Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2159/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. M. i T. J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] 1976 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy Warszawa- [...] orzekł o sprzedaży na rzecz W. F. części budynku wolnostojącego – lokalu mieszkalnego położonego w Warszawie przy ul. D. [...], o pow. [...] m kw. i jednocześnie o oddaniu mu w użytkowanie wieczyste działki związanej z tym lokalem.
Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium; organ) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie zainicjowane wnioskiem A. M. i T. M. (dalej: skarżący; zainteresowani; skarżący kasacyjnie) o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 1976 r. jako dokonanej z rażącym naruszeniem prawa i naruszeniem praw stron i ich poprzedników jako właścicieli nieruchomości. wskazując na brak legitymacji wnioskodawców do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 1976 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpoznaniu wniosku A. M. i T. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podnieśli, że ich interes prawny w kwestionowaniu decyzji o sprzedaży lokalu znajduje uzasadnienie w związku z toczącym się postępowaniem o zwrot nieruchomości przy ul. D. [...] w W. na podstawie wniosków złożonych przez J. M. oraz A. M. i M. M. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] 2015 r. o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy Warszawa[...] z dnia [...] 1976 r. nr [...], o sprzedaży na rzecz W. F. części budynku wolnostojącego – lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. D. [...].
W uzasadnieniu finalnego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że wykładnia przepisów art. 1, 5, 7, 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. nr 50, poz. 279) – dalej również: dekret o gruntach warszawskich; dekret warszawski; dekret – prowadzi do wniosku, że wszystkie budynki położone na gruncie objętym art. 1 dekretu przeszły na własność gminy nie tylko w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy decyzją administracyjną, ale także w wyniku upływu terminu materialnoprawnego z art. 7 ust. 1 dekretu. Organ stwierdził, że termin ten był terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, zatem niezłożenie wniosku dekretowego lub też jego złożenie z uchybieniem wskazanego terminu skutkowało wygaśnięciem roszczeń o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy i stanowiło wystarczającą podstawę odmowy przyznania tego prawa.
Organ podniósł, że grunt położony przy ul. D. [...] w W. przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy na podstawie art. 1 dekretu o gruntach warszawskich z dniem 21 listopada 1945 r., a następnie wobec upływu 6-miesięcznego terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu i niezłożenia stosownego wniosku dekretowego, również budynek stał się własnością gminy m. st. Warszawy. Idąc dalej, organ wyjaśnił, że następnie gmina, jako właściciel budynku i gruntu, rozdysponowała na rzecz najemcy lokalu mieszkalnego przysługujące jej prawo własności lokalu mieszkalnego oraz ustanowiła związane z lokalem prawo użytkowania wieczystego gruntu w odpowiednim udziale na rzecz nowego właściciela lokalu.
Kolegium powołało się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04, w którym stwierdzono, że byli właściciele gruntów warszawskich mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprzedaży lokalu w budynku znajdującym się na gruncie będącym poprzednio ich własnością, w sytuacji gdy odzyskali część lokali (niesprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej (użytkowania wieczystego) w części dotyczącej sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa.
Kolegium uznało, że tego rodzaju okoliczności, o których mowa w powołanym powyżej wyroku, potwierdzające istnienie interesu prawnego następców prawnych dawnych właścicieli dekretowych w postępowaniu nadzorczym dotyczącym nieruchomości dekretowej, nie występują w rozpatrywanej sprawie "wobec niezłożenia przez przeddekretową właścicielkę nieruchomości wniosku dekretowego". Ponadto organ stwierdził, że takiego tytułu prawnego nie można wywodzić z wniosków złożonych w [...] r. czy w [...] r. i – jak twierdzą strony – nierozpoznanych ostateczną decyzją, gdyż samo złożenie wniosku nie powoduje, że wnioskodawca lub jego następca prawny nabył uprawnienie do żądania – jako strona postępowania – działań organu administracji w innym postępowaniu dotyczącym nieruchomości objętej wnioskiem.
Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że bycie spadkobiercą dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. D. [...] w W. czy uznanie za stronę w innym postępowaniu prowadzonym przez inny organ nie czyni wnioskodawców stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zbyciu lokalu mieszkalnego, bowiem nie posiadają oni tytułu prawnego do spornej nieruchomości.
Ponadto, odnosząc się do zarzutu zaniechania przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w dyspozycji jednostek m. st. Warszawy oraz Archiwum Państwowego, organ wyjaśnił, że dalsze prowadzenie postępowania dowodowego było bezcelowe, bowiem brak interesu prawnego wnioskodawców stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, niecelowe było zatem dalsze gromadzenie materiału dowodowego w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd) A. M. i T. M. zarzucili kwestionowanej decyzji Kolegium w szczególności naruszenie przepisów postępowania: art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania i uznania iż strony są podmiotami nieuprawnionymi w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa[...]; art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie wniosków dowodowych oraz okoliczności zgłoszonych przez stronę w toku postępowania; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie wobec zaistnienia przesłanek i wydania decyzji z rażącym naruszeniem interesów i roszczeń byłego właściciela lokalu; art. 7-9 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania bez uwzględnienia słusznego interesu strony bez odpowiedniej wnikliwości w zakresie zbadania materiałów źródłowych.
WSA w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, podzielił stanowisko organu co do tego, że skarżący w tej sprawie nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż skarżący nie posiadali również takiego interesu prawnego w dniu wydania kwestionowanej decyzji o sprzedaży lokalu, tj. w dniu 1 września 1976 r. Sąd zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż właścicielem nieruchomości (budynku i gruntu) przy ul. D. [...] był w tym dniu Skarb Państwa, którą to okoliczność potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] 1972 r. o ujawnieniu tytułu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW [...] oraz wniosek Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] 1972 r.
Ponadto Sąd podniósł, że "przeddekretowa właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie złożyła wniosku dekretowego" stosownie do przepisów dekretu warszawskiego; w konsekwencji, wobec niezłożenia takiego wniosku, po upływie 6 miesięcy od objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, zarówno grunt, jak i budynek stał się własnością gminy, a następnie od dnia [...] 1950 r. na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130), nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Powołując się na fakt, że obecnie właścicielem gruntu jest ponownie Miasto Stołeczne Warszawa, a współużytkownikami wieczystymi i właścicielami budynku, w tym przedmiotowego lokalu, są osoby fizyczne, Sąd I instancji stwierdził, że zarówno w dniu wydania decyzji o sprzedaży przedmiotowego lokalu, jak i obecnie skarżącym nie przysługiwał i nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości.
Sąd uznał, że w sytuacji, gdy skarżącym nie przysługuje do przedmiotowej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to nie legitymują się oni interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa[...] z dnia [...] 1976 r. orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. D. [...] z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntu związanego z tym lokalem. Zdaniem Sądu, ewentualne stwierdzenie nieważności powołanej decyzji nie wpłynęłoby w żaden sposób na ukształtowanie sytuacji prawnej skarżących w zakresie praw przysługujących im do tej nieruchomości, skoro praw tych nie posiadają.
Sąd I instancji, odnosząc się również do tego, że skarżący doszukują się swojego tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. D. [...] w tym, że na wniosek między innymi J. M., A. M. i M. M. toczą się inne postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości, uznał to stanowisko za błędne. W ocenie Sądu, "samo złożenie przez przeddekretową właścicielkę czy jej następców prawnych wniosków inicjujących inne postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości przy ul. D. [...] nie skutkuje tym, że wnioskodawczyni lub jej następcy prawni nabyli uprawnienie do żądania, jako strona postępowania, działań organu administracji w przedmiotowym postępowaniu".
Końcowo Sąd uznał za prawidłowe wydanie w tej sytuacji decyzji o umorzeniu postępowania z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. D. [...], a podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. za niezasadny. Podobnie też Sąd nie uznał zasadności pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Sąd m.in. podzielił stanowisko Kolegium co do tego, że nieuwzględnienie zgłaszanych przez strony wniosków dowodowych wynika z faktu, iż brak interesu prawnego wnioskodawców stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy.
