Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 191/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1071/10 oddalił skargę Gminy Wiskitki na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną gminną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta Powiatu Żyrardowskiego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. ustalił odszkodowanie w kwocie 46 295 zł na rzecz T. S. za nieruchomość położoną we wsi L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1281 m2, wydzieloną pod drogę publiczną na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy Wiskitki z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Organ przyjął, iż nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zw. dalej u.g.n.

Od decyzji tej odwołał się Wójt Gminy Wiskitki zarzucając naruszenie art. 130 i 134 u.g.n. przez oparcie decyzji na operacie szacunkowym, w którym nie uwzględniono sposobu użytkowania i przeznaczenia działki, możliwości zwrotu działki poprzedniemu właścicielowi z uwagi na wystąpienie przez Wójta Gminy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zbadanie legalności decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2009 r.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z ustaleń Wojewody Mazowieckiego wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wójt Gminy Wiskitki, działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.g.n. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], położonej w obrębie L., gm. Wiskitki, stanowiącej własność T. S., w wyniku którego to podziału powstała m.in. dz. ewid. nr [...] o pow. 1281 m2, wydzielona pod drogę gminną. W decyzji tej stwierdzono, że wydzielenie wskazanej działki jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiskitki dla miejscowości Wiskitki zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Wiskitki z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], oraz, że ta działka gruntu jest objęta art. 98 ust. 1 u.g.n. i z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, przejdzie z mocy prawa na własność Gminy Wiskitki.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i oceny, czy dz. ewid. nr [...] o pow. 1281 m2 przeszła z mocy prawa na własność Gminy Wiskitki jako wydzielona pod drogę publiczną jest ustalenie, czy takie jej przeznaczenie przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazując linie rozgraniczające tej drogi, obejmujące również grunt stanowiący wskazaną działkę. Jest to zasadnicza przesłanka do wystąpienia skutku o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. przejścia z mocy prawa na własność gminy działki wydzielonej pod drogę w wyniku podziału nieruchomości dokonanej na wniosek właściciela, z czym wiąże się wynikający z art. 98 ust. 3 ustawy obowiązek wypłacenia odszkodowania.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiskitki dla miejscowości Wiskitki, obowiązującego na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta Gminy Wiskitki z dnia [...] maja 2009 r. wynika, iż działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1281 m2 znajduje się w liniach rozgraniczających (10 m) drogi dojazdowej projektowanej, oznaczonej symbolem 2KDDp.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że w § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 oraz w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), które to rozporządzenie dopełnia przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wprowadzono podział dróg publicznych na ustalane w oparciu o określone wymagania techniczne i użytkowe klasy dróg, do których należą m.in. drogi dojazdowe. Pojęcie drogi dojazdowej związane jest ze szczególnymi wymaganiami technicznymi i użytkowymi, zaś pojęcie drogi publicznej wiąże się z podmiotem, któremu przysługuje prawo własności.

W niniejszej sprawie w części opisowej planu istnieje wyraźny zapis określający publiczny charakter projektowanej drogi dojazdowej, pod którą wydzielono działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 1281 m2.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że w świetle powyższych ustaleń, mając na uwadze decyzję Wójta Gminy Wiskitki z dnia [...] maja 2009 r. w powiązaniu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiskitki dla miejscowości Wiskitki uznać trzeba, że w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1281 m2 nastąpił skutek prawny przewidziany w treści art. 98 ust. 1 u.g.n. co oznacza, że powyższa działka ex lege stała się własnością Gminy Wiskitki, niezależnie od faktu, że prawo gminy do tej działki nie zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Organ uznał za niezasadny zarzut, iż Starosta Powiatu Żyrardowskiego wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę wniosku Wójta Gminy Wiskitki z dnia 9 grudnia 2009 r., skierowanego do SKO w Warszawie o ocenę legalności jego własnej decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2009 r., ponieważ organ pierwszej instancji nie mógł się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia powyższej sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Dopóki ostateczna decyzja podziałowa Wójta Gminy Wiskitki z dnia [...] maja 2009 r. nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty nie ma potrzeby dalszego wstrzymywania postępowania odszkodowawczego, a to zgodnie z nakazem wynikającym z art. 12 § 1 k.p.a., dotyczącym szybkości postępowania.

