Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 974/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 2011 r. nr 64/kadr/11 w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego funkcjonariusza Policji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr 1519 z dnia 7 kwietnia 2010 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
A. S. rozkazem personalnym nr 8456 Komendanta Głównego Policji z dnia 17 sierpnia 2007 r. został przeniesiony do Komendy Głównej Policji z dniem 1 września 2007 r. i mianowany na stanowisko eksperta Zespołu Samodzielnych Stanowisk Wydziału Służby Dyżurnej Głównego Sztabu Policji. Komendant Główny Policji przyznał ww. policjantowi dodatek służbowy w kwocie 800 złotych miesięcznie. Następnie Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr 10967 z dnia 6 listopada 2007 r. mianował wymienionego policjanta z dniem 1 listopada 2007 r. na stanowisko eksperta Wydziału Służby Dyżurnej Głównego Sztabu Policji Komendy Głównej Policji - bez zmiany składników uposażenia. Rozkazem personalnym nr 1519 z dnia 7 kwietnia 2010 r. wydanym na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.) Komendant Główny Policji z dniem 1 maja 2010 r. obniżył A. S. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 560 zł miesięcznie.
Powyższe organ I instancji uzasadnił faktem przebywania policjanta w okresach: 6 - 15 stycznia 2009 r., 17 - 30 czerwca 2009 r., 20 - 23 października 2009 r., 26 października - 7 grudnia 2009 r., 14 grudnia 2009 r. – 7 kwietnia 2010 r. na zwolnieniach lekarskich i nie realizowaniem przez wymienionego zadań i czynności wynikających z karty opisu stanowiska pracy. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rozkazowi temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego A. S. zarzucił, że wskazana w tym rozkazie podstawa prawna obniżenia dodatku służbowego nie może mieć zastosowania w stosunku do jego osoby, ponieważ nie wykonywał obowiązków służbowych w związku z chorobą, która powstała w wyniku uszczerbków na zdrowiu zaistniałych podczas pełnienia służby.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją nr 129/kadr/10 z dnia 31 maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1256/10 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oceniając stan faktyczny będący podstawą obniżenia skarżącemu dodatku służbowego podniósł, iż przesłanką, która zadecydowała o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji był fakt, że skarżący przebywa w dniu wydania decyzji na zwolnieniu lekarskim. Tymczasem jak wskazał to A. S. w skardze i oświadczeniu złożonym na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r., w tym czasie był on w pracy i wykonywał powierzone mu obowiązki.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ocenił zatem w sposób prawidłowy stanu faktycznego, który zaistniał po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i przyjął, iż stan faktyczny w tym zakresie się nie zmienił. W konkluzji Sąd stwierdził, że takie postępowanie stoi w sprzeczności z przepisami rozdziału 10 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego statuującego reguły postępowania odwoławczego.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją nr 64/kadr/11 z dnia 1 marca 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr 1519 z dnia 7 kwietnia 2010 r. w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. W uzasadnieniu decyzji przytaczając treść art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2007r. Nr.43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów § 9 ust. 2 i ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego organ wskazał, iż zestawienie powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych.
Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Dlatego też długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Obowiązujące przepisy prawa pozwalają na taką weryfikację oraz na dostosowanie, w wyznaczonych granicach, stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego do realizowanych przez niego obowiązków. Organ podniósł, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy, z uwagi na nieobecność skarżącego w służbie z powodu choroby (przez 82 dni w 2009 r. i 124 dni do maja 2010 r.) zadania, które powinien wykonywać zgodnie z Kartą opisu stanowiska pracy były realizowane przez innych policjantów Wydziału Służby Dyżurnej Głównego Sztabu Policji Komendy Głównej Policji. Przywołując treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji organ stwierdził, iż bezspornym jest, że nierealizowanie zadań służbowych przez kilka miesięcy, jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego.