W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie A. M. i T. M., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucili:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania:
- 1) art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z zarzutem zawartym w skardze dotyczącym naruszenia:
- a) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania i uznania, że strony są podmiotami nieuprawnionymi w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa[...],
- b) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 78 par 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie wniosków dowodowych oraz okoliczności zgłoszonych przez stronę w toku postępowania;
- 2) art. 145 § 1, art. 133 i art. 134 p.p.s.a. przez nierozpoznanie zawartych w skardze zarzutów dotyczących nieuwzględnienia zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., co miało wpływ na utrzymanie zaskarżonym wyrokiem niekorzystnej dla strony decyzji Kolegium i wadliwe uznanie, że stronom nie przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji wyrażających zgodę na sprzedaż lokalu; w szczególności już na etapie postępowania przed Kolegium nie zgromadzono wskazanego przez strony materiału dowodowego, "który pozwoliłby organowi na zbadanie stanu władania nieruchomością w dacie wyrażenia zgody na sprzedaż lokalu, uiszczenia należności przez strony i ich poprzedników od w/w nieruchomości" oraz nie rozpoznano "wniosku poprzednika prawnego stron, jak i stron o zwrot nieruchomości w dacie wyrażania zgody na sprzedaż lokalu", a także faktu "uszczuplenia majątku podlegającego zwrotowi na rzecz stron wobec złożenia wniosku o zwrot nieruchomości i wyrażenia zgody na sprzedaż lokalu na rzecz osoby trzeciej";
- 3) art. 108, art. 106 § 1 oraz art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie stanowiska (twierdzeń, wniosków i zarzutów) strony postępowania przedstawionego w toku postępowania w pismach procesowych znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności co do tego, że "do 1976 r. strony ponosiły świadczenia publicznoprawne od przedmiotowej nieruchomości i były traktowane jako władające [tą nieruchomością], co miało wpływ na nierozważnie ich stanowiska przez skład orzekający Sądu I instancji zarówno na samej rozprawie, jak też w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku;
- 4) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do rozważenia jedynie niektórych z zarzutów podniesionych w skardze i pominięcie pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania, do których Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu, o czym świadczy w szczególności lakoniczne odniesienie się do wskazanych zarzutów na str. 8 uzasadnienia;
- 5) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie "wobec rażącego naruszenia prawa" na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "wobec bezpodstawnego uznania, iż strony nie posiadają interesu prawnego pomimo rażącego naruszenia interesów i roszczeń byłego właściciela lokalu, co faktycznie przed Sądem Administracyjnym pozbawiło stronę możności obrony jej praw, a przez to naruszyło dyspozycję" art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., "co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi Strony, podczas gdy prawidłowa ocena sprawy winna prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji".
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 21 ust. 2 Konstytucji przez jego niezastosowanie i pozbawienie stron, poprzez oddalenie skargi na decyzję umarzającą postępowanie, konstytucyjnego prawa do odszkodowania za sprzedany lokal, bowiem "wydanie (...) decyzji umarzającej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu należącego do byłych właścicieli dekretowych stanowi przeszkodę prawną do uzyskania w/w odszkodowania".
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinęli sformułowane zarzuty, podnosząc, że Sąd I instancji "nie uchwycił istoty sprawy i interesu stron". W ich ocenie interes prawny spadkobierców w kwestionowaniu ważności decyzji znajduje uzasadnienie również w związku z toczącym się postępowaniem o zwrot nieruchomości przy ul. D. [...] w W. na podstawie wniosków złożonych między innymi przez J. M. oraz A. M. i M. M. Argumentowali w tym zakresie, że uzyskanie w tym postępowaniu decyzji stwierdzających nieważność pozwoli im na zgłoszenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu sprzedanych z ich pokrzywdzeniem lokali. Podnieśli, że organy administracji "nie miały (...) problemu z uznaniem (...) [skarżących] za strony (...) w postępowaniu toczącym się względem niniejszej nieruchomości przed BGN, skąd przekazano postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności w/w decyzji".