Ponadto uchylenie decyzji podziałowej może spowodować wznowienie postępowania (art. 145 §1 pkt 8 k.p.a.), zaś nie jest takie pewne czy wniosek Wójta spowodował wszczęcie postępowania nieważnościowego.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż zasady i tryb ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 4 i 5 oraz działu IV rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania następuje na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. Z treści § 4 rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego przy sporządzaniu operatu szacunkowego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, jednak § 36 ust. 2 tego rozporządzenia pozwala w przypadku braku cen przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na zastosowanie podejścia porównawczego określającego wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%.

W niniejszej sprawie, został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2009 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego D. J.. Starosta Powiatu Żyrardowskiego przyjął, że operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Biegła z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji gruntami przeznaczonymi i zajętymi pod drogi publiczne, dokonując analizy danych zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przyjmując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową, zabudowę mieszkaniową oraz zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług jak również nieruchomości, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy w związku z budową domu jednorodzinnego, położonych na terenie gminy Wiskitki objętych transakcjami sprzedaży w okresie 2008 – wrzesień 2009 r.

W uzasadnieniu przyjętej metody szacowania nieruchomości zajętej pod drogę publiczną rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła na podstawie zgromadzonych materiałów źródłowych, iż w badanym okresie występowały na lokalnym rynku nieliczne transakcje kupna – sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budowę obwodnicy Żyrardowa i Autostrady A2, ale w związku z ich położeniem na terenach rolniczych nie mogły być wzięte do porównań.

Wykazanie zatem przez rzeczoznawcę majątkowego D. J. braku możliwości określenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia umożliwiło jej przejście do metody wyceny regułą przewidzianą w ust. 2 pkt 2 § 36 tego rozporządzenia (co znalazło również zastosowanie w licznych wyrokach sądów wojewódzkich oraz NSA – I OSK 406/09).

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż autorka operatu oparła swoją analizę na próbce 51 transakcji (strona 6 i 7 operatu) reprezentatywnych o cenach jednostkowych od 28,31 do 157,14 zł za m2 sprzedaży nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności o cechach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem położenia, otoczenia, dostępności komunikacyjnej, uzbrojenia technicznego i przeznaczenia w planie miejscowym. Ostatecznie po wybraniu 43 najbardziej podobnych nieruchomości do szacowanej działki, wyznaczeniu współczynników korygujących, określeniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku oraz określeniu wagi poszczególnych cech wartość 1 m2 działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1281 m2 ustalono w wysokości 36,14 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności działki zajętej pod drogę publiczną na poziomie 46 295 zł według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta Gminy Wiskitki, czyli [...] maja 2009 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu.

Zdaniem organu, skoro na terenie badanego przez rzeczoznawcę majątkowego rynku lokalnego nie występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne, to biegła w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2009 r. właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 2 ust. 1 rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1281 m2 kierowała się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym.

Tym samym, odszkodowanie za nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania, ustalone zostało w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wybór podejścia i metody wyceny zostały przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadnione.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 8 grudnia 2009 r. przedstawiciel Wójta Gminy Wiskitki zgłosił zastrzeżenia do operatu szacunkowego i nie zaakceptował wyrażonej w nim kwoty odszkodowania, zgodził się na kwotę odszkodowania w wysokości 15 zł/m2.

Pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. Wójt Gminy Wiskitki wskazując na błędnie przyjętą metodę wyceny nieruchomości wystąpił o uzupełnienie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2009 r. sugerując wykorzystanie w tym względzie na podstawie podanych w przedmiotowym piśmie numerów aktów notarialnych transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi mających miejsce na terenie Gminy Wiskitki.

Wobec zgłoszonych zastrzeżeń rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 17 stycznia 2010 r., odnosząc się do zarzutów, podtrzymała swoją opinię oraz wyjaśniła metodologię przyjętej wyceny i dobór nieruchomości porównawczych oraz wskazała dlaczego podane przez Wójta Gminy Wiskitki akty notarialne nie zostały wzięte pod uwagę.

