Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 416/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Starosta Słupecki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie wsi C. gm. S., składającej się z działek oznaczonych numerami: [...] oraz nr [...], stanowiącej współwłasność W. i A. G., poprzez udzielenie P. S. A. z siedzibą w K. zezwolenia na realizacji inwestycji polegającej na budowie odcinka napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej [...], w tym na wybudowanie na nieruchomości słupa linii (słupa nr [...] i słupa nr [...]) oraz podwieszenia przewodów po trasie istniejącej linii [...] przeznaczonej do rozbiórki, a także funkcjonowanie linii po wybudowaniu w pasie technologicznym.
Ponadto Starosta, w pkt 2 decyzji, orzekł o prawie wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano – montażowych oraz eksploatacji linii, a w pkt 3 zobowiązał P. S. A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu inwestycji. Decyzji powyższej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w ramach prowadzonego postępowania ustalono, że realizowana inwestycja jest inwestycją wymienioną w decyzji Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć EURO 2012. Ponadto z wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i dołączonej dokumentacji wynikało, że podjęto próbę przeprowadzenia z właścicielami nieruchomości rokowań w sprawie ustalenia warunków wyrażenia przez nich zgody na realizację inwestycji, które to rokowania okazały się bezskuteczne.
Organ I instancji wskazał, że w sprawie spełnione zostały warunki do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Słupeckiego z dnia [...] marca 2010 r.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, iż w sprawie bezspornym było, że przedmiotowa inwestycja została ujęta w pkt 56 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010 r., Nr 8, poz.
52) jako "Rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji poznańskiej". Stąd inwestycja ta podlega reżimowi ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Oznacza to również, iż wszystkie decyzje administracyjne wydane w związku z realizacją przedsięwzięć EURO 2012 podlegają natychmiastowemu wykonaniu, na podstawie art. 34 powołanej ustawy.
W dalszej kolejności wskazano, że na podstawie art. 23 ustawy o Euro, została przez Wojewodę wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 polegającego na budowie odcinka napowietrznej, linii dwutorowej 400 kV relacji [...]. Wobec nieuregulowania w wyżej wymienionej specustawie kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanych z realizacją przedsięwzięć EURO 2012, zastosowanie ma ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Organ II instancji podkreślił także, że w sytuacji, gdy inwestor realizujący cele publiczne na nieruchomościach nie stanowiących jego własności nie uzyska zgody właścicieli na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wystąpić do organu administracji publicznej o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości. Decyzja wydana w trybie art. 124 ustawy zastępuje zgodę właściciela na wejście w teren nieruchomości, przy czym, w myśl art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, udzielenie zezwolenia na ograniczenie korzystania winno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.
Zdaniem Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że negocjacje inwestora ze współwłaścicielami nieruchomości toczyły się od września 2007 r. i zakończyły wynikiem negatywnym. Do porozumienia nie doszło również w trakcie przeprowadzonej przez organ I instancji rozprawy, jak również w wyniku spotkania inwestora z właścicielami nieruchomości, które miało miejsce w dniu 13 stycznia 2010 r. w Starostwie Powiatowym.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że A. G. oraz jego pełnomocnik mieli możliwość składania wszelkich wyjaśnień oraz wniosków dowodowych w trakcie prowadzonej rozprawy administracyjnej. Wskazano, że stronie przesłano odpisy wszystkich dokumentów z akt sprawy, o które wnosiła. Podkreślono, że właściciel nieruchomości mógł działać przez swojego pełnomocnika, a czas pomiędzy zawiadomieniem stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a wydaniem decyzji, był wystarczająco długi, by umożliwić stronom składanie wszelkich pism i wniosków w sprawie.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G. W treści skargi powtórzono zarzuty zaprezentowane w odwołaniu dotyczące wadliwego uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez uznanie, że pomiędzy właścicielem a inwestorem prowadzone były rokowania, które nie przyniosły rezultatu, oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez nieprzedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia stosownych wniosków dowodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że planowana inwestycja musi zostać zakwalifikowana jako inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celem publicznym jest m. in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, iż w myśl art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, ustawodawca wprost wyłączył względem przedsięwzięć EURO 2012 stosowanie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – decyzja o lokalizacji inwestycji Euro 2012 może zapaść w oderwaniu od zapisów miejscowych aktów planistycznych. W rezultacie decyzja o lokalizacji inwestycji Euro 2012 stanowi w istocie decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taki też charakter ma decyzja Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalająca lokalizację przedmiotowej inwestycji na rzecz inwestora P. S. A. Mając na względzie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące wadliwego uznania, że w sprawie znajduje zastosowanie rygor prawny określony w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, uznać należało za bezzasadne. Podobnie zarzut nadania kwestionowanej decyzji Starosty Słupeckiego rygoru natychmiastowej wykonalności, nie znalazł uzasadnienia.