Dalej wywodzili, że w takiej sytuacji "stwierdzenie nieważności [decyzji] dotyczącej wyrażenia zgody na sprzedaż osobie trzeciej jednego ze składników wchodzących do nieruchomości, co do której toczy się postępowanie znane z urzędu tut. składowi SKO, jest przesądzającą przesłanką do uznania (...) [skarżących] za strony w niniejszym postępowaniu". Ponieśli także m.in., że Sąd I instancji, w ślad za Kolegium, również pominął istotne dla sprawy okoliczności a mianowicie, iż z decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] 1993 r. wynika, że za faktyczną stratę władania gruntem przyjmuje się decyzję Urzędu Dzielnicowego Warszawa[...] Wydziału [...] z dnia [...] 1976 r. znak [...] oraz decyzję Urzędu Dzielnicowego Warszawa[...] Wydziału [...] z dnia [...] 1975 r. znak [...], którymi to decyzjami oddano w użytkowanie wieczyste grunt przy ul. D. [...] dwóm osobom fizycznym, na rzecz których został sprzedany lokal na parterze i lokal na piętrze w budynku położonym na tym gruncie, a ponieważ faktyczna strata władania nastąpiła po [...] 1958 r i nieruchomość w 1945 r. była zabudowana domem jednorodzinnym, tym samym spełniono warunki umożliwiające przyznanie odszkodowania.
Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Natomiast "z ostrożności procesowej" – w przypadku uwzględnienia zarzutu nieważności – wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w toku postępowania oraz przekazanie sprawy organowi I instancji.
Ponadto, "z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie przywołanym w zaskarżonym wyroku oraz skargach" wnieśli o przedstawienie zagadnienia prawnego objętego podstawą jak w pkt 1.1 a) w zakresie, czy spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości warszawskich wywłaszczonych tzw. Dekretem Bieruta posiadają interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu w nieruchomości objętej dekretem – powiększonemu składowi NSA".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje na to, że przedmiotem oceny prawnej Sądu I instancji było rozstrzygnięcie Kolegium, wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek A. M. i T. M. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 1976 r. wydanej w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego w budynku znajdującym się na nieruchomości bliżej opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Wskazaną przez skarżących kasacyjnie (wnioskodawców) przesłanką stwierdzenia nieważności tej decyzji miało być wydanie z rażącym naruszeniem prawa i naruszeniem praw stron i ich poprzedników jako właścicieli nieruchomości.
Z kolei w motywach swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na brak legitymacji zainteresowanych do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, które to stanowisko zostało podzielone przez Sąd I instancji.
Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w niniejszym postępowaniu nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia, jak i nie jest objęte sporem pomiędzy stronami postępowania to, czy przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia (decyzji) wydanego na podstawie przepisów dekretu o gruntach warszawskich w przedmiocie stwierdzenia prawa własności czasowej dotychczasowych właścicieli do nieruchomości będącej tzw. gruntem warszawskim, tj. przyznania prawa wieczystej dzierżawy, o którym mowa w art. 7 i art. 8 dekretu. W tym względzie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. przysługuje nie tylko byłym właścicielom nieruchomości warszawskich objętych działaniem dekretu, ale również ich następcom prawnym, a nawet wszystkim podmiotom, które legitymują się obecnie tytułem prawnorzeczowym do danej nieruchomości warszawskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 626/14 – i powołane tam orzecznictwo; wyrok dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwestią sporną jest natomiast zagadnienie, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – mając na względzie obowiązki organu administracji publicznej wynikające z art. 7- 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – organ, a w ślad za nim Sąd I instancji prawidłowo oceniły, czy spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości warszawskiej mają legitymację procesową do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży części budynku – lokalu mieszkalnego położonego na nieruchomości warszawskiej i jednocześnie o oddaniu nabywcy takiego lokalu w użytkowanie wieczyste działki związanej z tym lokalem.
Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska skarżących co do zachodzenia podstaw do uznania występowania po ich stronie w przedmiotowej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Argumentacja skarżących co do tego, że byli oni w innym postępowaniu uznani za strony postępowania i powinni być stronami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu (części budynku) położnego na nieruchomości warszawskiej nie mogła zyskać uznania na gruncie niniejszej sprawy.
Warto w tym miejscu zauważyć, że problematyka badania legitymacji procesowej, jako wynikającej z przesłanki materialnoprawnej, w sprawach dotyczących tzw. nieruchomości warszawskich lub gruntów warszawskich była w różnych aspektach obecna w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Szczególnie istotne znaczenie dla wykładni mają dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49) oraz uchwała 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 (ONSA 1999/1/13). Obydwie uchwały nie rozważają kwestii związanych z samą legitymacją strony do żądania stwierdzenia nieważności, ale z rozważań w nich zawartych stanowisko, że strony mają legitymację procesową do domagania się zarówno stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży gruntów i budynków, jak i ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach przejętych wobec decyzji, których stwierdzono nieważność bądź naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1723/06, dostępny jw.).
Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny - akceptując wyżej opisany pogląd - m.in. w wyrokach z dnia: 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04, 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1284/04 oraz 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1301/04 (orzeczenia dostępne jw.) stwierdził, że byli właściciele nieruchomości warszawskich [a zatem również ich następcy prawni] mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu (w budynku znajdującym się na gruncie będącym poprzednio ich własnością) w sytuacji, gdy domagają się wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o sprzedaży lokalu, zaś uprzednio właściwy organ stwierdził, iż decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej, w części, w jakiej dotyczy sprzedanego lokalu, została wydana z naruszeniem prawa, czy też odpowiednio – odzyskali część lokali (niesprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej (użytkowania wieczystego) w części dotyczącej sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa.
Ponadto w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Co do zasady istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1723/06 i powołane tam orzecznictwo – wyrok dostępny jw.). Ponadto podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozstrzygającym przedmiotową sprawę, w pełni podziela przedstawione stanowisko orzecznictwa i mając na uwadze granice skargi kasacyjnej, stwierdza, że w niniejszej sprawie taka sytuacja po stronie skarżących nie zachodzi. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazali, że w sprawie doszło do wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie (odmowy) ustanowienia własności czasowej nieruchomości warszawskiej, której dotyczy decyzja z dnia [...] 1976 r. o sprzedaży lokalu. Tym bardziej też nie można przyjąć, że w sprawie toczy się postępowanie lub doszło już do stwierdzenia nieważności (lub wydania z naruszeniem prawa) tego rodzaju domniemanej decyzji dotyczącej własności czasowej nieruchomości objętej działaniem dekretu o nieruchomościach warszawskich.
Sam fakt złożenia przez J. M. (właścicielkę przedmiotowej nieruchomości warszawskiej) w dniu [...] i [...] 1971 r. wniosku o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej przy ul. D. [...] nie oznacza, że zostało skutecznie wszczęte postępowanie w tym przedmiocie. Jak zresztą wynika z odpowiedzi Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy znak [...] z dnia [...] 1971 r. wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na podane w tym piśmie okoliczności. Podobnie należy odnieść się do kwestii złożenia przez A. M. w dniu [...] 1987 r. wniosku o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie.
Trzeba mieć również na uwadze, że sama J. M. we wniosku z [...] 1971 r. potwierdziła, że nastąpiło po jej stronie uchybienie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu, wobec czego zgłosiła również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku.