W ocenie organu odwoławczego kwestionowanie wysokości wyceny uzasadnione jest tylko w przypadku, gdy nasuwa ona wątpliwości z uwagi na znaczną różnicę w wartości nieruchomości podobnych na danym rynku, natomiast według przedstawionych w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę zestawień reprezentatywnych transakcji, ceny transakcji nie wykazują znaczącej różnicy od ceny oszacowanej nieruchomości, a wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości jest adekwatna do cen panujących na lokalnym rynku.

Organ powołał się na art. 154 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ administracji publicznej zobligowany jest jednak do rozważenia, czy w operacie szacunkowym biegły uzasadnił wybór przyjętej metody. Dokonany przez biegłego wybór metody szacowania nieruchomości nie może być dowolny, lecz racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania nieruchomości, określonymi obowiązującymi, przytoczonymi wyżej, przepisami prawa. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie operat szacunkowy D. J. z dnia [...] listopada 2009 r. wymogi te spełnia.

Wojewoda Mazowiecki powołał się na utrwalone orzecznictwo sądowe, wyrażające pogląd, iż jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., I OSK 322/06, opubl. System Informacji Prawnej Lex nr 329151; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 1107/05, opubl. System Informacji Prawnej Lex nr 276587; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 547/07, opubl. Legalis). W wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., w sprawie sygn. I SA/Wa 1833/07 (opubl. Lex nr 351279) wyrażono m.in. tezę, że "Dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (...)". W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie przedłożyła opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ani nie domagała się jej sporządzenia.

Ponadto Wójt Gminy Wiskitki nie skorzystał również z przysługującego uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego na jego zlecenie, który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie. Wojewoda przyjął, iż pomimo zastrzeżeń, co do określonej wysokości odszkodowania Wójt nie zakwestionował w sposób przewidziany prawem w postępowaniu przed Starostą Powiatu Żyrardowskiego prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Mając zatem na uwadze, iż działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1281 m2 stała się własnością Gminy Wiskitki na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy Wiskitki z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] oraz wobec stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2009 r. czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Wojewoda uznał za prawidłowe, a zobowiązanie Gminy Wiskitki do zapłaty odszkodowania za niebudzące wątpliwości.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Wiskitki; zarzucając naruszenie i art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy toczy się postępowanie mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości, z której wynika przejście z mocy prawa działki nr [...] w obrębie L. na Gminę Wiskitki, art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, co było efektem uznania przez organ drugiej instancji, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organ pierwszej instancji nie wymaga uzupełnienia, mimo że w sprawie został przyjęty operat szacunkowy z wyceną wykazującą znaczną różnicę w wartości oszacowanej nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości przeznaczanych pod drogi, art. 130 u.g.n. przez przyjęcie, że wartość nieruchomości określona przez biegłego została ustalona z uwzględnieniem stanu tej nieruchomości, a w szczególności jej przeznaczenia oraz, że w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę określenia wartości działki nr [...] prawidłowo została zastosowana metoda porównawcza, mimo że do porównania wartości działki przeznaczonej pod drogę przyjęto działki o charakterze działek budowlanych i to w takiej sytuacji, gdy Gmina wskazywała na transakcje zawierane w celu nabycia nieruchomości pod drogi publiczne, art. 134 powołanej ustawy ze względu na fakt, że biegły dokonał szacunku nieruchomości nie uwzględniając wszystkich przewidzianych tym przepisem kryteriów, tym samym szacowana przez niego wartość odbiega od wartości rynkowej nieruchomości, art. 154 ustawy poprzez niedobranie właściwej metody oszacowania nieruchomości.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podzielił zarzutów skargi.

Zdaniem Sądu stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Z przepisu tego, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 art. 98, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne; przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Z akt sprawy wynika, że podział działki nr [...] położonej w obrębie L. gm. Wiskitki został zatwierdzony na wniosek właściciela gruntu T. S. decyzją Wójta Gminy Wiskitki z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Podział ten został wykonany zgodnie z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiskitki dla miejscowości Lubno. W wyniku podziału działki nr [...] o pow. 8628 m2 wydzielono m.in, działkę nr [...] o pow. 1281 m2 z przeznaczeniem pod drogę, która przeszła na własność Gminy Wiskitki z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, tj. 5 października 2009 r. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2009 r. T. S. wystąpił do Wójta Gminy Wiskitki o odszkodowanie i zadośćuczynienie lub ewentualne wykupienie gruntu pod planowaną drogę. Z uwagi na nieskuteczność negocjacji prowadzonych pomiędzy Gminą a byłym właścicielem, organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości.

