Uzasadnienie
Wojewoda Ś. decyzją z [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 9a, art. 136 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), po rozpoznaniu odwołania Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] znak [...] orzekającej o zwrocie na rzecz M. J. niezabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. jako działka nr [...] o pow. 1310 m2 obręb [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 1102 m2 i nr [...] o pow. 1088 m2 na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1982 r. znak [...]. Cel wywłaszczenia został określony w decyzji z dnia [...] września 1981 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowa Szpitala z Polikliniką dla KW MO w K. Część nieruchomości stanowiącej przedmiot roszczenia o zwrot – oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. 1310 m2 – nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Skoro spełniona została przesłanka zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, należało orzec o jej zwrocie.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości położonych w K. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], w skład której wchodziła działka nr [...] o pow. 1102 m2 stanowiąca własność D. G., oraz działka nr [...] o pow. 1083 m2 stanowiąca własność M. J., nastąpiło decyzją z dnia [...] września 1982 r. znak [...] wydaną w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1981 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, nieruchomości te przeznaczone zostały na budowę Szpitala z Polikliniką dla KW MO w K. Decyzja z dnia [...] września 1981 r. została zmieniona za zgodą stron w zakresie orzekającym o przyznaniu odszkodowania na rzecz D. G. w dniu [...] lutego 1983 r. Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2001 r. M. J. wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] i część działki nr [...].
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 7 lipca 2000 r. sygn. akt [...] spadek po D. G. nabyła w całości jej siostra M. T. J. z domu G. W ocenie Wojewody Ś. postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami k.p.a., a rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i znajduje swoje uzasadnienie w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Odnosząc się do zarzutów stanowiących przedmiot odwołania w zakresie dotyczącym zawartych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek "zbędności" nieruchomości Wojewoda Ś. wskazał, że w myśl tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja orzekająca o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.
W ocenie organu II instancji z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż część nieruchomości oznaczona jako działka nr [...] porośnięta jest trawą i pojedynczymi drzewami. Stan zagospodarowania nieruchomości świadczy, że nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia jakim była budowa szpitala z polikliniką. Faktu tego nie zmieniają wskazane w odwołaniu prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia podjęte na sąsiedniej nieruchomości w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Organ orzekający o zwrocie nieruchomości ma obowiązek zbadać wymienione w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Okoliczność, że nie utraciła mocy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić przedmiotu badania w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przez okres ponad 20 lat.
Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu niezbędności zwracanej nieruchomości z uwagi na konieczność dostępu do znajdującej się na sąsiedniej działce sieci uzbrojenia technicznego i zapewnienia dojazdu. Kwestia ustanowienia ewentualnych służebności przechodu i przejazdu może stanowić przedmiot badania w postępowaniu sądowym o ustanowienie służebności gruntowej, nie jest brana pod uwagę w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Powyższą decyzję zaskarżył do sądu administracyjnego Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący ponownie wskazał na nieprawidłową interpretację przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną przez organy administracji, wskutek czego w błędny – zdaniem skarżącego – sposób orzeczono o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1190/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w K. na decyzję Wojewody Ś. z [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że niesporny jest stan faktyczny sprawy dotyczącej faktu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Państwa na potrzeby Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w K. jako niezbędnej dla realizacji zadań gospodarczych zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1981 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy Szpitala z Polikliniką dla KW MO w K. Bezsporną też okolicznością jest, że na wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy Polikliniki – Szpitala. Skarżący kwestionują jedynie wykładnię art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako błędną, co spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 136 ust. 3 tej ustawy.
Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, statuuje zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone stanowiąc, że: "Poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu..." Wynikające wprost z ustawy uprawnienie podmiotowe poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powstaje wówczas gdy stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma przy tym żadnych ograniczeń czasowych dla tego roszczenia.
W świetle przytoczonego wyżej przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbędność wywłaszczonej nieruchomości (na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu), stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. W związku z czym należało przy zastosowaniu dwóch kryteriów określonych w ustawowej definicji "zbędności" zawartej w przepisie w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. faktycznym i prawno-faktycznym, ustalić w sposób niebudzący wątpliwości czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez Państwo, a tym samym czy istnienieje (lub nie) przesłanka jej zwrotu. Oba te kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia: pierwsze z powodu zaniechania inwestycyjnego ("pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu"), a drugie – ze względu na ustanie prawnej podstawy rozpoczęcia zadania inwestycyjnego ("utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a cel nie został zrealizowany").
Przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy, zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niedopuszczalna, jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia polegający na przymusowym odjęciu prawa własności.
Trzeba tu zauważyć, że w świetle niespornych okoliczności związanych z wywłaszczeniem, konkretny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest oczywisty. Wynika on wprost z decyzji o wywłaszczeniu "budowa Szpitala z Polikliniką dla KW MO w K." zgodnie z powołaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1981 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej budowy. Również oczywisty jest fakt niezrealizowania tego celu. Z protokołu wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana, porośnięta trawą i pojedynczymi drzewami. Trzeba więc zgodzić się z ustaleniami organów rozstrzygających w sprawie, że stan zagospodarowania tej nieruchomości dobitnie świadczy, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia jakim była budowa szpitala z polikliniką. Weryfikacja w czasie tego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, że mimo upływu okresu ponad 24 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, jego cel nie został zrealizowany.
Słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Siedmioletni termin bowiem na rozpoczęcie inwestycji minął bezskutecznie. Plany na przyszłość skarżącego związane z tą nieruchomością, a zwłaszcza planowana na niej dobudowa pawilonu z izbą przyjęć, laboratorium rtg i blokiem operacyjnym nie mogą odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skoro decyzje te odpowiadają prawu.
Z żądaniem zwrotu wywłaszczonej, przedmiotowej nieruchomości wystąpił uprawniony z mocy ustawy podmiot, a nieruchomość ta pozostaje w zasobach własności Skarbu Państwa i stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to podlega ona zwrotowi z mocy art. 136 ust. 3 tej ustawy w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu (art. 139), z rozliczeniem wedle reguł wynikających z przepisu art. 140.
W tym stanie rzeczy Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 136 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że niezabudowana nieruchomość oznaczona jako działka [...] (obręb [...]) o pow. 1310 m2 położona w K., przy ul. [...] jest zbędna na cel określony w decyzjach Prezydenta Miasta K. z [...] września 1982 r. i [...] lutego 1983 r. znak [...] i podlega zwrotowi na rzecz M. J. podczas, gdy w rzeczywistości nie zachodzi przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzjach wywłaszczeniowych.
Na tej podstawie wnosiło o:
- 1) zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Ś. z [...] znak [...] w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że dokonana przez Sąd wykładnia odbiega od wykładni literalnej i gramatycznej art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywodzono, że z art. 137 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, iż warunek, o którym mowa w tym przepisie może odnosić się tylko do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie do jej części (działki utworzonej w wyniku podziału). Skoro w ciągu 7 lat od daty, w której decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z celem wywłaszczenia, przynajmniej na części nieruchomości, taka nieruchomość nie może być uznana za zbędną. Część nieruchomości może zostać uznana za zbędną jedynie w sytuacji, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Z gramatycznej i literalnej wykładni wynika, że w sytuacji, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1, warunek zbędności może dotyczyć tylko jedynie całości nieruchomości, natomiast w sytuacji, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2, warunek zbędności może dotyczyć zarówno całości jak i części nieruchomości.
Wskazano, że faktycznie działka nr [...] o pow. 1310 m2 nie jest zagospodarowana ale planowana jest dobudowa pawilonu, w którym znajdzie się izba przyjęć, laboratorium, rtg, blok operacyjny, co ma swoją podstawę w decyzji wywłaszczeniowej. Działka jest potrzebna, przez działkę przebiega część przyłącza wodociągowego i dla dostępu do działki [...] i dla przeznaczenia działki – terenu zamkniętego.
M. J. wniosła oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Wykładnię, która w pełni odpowiada wykładni wynikającej z zasady konstytucyjnej demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz wartości wynikających z reguł prawa wspólnotowego, które przyjęło, jako jedną z podstaw działania, Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), który stanowi w art. 1 "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego".
Sąd w pełni zasadnie przyjął, że upływ ponad 24 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, daje pełną podstawę do oceny zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Plany realizacji w przyszłości inwestycji związanych z wywłaszczeniem nieruchomości nie mogą mieć znaczenia prawnego, jak w pełni prawidłowo przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku.
Należy też zważyć, że ostateczne decyzje o lokalizacji inwestycji, po wejściu w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dla których do dnia wejścia w życie ustawy nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę, traktowane były jako decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 66 ust. 2 tej ustawy), również co do warunków ich ważności.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.