Ponadto w ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości okoliczność przeprowadzenia prawem przewidzianych rokowań i brak zgody skarżących na realizację przedmiotowej inwestycji na jego nieruchomości. Pomiędzy inwestorem a właścicielami nieruchomości, począwszy od 12 września 2007 r., prowadzone były negocjacje mające na celu uzyskanie zgody na zrealizowanie planowanej inwestycji na nieruchomościach oznaczonych nr [...] i [...]. Jak wynika z akt sprawy, początkowo właściciele odmawiali przyjęcia proponowanych warunków nie akceptując zaproponowanej ceny. Właścicielom nieruchomości przedkładano wzór umowy do podpisania jak również operat szacunkowy wyceny wartości służebności gruntowej. Pomimo zaproszenia właścicieli do rokowań konsekwentnie odmawiali oni zawarcia umowy, argumentując, że nie zgadzają się z warunkami proponowanymi przez inwestora. Swój sprzeciw podtrzymali także podczas przeprowadzonej na ich wniosek w dniu 13 stycznia 2010 r. rozprawy administracyjnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podzielono stanowisko organu II instancji, że A. G. oraz jego pełnomocnik mieli możliwość składania wszelkich wyjaśnień oraz wniosków dowodowych w trakcie prowadzonej rozprawy administracyjnej. Również w trakcie postępowania administracyjnego skarżącemu zapewniono dostęp do wszystkich dokumentów zebranych w sprawie. Ponadto A. G. działał w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, który mógł działać za swojego mandanta w trakcie przedłużającego się postępowania. Pomiędzy zawiadomieniem o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a wydaniem w dniu [...] marca 2010 r. decyzji przez organ I instancji, upłynął wystarczający okres czasu na złożenie przez skarżących wszelkich pism i wniosków w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. G., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a przeprowadzone negocjacje spełniają przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 i 3 powołanej ustawy, podczas gdy z prawidłowej subsumcji stanu faktycznego wynikają wnioski przeciwne, w szczególności nie można uznać za rokowania w rozumieniu w/w art. przedłożenie gotowej umowy do podpisania przez właściciela, na której treść właściciel nieruchomości nie ma wpływu, albowiem istotą rokowań jest przedstawienie konkretnej treści oferty, a nie gotowej umowy. Ponadto ze stanu faktycznego sprawy wynika, że negocjacje były prowadzone przez inne podmioty niż wnioskodawca o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy norma wynikająca z w/w art. nakazuje aby rokowania co do zawarcia przedmiotowej umowy zostały przeprowadzane przez osobę lub jednostkę zamierzającą wystąpić z wnioskiem;
- 2) rażące naruszenie przepisów tj. art. 108 k.p.a. poprzez niewykazanie w zaskarżonej decyzji przesłanek do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sadowoadministracyjnego. wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwione podstawy. Przechodząc do omówienia zasadności zarzutu naruszenia art.. 124 §1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 tj., zwanej dalej u.g.n.),zauważyć należy, że przepis ten zezwala staroście na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z określonej nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie ciągów przewodów i urządzeń, a także innych niezbędnych do korzystania z nich, podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, pod warunkiem, że uprawnienie to następuje zgodnie z planem miejscowym, w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest więc instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Dlatego też ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowania dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Do przesłanek tych zaliczyć trzeba wskazane w art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania, Przepis ten nakłada obowiązek przeprowadzenia rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac. Rokowania powinny poprzedzać wydanie zezwolenia Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej.
Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 ustawy. Należy podkreślić, że ww. art. 124 u.g.n. innych wymogów nie formułuje.
Zasadnie Sąd I instancji uznał że wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami z właścicielem nieruchomości Za tym stanowiskiem przemawia treść pisma z dnia 8 lipca 2009 r. oraz pisma z dnia 2 września 2009 r. gdzie wnioskodawca przedstawił swoją ofertę odnośnie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności. Proponowana w tych pismach kwota nie została zaakceptowana przez skarżącego. Nie doszło także do porozumienia pomiędzy skarżącym a inwestorem podczas rozprawy administracyjnej a także w czasie spotkania inwestora z właścicielami nieruchomości w dniu 13 stycznia 2010 r. co stanowiło przesłankę do wydania decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego. Brak zgody skarżącego w sprawie wejścia na teren zastąpiło pozwolenie, Starosty Słupeckiego. Przy czym co należy podkreślić w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji okoliczność, że inwestor zaproponował skarżącemu warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla skarżącego nie do przyjęcia.
Nie jest zatem trafny zarzut że decyzja organu I instancji nie została poprzedzona rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że negocjacji nie prowadził inwestor lecz inny podmiot. Poza sporem pozostaje fakt, że wykonanie budowy odcinka napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej [...] powierzono P. SA z siedzibą w K. Rokowania w imieniu inwestora na podstawie umowy z dnia 2 października 2006r. prowadzone były przez pracowników Konsorcjum legitymujących się pełnomocnictwem inwestora. W skład Konsorcjum wykonującego wymienioną inwestycję wchodziły między innymi Z. Spółka z o.o. z siedzibą w R. oraz E. SA – [...] z siedzibą w O., o czym skarżący został powiadomiony przez inwestora pismem z dnia 8 lipca 2009 r. Dlatego pisma kierowane do skarżącego w imieniu inwestora w oparciu o posiadane pełnomocnictwo kierowane były przez wskazane powyżej podmioty.
Także nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 108 kpa. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzja Starosty Słupeckiego uzyskała z mocy samego prawa. Przepis art. 34 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 stanowi, że decyzje administracyjne wydawane w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012, określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 4 ust. 1, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Na podstawie wspomnianego wyżej art. 4 ust.1ustawy z dnia 7 września 2007 r. wydano rozporządzenie z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, w którym pod pozycją 56 widnieje rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji w województwie poznańskim. Na tej podstawie inwestycją podlegała reżimowi art. 34 ustawy z dnia 7 września 2007r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012
Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.