Po ustosunkowaniu się przez rzeczoznawcę majątkowego do złożonych wniosków i zarzutów, organ uznał, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, i daje podstawę do uznania, że przedmiotowa wartość jest wartością rynkową wywłaszczonej nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi podstawę do określenia odszkodowania, którego wysokość oraz sposób i termin zapłaty określono w osnowie decyzji organu pierwszej instancji.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera własnej definicji dróg publicznych, definicje drogi publicznej zawarte są w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z wyjątkami i ograniczeniami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Zdaniem Sądu Wojewoda Mazowiecki uznał, że wprawdzie o publicznym charakterze drogi decyduje uprzednie formalne zaliczenie jej przez właściwy podmiot do określonej ustawowo kategorii (w przypadku dróg gminnych potrzebna jest uchwała rady gminy – art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), to jednak faktycznie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny w celu przeznaczenia jej pod drogę publiczną, warunek ten jest niemożliwy do spełnienia, natomiast publiczny charakter drogi wynika wprost z decyzji właściwego organu zatwierdzającej podział oraz z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na danym obszarze. Decydujące znaczenie ma zatem wydzielenie działek pod drogi publiczne przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie ich faktyczne zrealizowanie lub zaliczenie do odpowiedniej kategorii we właściwym trybie. Stosownie bowiem do przepisu art. 93 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, iż pomimo zastrzeżeń, dotyczących wysokości odszkodowania określonego w decyzji Starosty Powiatu Żyrardowskiego z dnia [...] lutego 2010 r. Wójt Gminy Wiskitki nie zakwestionował w sposób przewidziany prawem w postępowaniu przed Starostą Powiatu Żyrardowskiego prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jednakże nie zwalania to organów orzekających w sprawie od oceny tej opinii jako dowodu w sprawie. Opinia ta nie ma charakteru wiążącego, i ocena jej musi znaleźć się w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. co w niniejszej sprawie nastąpiło.

Sąd podkreślił, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki, obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego i z tego względu ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, musi być dokonywana z dużą ostrożnością, a ponadto wymaga również wiedzy fachowej. Zdaniem Sądu, subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeb ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość.

W tej sytuacji należało podzielić stanowisko Wojewody, iż skoro działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1281 m2 stała się własnością Gminy Wiskitki na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy Wiskitki z dnia [...] maja 2009 r., która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2009 r. czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należało uznać za prawidłowe, a zobowiązanie Gminy Wiskitki do zapłaty odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość nie powinno budzić wątpliwości.

Zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego jest prawidłowa, bowiem organ ten, jako organ drugiej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. – w sposób prawidłowy po raz drugi rozpoznał i rozstrzygnął sprawę.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, iż nie są one zasadne. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie zagadnienie wstępne nie pojawiło się, bowiem fakt skierowania do organu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, na co wskazuje strona skarżąca w skardze, dołączając do skargi kserokopię pisma Wójta Gminy Wiskitki do SKO w Warszawie, jednakże bez prezentaty wskazującej na wpływ tego pisma do organu nadzorczego nie przesadza o tym. A zatem, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

W sprawie niniejszej nie zaistniała potrzeba zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., oraz wyrażoną w art. 12 k.p.a. – zasadą szybkości postępowania. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, dokonały wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, swoje stanowisko uzasadniły w sposób przewidziany w przepisach k.p.a., a w aktach sprawy zostały zgromadzone dowody umożliwiające dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd nie doszukał się również naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego wskazanych w skardze przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości, a wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonał rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, zaś operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd nie uznał za zasadne, zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosku Wójta Gminy Wiskitki z dnia [...] maja 2009 r.

Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę.