Taka treść przedmiotowego pisma koresponduje ze znaną Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu okolicznością, że w ogłoszeniu zamieszczonym w dniu [...] 1948 r. w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, zawiadomiono o objęciu w posiadanie wszystkich pozostałych, dotychczas nieobjętych przez gminę, nieruchomości warszawskich, znajdujących się między zachodnim brzegiem Wisły oraz południową, zachodnią i północną granicą miasta (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3291/15, dostępny jw.). To zaś jest zgodne z brzmieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 5 sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 32/99.
Wobec tego należało przyjąć, że najpóźniej z tą właśnie datą doszło do skutecznego objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez gminę m. st. Warszawy. To z kolei skutkowało tym, że termin na złożenie "wniosku dekretowego" upływał w tym przypadku w dniu [...] 1949 r. (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3291/15, dostępny jw.). Fakt złożenia przez byłą właścicielkę nieruchomości wniosku z dnia [...] 1971 r. tylko taki stan rzeczy potwierdzało. Po pierwsze też, wniosek ten został oparty na uchwale Rady Ministrów z dnia [...] 1965 r. nr 11 w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. nr [...], poz. [...]), która to uchwała była samoistnym aktem prawnym, wydanym bez upoważnienia ustawowego (zob. uchwałę NSA z dnia 9 listopada 1998 r. o sygn. akt OPK 11/98, ONSA 1999/1/14).
Po drugie, zawierał w swej treści również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Wszystko to w ocenie Sądu kasacyjnego świadczy o tym, że poprzedni właściciel nieruchomości warszawskiej miał świadomość objęcia gruntów w posiadanie przez gminę i upływu termin 6-miesięcznego na złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu. Zatem ewentualne powoływanie się obecnie na to, że objęcie gruntu w posiadanie przez gminę lub Skarb Państwa miało miejsce późniejszym czasie – w dacie sprzedaży przez Skarb Państwa lokali znajdujących się w nieruchomości warszawskiej, gdyż wcześniej nieruchomość ta znajdowała się w faktycznym władaniu poprzedniego właściciela, nie mógł odnieść zamierzonego skutku na płaszczyźnie dotyczącej stwierdzenia istnienia interesu prawnego (legitymacji procesowej) do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży osobie trzeciej lokalu w nieruchomości warszawskiej.
W konsekwencji, jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, w ogóle nie został złożony i upłynął termin do złożenia wniosku bądź też wniosek taki został zgłoszony po upływie tego terminu, po objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, to późniejsze zgłoszenie wniosku o ustanowienie takiego prawa lub też następnie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jak też ewentualnego wniosku o jej zwrot nie mogły stanowić podstawy do uznania wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i legitymacji procesowej do zainicjowania (wszczęcia) postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży osobie trzeciej lokalu położnego w nieruchomości warszawskiej wraz z oddaniem nabywcy lokalu odpowiedniej części gruntu w użytkowanie wieczyste.
Również stwierdzenie w decyzji nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] 1995 r. znak [...], wydanej na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127), że do pozbawienia dotychczasowego właściciela nieruchomości faktycznej możliwości władania nią doszło po [...] 1958 r. nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii legitymacji procesowej skarżących. Nadto również w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że w sprawie nie został złożony wniosek o zwrot i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w odpowiednim terminie wymaganym przepisami dekretu warszawskiego, wobec czego budynek na mocy tego dekretu przeszedł na rzecz Skarbu Państwa przed [...] 1958 r. i brak jest podstaw do przyznania odszkodowania za ten budynek. Całokształt okoliczności wskazywał zatem niezbicie, że w sprawie nie została wydana decyzja w przedmiocie odmowy przyznania własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy, czy następnie – użytkowania wieczystego) w trybie art. 7 dekretu o nieruchomościach warszawskich w stosunku do nieruchomości przy ul. D. [...] w W. Ze względu na powyżej przedstawione okoliczności powoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej się na oczywisty interes prawny w przedmiotowej sprawie było nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Trafnie też Sąd I instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, tj. w dniu [...] 1976 r., właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, co wynika z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] 1972 r. o ujawnieniu tytułu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW [...] oraz wniosek Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] 1972 r. Wniosku takiego nie mogło przełamać przywołanie ustaleń wcześniej wspomnianej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] 1995 r.