Na poparcie powyższego stanowiska powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 275/08. Organ podkreślił jednocześnie, iż treść § 9 ust. 2 w zestawieniu z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. wskazuje, iż wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek do wysokości 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza zaś, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ zaznaczył, że otrzymywana przez A. S. stawka dodatku służbowego nie jest wprawdzie stawką najwyższą, ale jedną z wyższych w polskiej Policji na stanowisku eksperta.
Dotychczasowa wysokość tej stawki, wobec długotrwałego niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych, w żaden sposób nie korespondowała z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Dlatego też obniżenie nastąpiło w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ zaznaczył, że przyczyną obniżenia A. S. dodatku służbowego nie był fakt popełnienia przewinienia dyscyplinarnego albo stwierdzenia w opinii służbowej niewywiązywania się z obowiązków służbowych, które to okoliczności stanowią odrębną przesłankę obniżenia bądź cofnięcia dodatku służbowego. Z tego względu wskazywanie przez policjanta, że nie popełnił czynów uzasadniających obniżenie dodatku, ani też nie był negatywnie opiniowany, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ podniósł jednocześnie, iż uwzględniając wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do ustaleń stanu faktycznego ustalił, że ostatnie zwolnienie lekarskie A. S. obejmowało okres od dnia 22 kwietnia 2010 r. do dnia 3 maja 2010 r., zatem w dniu wydania ostatecznej decyzji nr 129/kadr/10 pełnił on służbę.
Fakt ten pozostaje jednak bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie, albowiem przyczyną obniżenia dodatku służbowego były liczne i długotrwałe przerwy w pełnieniu służby w okresie od 6 stycznia 2009 r. do 3 maja 2010 r., bez wątpienia mające wpływ na poziom realizacji zadań i czynności służbowych. Argument skarżącego, dotyczący powrotu do służby w dniu 4 maja 2010 r., może natomiast stanowić przesłankę jedynie do ewentualnego przyznania dodatku służbowego w nowej wysokości w odrębnym postępowaniu administracyjnym.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S. wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa polegające w szczególności na błędnej wykładni § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz błędnej wykładni art. 121 ustawy o Policji, a także naruszenie art. 6 k.p.a. i zawartej w nim zasady legalizmu, która nakazuje organom administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa, a więc tym samym także naruszenie art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, skarżący stwierdził, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została podjęta w oparciu o błędną interpretację przepisów prawa. Wskazując na treść art. 121 ust.1 ustawy o Policji podniósł, że w jego przypadku nie zaszły jakiekolwiek zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia bądź jego wysokość. Nie wystąpiła też jakakolwiek podstawa do obniżenia dodatku służbowego. Wprawdzie w ust. 2 art. 121 ustawy o Policji, znajduje się delegacja do wydania rozporządzenia umożliwiającego wprowadzenie przepisów mogących ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, jednak na chwilę obecną takie przepisy nie istnieją, co przesądza o tym, że póki co brak jest podstaw do obniżania dodatku służbowego z uwagi na chorobę, a co za tym idzie z uwagi na przebywanie policjanta na zwolnieniu lekarskim.
Skarżący podkreślił też, że w świetle przywołanych przez organ przepisów § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. obniżenie dodatku służbowego w jego przypadku powinno nastąpić po dokonaniu oceny wywiązywania się przez niego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Tymczasem z uwagi na jego absencję i przebywanie na zwolnieniu lekarskim dokonanie takiej oceny nie było możliwe. Natomiast wszelkie dotychczasowe oceny jego pracy były pozytywne i nie dawały podstaw do obniżenia dodatku służbowego. Komendant Główny Policji podjął decyzję o obniżeniu dodatku służbowego ze względu na nie realizowanie przez niego przez długi okres czasu obowiązków służbowych wynikających z karty opisu stanowiska pracy. Nie wziął jednak pod uwagę najistotniejszej kwestii, że brak realizacji tych zadań służbowych, spowodowany był przyczynami niezależnymi od skarżącego, tj. przebywaniem na zwolnieniu lekarskim w związku z leczeniem urazów doznanych w trakcie służby w Policji. Na poparcie zasadności swoich zarzutów skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/10.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zarzutów skargi organ stwierdził, iż nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 rozporządzenia, albowiem w momencie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusz nie wypełniał wymaganych prawem obowiązków ani zadań. Tym samym w wyniku nie wykonywania przez policjanta w pełni wcześniejszych obowiązków, za które dodatek służbowy został przyznany, decyzja obniżająca dodatek o 30 % była zgodna z prawem. Organ podniósł, iż w przedmiotowych sprawach dotyczących obniżenia dodatku służbowego orzecznictwo w sposób jednoznaczny formułuje, że w przypadku, gdy policjant od wielu miesięcy nie realizuje żadnych zadań i czynności służbowych, nie może otrzymywać dodatku funkcyjnego (służbowego) w przyznanej dotychczas kwocie.