Skarga kasacyjną wniosła Gmina Wiskitki i zaskarżając wyrok w całości oparła ją o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a. zarzucając:

1. 1. Naruszenie prawa materialnego poprzez:
2. a) błędną wykładnię art. 157 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę obowiązku strony postępowania do przedkładania organowi "przeciwdowodu" z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych,
3. b) art. 154 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że wynikająca z tego przepisu zasada odnosi się tylko do tego, iż rzeczoznawca majątkowy dokonuje samodzielnie wyboru podejścia oraz metody i techniki oszacowania wartości nieruchomości natomiast nie jest obowiązkiem organu podejmowanie czynności mających na celu sprawdzenie, czy sporządzony operat – pod względem merytorycznym – spełnia kryteria ustalone ww. przepisem a to ze względu na pozycję rzeczoznawcy i potrzebną wiedzę specjalistyczną.
4. 2. Naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez:
5. a) niezastosowanie art. 125 1 pkt 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy Wójt Gminy Wiskitki wniósł do SKO w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej, podział nieruchomości a SKO wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji,
6. b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 7 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy, mimo że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy w postaci opinii biegłego został sporządzony z naruszeniem zasad szacowania wartości nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważając stanowisko Sądu co do konieczności przedstawienia "przeciwdowodu" w postaci opinii organizacji rzeczoznawców zawodowych Gmina podnosi, iż w przywołanym wyroku NSA I OSK 322/08 Sąd nie wyraził przypisywanego mu poglądu, natomiast pogląd taki wyraził WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1107/05, jednakże jest on błędny. Z przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wynika ani obowiązek przedkładania "przeciwdowodu" w postaci opinii rzeczoznawców zawodowych, ani obowiązek przedkładania opinii alternatywnych. Przyjęcie, że obowiązek taki można przypisać stronie, a także że strona musi liczyć się z negatywnymi skutkami postępowania w wypadku jego niewypełnienia stanowi naruszenie ww. przepisu, a ma ono istotny wpływ na wynik postępowania.

WSA naruszył art. 154 ust. 1 przyjmując, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego i potrzebna do sporządzenia opinii wiedza specjalistyczna zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek stania na straży tego, aby operat rzeczoznawcy odpowiadał wymogom wynikającym z tego przepisu a w szczególności, aby wymusić na biegłym powołanym w sprawie konieczność respektowania wynikającego z tego przepisu obowiązku wyliczenia wartości odszkodowania z uwzględnieniem cen nieruchomości podobnych. Gmina Wiskitki w postępowaniu przed organami I i II instancji oraz przed WSA konsekwentnie wskazywała na naruszenie przez biegłą zasady odniesienia wartości wycenianej nieruchomości do cen nieruchomości podobnych poprzez nieuzasadnione odrzucanie cen uzyskiwanych w faktycznych transakcjach z terenu Gminy, a zamiast tego przyjmowanie cen z miast Żyrardów oraz Mszczonów. WSA w ramach kontroli legalności decyzji był zobowiązany ocenić, czy wytyczone przez przepisy prawa reguły wyceny były w tej sprawie zachowane, a nie przyjmować a priori oceny, że operat jest prawidłowy ze względu na to, że Gmina nie przedstawiła opinii "alternatywnej".

W każdej sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym strona wskazuje na określone wady opinii biegłego (a dotyczy to także biegłego rzeczoznawcy) na organie prowadzącym postępowanie ciążą obowiązki wynikające z zasad ogólnych tego postępowania wyrażonych w k.p.a., a w szczególności w art. 7 tego Kodeksu. Jeżeli nie sposób przypisać stronie obowiązków, których niewykonanie w postępowaniu naraża ją na ujemne skutki, to organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany podejmować wszelkie czynności, które są niezbędne do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy tak, aby mógł podjąć decyzję z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron. W tej sprawie organy I i II instancji nie podjęły takich działań mimo, konsekwentnego wskazywania na błędne podstawy operatu. Sąd, mimo obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 P.p.s.a. nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 ww. ustawy. Czyni to słusznym zarzut naruszenia ww. przepisów.

W skardze do WSA Gmina sformułowała zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu jego niezastosowania w sytuacji, gdy zostały podjęte działania mające na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a więc decyzji stanowiącej podstawę dla postępowania o odszkodowanie za część nieruchomości przejętej pod drogę. WSA uznał, że naruszenie wskazywane w skardze nie mogło mieć miejsca, gdyż zagadnienie wstępne, o którym stanowi ww. przepis k.p.a. nie pojawiło się. Gmina nie mogła mieć wpływu na szybkość postępowania przed SKO, ale wykazała, że działania opisane w odwołaniu do Wojewody i w skardze do WSA zostały podjęte.