Zarazem Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie znalazł dostatecznych podstaw do "przedstawienia zagadnienia prawnego objętego podstawą jak w pkt 1.1 a)" co do tego, "czy spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości warszawskich wywłaszczonych tzw. Dekretem Bieruta posiadają interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu w nieruchomości objętej dekretem – powiększonemu składowi NSA". Należy podkreślić, że przepis art. 187 § 1 p.p.s.a. upoważnia wyłącznie skład orzekający NSA rozpoznający skargę kasacyjną lub zażalenie do przedstawienia składowi powiększonemu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w formie tzw. uchwały konkretnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a przesłanką do wystąpienia jest wyłonienie się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Inicjatywę do wystąpienia o podjęcie takiej uchwały posiada więc tylko skład orzekający NSA, a nie posiada jej np. wnoszący środek zaskarżenia (por. postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 49/11, dostępnym jw.).
Zdaniem Sądu kasacyjnego w przedmiotowej sprawie nie występuje takie zagadnienie prawne, które wymagałoby skorzystania przez skład orzekający z kompetencji, o której mowa w przywołanym przepisie. W istocie nie zachodzi poważna wątpliwość czy rozbieżność w orzecznictwie dotycząca legitymacji procesowej następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich wywłaszczonych dekretem warszawskim, gdyż powszechnie przyjmuje się, że byli właściciele tych nieruchomości (lub ich następcy prawni) mają interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu w nieruchomości (decyzji w sprawie sprzedaży lokalu) objętej dekretem. Warunkowane jest to natomiast uprzednim uzyskaniem orzeczenia stwierdzającego nieważność (wydanie z naruszeniem prawa) – w całości lub w części dotyczącej sprzedawanych lokali – orzeczenia w przedmiocie ustanowienia (odmowy ustanowienia) czasowej własności nieruchomości (por. np. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1723/06 i z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 177/07 odwołujące się do poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04 – orzeczenia dostępne jw.).
Względnie powiązane jest to z koniecznością zbadania, czy były właściciel nieruchomości warszawskiej zachował uprawnienia dekretowe poprzez złożenie wniosku o przyznaje prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego). W tym drugi przypadku w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z dnia: 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 719/10, 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 883/10, 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 879/10 – orzeczenia dostępne jw.) zwraca się uwagę na potrzebę ustalenia, czy gmina m. st. Warszawy objęła w sposób formalny konkretną nieruchomość w swoje posiadanie, co następowało z datą wydania numeru publikatora (organu urzędowego) Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, w którym zostało zamieszczone obwieszczenie, o którym mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st.
Warszawy (Dz.U. nr 6, poz. 43), które zastąpiło rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. nr 16, poz. 112).
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że całkowicie niezasadne są en bloc wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej miała jedynie charakter polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji i skutecznie go nie podważyła.
I tak, wobec uznania słuszności stanowiska Kolegium i Sądu I instancji co do tego, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania i uznania, że skarżący nie są podmiotami nieuprawnionymi do występowania w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa[...], niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.
Z uwagi na uznanie, że stan faktyczny sprawy został odpowiednio ustalony, w sposób pozwalający na jednoznaczne rozstrzygnięcie co do legitymacji procesowej skarżących w postępowaniu administracyjnym, nietrafne były również zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 78 par 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. Okoliczności (w tym wnioski dowodowe) powoływane przez skarżących w toku postępowania nie mogły przełamać trafnych konkluzji Sądu I instancji. Sąd kasacyjny ustosunkował się również zbiorczo do tych kwestii we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia.