Za niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 121 ustawy o Policji wskazując, iż z uwagi na zaprzestanie wykonywania zadań na danym stanowisku, nie pozbawił funkcjonariusza dodatku, a jedynie zmniejszył czasowo jego wysokość, albowiem zadania te realizowane były przez innego funkcjonariusza. W konkluzji organ stwierdził, iż wydając decyzję działał w granicach i na podstawie prawa, a tym samym nie dopuścił się naruszenia art. 6 k.p.a., a tym samym także zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2011 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podniósł, iż nie jest prawdą, że interpretacja przepisów prawa dokonana przez organ w niniejszej sprawie znajduje oparcie w jednolitej linii orzecznictwa sądów. Wręcz przeciwnie, najnowsza linia orzecznictwa jest zgodna z twierdzeniami skarżącego, a przeciwna stanowisku organu. Na potwierdzenie powyższego przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/10. Podkreślił też, że nieprawidłowości dotyczące przyjętej przez organy Policji praktyki w zakresie obniżania dodatków służbowych były przedmiotem wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich. Odmienne stanowisko od zaprezentowanego w niniejszej sprawie, prezentuje też Biuro Prawne Komendy Głównej Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 - 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymać dodatek służbowy. Stosownie natomiast do § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust.
6. Dodatek służbowy przyznany skarżącemu został obniżony na podstawie § 8 ust. 5 pkt 2 oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia, w związku z faktem korzystania przez niego z długotrwałych zwolnień lekarskich (przez 82 dni w 2009 r. i 124 dni w 2010 r.). W ocenie Sądu powołane przepisy rozporządzenia nie dawały organowi prawa do obniżenia dodatku służbowego przyznanego skarżącemu, a to z uwagi na sytuację w jakiej znalazł się on w związku z chorobą. Sąd uznał, że przeszkodę do ich zastosowania w sprawie stanowił przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Brzmienie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, iż przepis ten ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi zachowanie prawa do uposażenia w pełnej wysokości w okresie w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem okoliczności wymienionych w przepisie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc – jak w niniejszej sprawie – także do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Oznacza to, że szczególnie uzasadnione przypadki określone w § 9 ust. 5 rozporządzenia uzasadniające obniżenie policjantowi dodatku służbowego dotyczą innych zdarzeń niż wymienione w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. W przeciwnym razie przepisy aktu wykonawczego jakim jest rozporządzenie wydane na podstawie ustawy i w zakresie w niej określonym byłyby sprzeczne z aktem wyższej rangi. W sytuacji zatem, gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status (warunki płacowe) policjanta w razie choroby, to brak było podstawy do uznania, iż przebywanie przez skarżącego na zwolnieniach lekarskich przez 82 dni w 2009 r. oraz przez 124 dni w 2010 r. spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona i nie daje podstaw do obniżenia dodatku służbowego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zmiany, o których mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, nie mogą być kwalifikowane w kategoriach zdarzeń takich, jak choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału służbowego. W ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe upoważnienie ma jednak charakter fakultatywny, a jak słusznie zauważył skarżący, minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przez radcę prawnego Daniela Kasprzaka. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z pozn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie z urzędu okoliczności, iż w wydaniu zaskarżonej decyzji w drugiej instancji orzekał organ niewłaściwy, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w trybie art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Komendant Główny Policji, natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie może być w sprawie obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 i § 8 rozporządzenia.
