkowania; ma charakter konstytutywny. W przypadku gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem, nie przysługiwało mu natomiast do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe".

W rezultacie więc, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.