Z zawiadomienia, które Gmina otrzymała 18 października 2010 r. wynika, że SKO w dniu 8 października 2010 r. (na pięć dni przed wyrokowaniem przez WSA) wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że decyzja, której byt prawny stanowi warunek dla możliwości orzekania o odszkodowaniu, zostanie wyeliminowana z obrotu. Sąd może (chociaż nie musi) stosować w określonych sytuacjach art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy zastosowanie tego przepisu byłoby jednak uzasadnione, a fakt, że WSA nie zastosował go czyni uzasadnionym zarzut jego naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 P.p.s.a., nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania ani zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazany jako naruszony przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje możliwość zawieszenia postępowania z urzędu jeżeli rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego. Jak wynika z przywołanego przepisu zawieszenie postępowania jest w tym przypadku fakultatywne, co oznacza, iż jest pozostawione uznaniu Sądu.

Uznając w tej sprawie za zbędne zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy Wiskitki z dnia [...] maja 2009 r. Sąd nie popełnił błędu procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Potwierdza to ujawniona w toku dalszego postępowania ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2011 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Wiskitki z dnia [...] maja 2009 r.

Jako nietrafny ocenił Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., polegający na wadliwym przeprowadzeniu kontroli legalności decyzji i niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Zdaniem skarżącej Gminy materiał dowodowy w postaci opinii biegłego został sporządzony z naruszeniem zasad szacowania wartości nieruchomości.

Przy tak sformułowanym zarzucie ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jakie zasady szacowania nieruchomości zostały naruszone przez biegłego, czego nie dostrzegły organy, a następnie Sąd, oraz jakie prawidłowe zasady powinny mieć zastosowanie. Skarga kasacyjna nie wykazuje nadto, iż naruszenie tych zasad mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi ogranicza zakres kontroli instancyjnej tylko do zbadania zasadności zarzutów. Jeśli zarzuty te zostały sformułowane w sposób niepełny a w dodatku nie zostały uzasadnione to wobec niemożności uzupełnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać ich za zasadne i skuteczne.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. należy zauważyć, iż przepis ten ma charakter procesowy nie zaś materialnoprawny. Dotyczy on uprawnienia organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych do weryfikacji sporządzonego operatu szacunkowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, wbrew twierdzeniom skarżącej gminy, iż Sąd w omawianym przepisie upatrywał możliwość nałożenia na stronę obowiązku przedkładania organowi "przeciwdowodu" z opinii organizacji rzeczoznawców zawodowych.

Treść przepisu ponadto nie wskazuje, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacja ta może dokonać na wniosek strony, zatem uprawnienie takie posiada tylko organ prowadzący postępowanie.

O dokonanie takiej oceny może on zwrócić się tylko wówczas, gdy sporządzony operat budzi uzasadnione wątpliwości, bądź strona w postępowaniu podnosi okoliczności dyskredytujące przedstawiony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy.

Operat przedstawiony w tej sprawie nie wzbudzał wątpliwości zaś zastrzeżenia Wójta Gminy, zgłoszone w piśmie z dnia 9 grudnia 2009 r., zostały rozpatrzone przez rzeczoznawcę, który ustosunkował się do podniesionych zarzutów wyjaśniając podstawy faktyczne przyjętych w sprawie wartości. Oceniając tę opinię w aspekcie przestrzegania wymogów z art. 154 ust. 1 u.g.n. organy, a następnie Sąd nie stwierdziły naruszenia prawa. Należy podkreślić, iż przepis ten do kompetencji rzeczoznawcy pozostawia wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu jej zagospodarowania oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, iż wyjaśniając ten przepis organy zwolniły się z obowiązku sprawdzenia prawidłowości operatu. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost stwierdził istnienie obowiązku organów w zakresie oceny opinii. W sprawie to znalazło odzwierciedlenie w uzyskaniu dodatkowego wyjaśnienia rzeczoznawcy, po którym dopiero nastąpiło wydanie decyzji w sprawie.

Oceniając zarzut stosowania w sprawie art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd uznając go za niezasadny trafnie zauważył, iż nieobiektywne przekonanie skarżącego co do ceny gruntu wydzielonego na drogę wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji.

Z powyższych względów uznając skargę kasacyjną za pozbawioną podstaw prawnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.