Stosownie bowiem do treści art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., pod pojęciem "ministra" należy rozumieć m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Jest on zatem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., "ministrem", od którego decyzji nie służy odwołanie lecz wniosek z art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ. Pełnomocnik organu podniósł, iż stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej.
W ustawie o Policji w przepisach dotyczących przyznania świadczeń nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji w takich sprawach. W tym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 32 ust. 3 ustawy o Policji, stanowiący, iż od decyzji o mianowaniu policjantów na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk wydanej przez Komendanta Głównego Policji, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Zdaniem organu przywołany przepis dotyczy wyłącznie tych ściśle wymienionych rodzajów spraw. Zdaniem organu uznać należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach. Pełnomocnik organu podniósł, iż stanowisko takie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 273/10, jak również w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. I OSK 1845/10.
Rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie w postępowaniu odwoławczym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczące obniżenia dodatku służbowego w oparciu - na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. jest zatem orzeczeniem wydanym z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o uchylenie rozkazu (decyzji) Komendanta Głównego Policji nr 1519 z dnia 7 kwietnia 2010 r. i stwierdzenie, że decyzja o obniżeniu dodatku służbowego skarżącemu została podjęta z naruszeniem przepisów prawa i że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi A. S. podniósł, iż składając odwołanie od rozkazu Komendanta Głównego Policji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępował w sposób wskazany przez organ było to celowe wprowadzenie przez organ Skarżącego w błąd, aby nie mógł on skutecznie bronić swego interesu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.
Przepis art. 176 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego, a ponadto zawierać: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, b) wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, c) przytoczenie podstaw kasacyjnych, d) ich uzasadnienie oraz e) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera braki formalne, tj. nie odpowiada wymaganiom przewidzianym dla każdego pisma procesowego, mogą one zostać uzupełnione w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Wówczas Przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia lub poprawienia skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni, pod rygorem jej odrzucenia. Natomiast w sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie czyni zadość wymaganiom wskazanym w treści art. 176 p.p.s.a., tj. nie zawiera elementów konstrukcyjnych, uchybienia te jako braki materialne nie podlegają sanacji powodując odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str. 178).
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna obarczona jest nieusuwalnymi brakami materialnymi, albowiem nie zawiera wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub zmiany. Brak tego wniosku oraz oznaczenia zakresu żądania, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) powoduje, że niemożliwe jest merytoryczne rozpoznanie skargi, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować, czego wnoszący skargę kasacyjną oczekuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny. Skoro więc autor skargi kasacyjnej we wniesionej skardze kasacyjnej nie zawarł, wbrew ustawowym wymogom, w ogóle wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia, to przyjąć należy, że złożona skarga kasacyjna jest pozbawiona jednego z obligatoryjnych elementów.
Tym samym taką skargę kasacyjną, jak już wyżej wskazano, należy potraktować jako niedopuszczalną. Powyższe stanowisko zdaje się być ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj: postanowienia NSA: z dn. 2.09.2010 r., sygn. akt II FSK 1273/10, z dn. 9.12.2008 r., sygn. akt II GSK 576/08, z dn. 11.03.2005 r., sygn. akt OSK 1281/04, z dn. 6.07.2004 r., sygn. akt OSK 160/04 czy z dn. 28.02.2011 r., sygn. akt II FSK 246/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w poglądach doktryny (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck Warszawa 2011, str. 602 czy B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., wyd. Wolters Kluwer Polska, 2009, str. 498-499).
Ponadto dodać należy, iż na końcu skargi kasacyjnej jej autor wniósł "jak na wstępie skargi kasacyjnej", jednakże nie tylko w pierwszej części, ale w całej skardze kasacyjnej brak jest sformułowanego wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub zmiany.
Brak ten czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną w rozumieniu art. 178 p.p.s.a. Stanowi to samodzielną przesłankę jej odrzucenia. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało odrzucić.
O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.