Podobnie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1, art. 133 i art. 134 p.p.s.a. [przepisy te wskazano bez podania konkretnych jednostek redakcyjnych, co w zasadzie wyjściowo czyniło nieskutecznymi tak sformułowane zarzuty] przez nierozpoznanie zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących nieuwzględnienia zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, obejmujących przepisy art. 7-9, art. 77 i art. 80 k.p.a., jak również art. 108, art. 106 § 1 oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. okazały się chybione. Sąd I instancji w sposób zwięzły i rzeczowy odniósł się do wszystkich doniosłych prawnie okoliczności. Pewna – być może z perspektywy skarżących nadmierna – syntetyczność rozważań Sądu I instancji została przez Sąd kasacyjny uzupełniona o bardziej pogłębione rozważania. Trzeb również mieć na uwadze, że WSA w Warszawie orzekał na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), zatem nawet jeżeli nie wyraził osobno swojego stanowiska wobec konkretnych twierdzeń i wniosków skarżących, a przedstawił trafne rozważania, adekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy, to nie ma podstaw do podważenia takiego rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji prawidłowo, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnął sprawę w jej granicach, jak również konsekwentnie i zasadnie zastosował przepis art. 151 p.p.s.a., skoro zaszły podstawy do oddalenia skargi. Sąd nie naruszył wymienionych w skardze zasad postępowania administracyjnego (art. 6-9 k.p.a.), skoro zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium nie było w swej istocie wadliwe.
Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Ponadto przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Natomiast ewentualny brak powołania lub zajęcia stanowiska przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 670/16, dostępny jw.).
Chybiony był też zarzut dotyczący naruszenia przepisu wynikowego, jakim jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec zaistnienia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. po stronie zaskarżonej decyzji Kolegium, co "faktycznie przed Sądem Administracyjnym pozbawiło stronę możności obrony jej praw, a przez to naruszyło dyspozycję" art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje też na niezrozumienie przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Pod pojęciem pozbawienia możliwości obrony swych praw należy rozumieć pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu sądowym lub w jego istotnej części na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej, a nie wad dotyczących treści uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 2744/17, dostępny jw.).
Reasumując całość dotychczasowych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przeprowadzona analiza uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje na to, że po stronie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, wskazanych przez skarżących w ramach procesowej podstawy kasacyjnej.
Na koniec Sąd kasacyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji przez jego niezastosowanie i pozbawienie stron "konstytucyjnego prawa do odszkodowania za sprzedany lokal", powołany w ramach podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Po pierwsze, trzeba mieć na uwadze, że zaledwie niektóre z przepisów Konstytucji mogą znaleźć bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu sądowym spowodowanym skargą na rozstrzygnięcie organów administracji publicznej (np. art. 32 ust. 1), zawsze jednak musi im towarzyszyć zarzut naruszenia konkretnych przepisów ustawowych. Większość przepisów Konstytucji, jako przepisy ustrojowe, ustanawia zaś dyrektywy dla porządku prawnego w państwie (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II FSK 858/06, dostępny jw.).
Po drugie, nie sposób uznać, w jaki sposób rozstrzygnięcie Sądu I instancji miałoby pozbawiać skarżących prawa do słusznego odszkodowania za lokal objęty decyzją z 1975 r., jeżeli w istocie skarżący nie wykazali, z których przepisów wywodzą takie uprawnienie odszkodowawcze. Jak to już wyjaśniono, byli właściciele (następcy prawni właścicieli) nieruchomości objętej dekretem warszawskim uzyskują legitymację do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży lokalu znajdującego się na nieruchomości warszawskiej, o ile potrafią wykazać się konkretnym uprawnieniem do takiej nieruchomości lub budynków znajdujących się na niej. Wymaga to zaś podważenia skuteczności objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, a dalej przejścia własności takich gruntów na rzecz Skarbu Państwa lub też stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji w przedmiocie przyznania własności czasowej (wieczystej dzierżawy, użytkowania wieczystego) nieruchomości objętej dekretem warszawskim.
Zgodne z prawem uznanie przez sąd administracyjny, że skarżący nie mają legitymacji procesowej do skutecznego zainicjowania i wzięcia udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się na nieruchomości warszawskiej nie może być uznane za pozbawienie skarżących prawa do słusznego odszkodowania w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.