Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.G. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 7 grudnia 2009 r. skarżący zwrócił się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o zwolnienie go ze służby z dniem 4 stycznia 2010 r.
Decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2009 r. Szef CBA, działając na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. Nr 104, poz. 708 ze zm.), zwolnił skarżącego z dniem 4 stycznia 2010 r. ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
Pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. skarżący złożył wniosek o uzupełnienie przedmiotowej decyzji poprzez wskazanie dodatkowej podstawy prawnej zwolnienia ze służby: art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Szef CBA odmówił uzupełnienia decyzji z [...] grudnia 2009 r.
Pismem z dnia 1 marca 2010 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w części odmawiającej uzupełnienia decyzji o zwolnieniu i wniósł o jej zmianę poprzez wskazanie dodatkowej podstawy prawnej zwolnienia ze służby.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego utrzymał w mocy decyzję personalną z dnia [...] grudnia 2009 r.
Organ wskazał, że wniosek funkcjonariusza z dnia 7 grudnia 2009 r. stanowi pisemne wystąpienie ze służby, o którym mowa w art. 64 ust. 3 ustawy o CBA. Wniosek ten został sporządzony przez stronę na piśmie, zawiera własnoręczny podpis, a także wyraźnie sprecyzowaną prośbę o zwolnienie ze służby z dniem 4 stycznia 2010 r. Ponadto nie zawierał on żadnej wzmianki o posiadaniu przez stronę prawa do emerytury w pełnym wymiarze, a jako powód zwolnienia ze służby, skarżący wskazał wyłącznie zaistniałą sytuację osobistą.
Za nieuzasadnione organ uznał powoływanie się na możliwość modyfikacji oświadczenia o wystąpieniu ze służby, zawartego w piśmie z dnia 7 grudnia 2009 r. w oparciu o przepisy art. 84 i 86 Kodeksu cywilnego. Przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli znajdują co prawda zastosowanie na zasadzie analogii w postępowaniu administracyjnym, jednak w niniejszym stanie faktycznym powoływanie się na nie jest, w ocenie organu, nieuprawnione. Zgodnie z art. 84 § 1 k.c. od oświadczenia złożonego innej osobie można uchylić się wyłącznie, gdy błąd został wywołany przez tę osobę, albo gdy ta osoba o błędzie wiedziała lub z łatwością mogła się o nim dowiedzieć. Oświadczenie złożone przez skarżącego w pisemnym wniosku nie zostało złożone pod wpływem błędu. Przemawia za tym treść oświadczenia –wskazanie sytuacji osobistej, jako powodu odejścia ze służby. Organ zauważył także, że uchylenie się od skutków oświadczenia złożonego pod wpływem błędu, musiałoby prowadzić do przywrócenia strony do służby w CBA.
W ocenie organu, za uznaniem, że wniosek funkcjonariusza o zwolnienie ze służby stanowi pisemne wystąpienie ze służby, przemawia treść wypełnionego własnoręcznie przez stronę wniosku o przyznanie emerytury (oryginał wniosku w posiadaniu Zakładu Rent i Emerytur MSWiA). W części B.4. wniosku o przyznanie emerytury skarżący wskazał art. 64 ust. 3 ustawy o CBA, jako podstawę zwolnienia ze służby. Wniosek został przez stronę wypełniony w dniu [...] grudnia 2010 r., o czym świadczy własnoręczny podpis i data umieszczona przez stronę na 4 stronie dokumentu. Tym samym już w dniu [...] grudnia 2009 r., a więc na dwa dni przed otrzymaniem decyzji personalnej, strona była świadoma, że złożenie w dniu 7 grudnia 2009 r. pisemnego oświadczenia o wystąpieniu ze służby wywoła skutek w postaci zwolnienia ze służby w CBA na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o CBA.
Organ stwierdził, że do dnia zwolnienia ze służby skarżący nie posiadał żadnych dokumentów, na podstawie których istniała możliwość stwierdzenia, iż strona jest uprawniona do pełnej emerytury na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) Kopia dokumentu potwierdzającego prawo do pełnej emerytury – decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2010 r. – została doręczona organowi wraz z wnioskiem o uzupełnienie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.
W ocenie organu, brak jest możliwości jednoczesnego wskazania, jako podstawy prawnej zwolnienia funkcjonariusza ze służby w CBA, art. 64 ustawy o CBA oraz innego przepisu wymienionego w art. 64 ust. 2 ustawy o CBA. Zaistnienie jednego ze stanów faktycznych wymienionych w art. 58 ust. 3, art. 61 ust. 4 bądź w art. 64 ust. 1 pkt 1–7, ust. 2 pkt 1–8, czy ust. 3 ustawy o CBA stanowi samoistną przesłankę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, co w konsekwencji oznacza, że decyzja może zostać wydana wyłącznie w oparciu o jedną z podstaw prawnych z katalogu zamkniętego.
Organ wyjaśnił ponadto, że w art. 64 ust. 2 ustawy o CBA zawarte zostały tzw. fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby. W sytuacji posiadania przez funkcjonariusza CBA uprawnień do emerytury w pełnym wymiarze, Szef CBA może, ale nie musi wydać decyzji o zwolnieniu ze służby. Przedstawiona we wniosku o uzupełnienie decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wykładnia art. 64 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy o CBA prowadziłyby do stanu, zgodnie z którym każdy funkcjonariusz posiadający prawo do emerytury w pełnym wymiarze, po złożeniu pisemnego wniosku o wystąpienie ze służby powinien być obligatoryjne zwalniany ze służby na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy o CBA. Tym samym, decyzja wydawana na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy o CBA miałaby charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej, co jest sprzeczne literalnym brzmieniem tego przepisu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji, w części dotyczącej jej uzasadnienia.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że zwolnienie na podstawie art. 64 ust. 3, z uwagi na wystąpienie funkcjonariusza ze służby nie jest tożsame ze zwolnieniem na mocy art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy o CBA. W pierwszym przypadku zwolnienie funkcjonariusza jest obligatoryjne i następuje na jego wniosek przedstawiony w raporcie. Natomiast w przypadku zastosowania art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy, działanie organu jest podejmowane z urzędu. Użycie w tym przepisie sformułowania "może zwolnić" oznacza, że decyzja w sprawie zwolnienia w przypadku nabycia przez funkcjonariusza prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych (art. 64 ust. 2 pkt 4), ma charakter fakultatywny i pozostawiona została tzw. uznaniu administracyjnemu. Wobec wniosku funkcjonariusza o zwolnienia go ze służby, organ działał jedynie na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o CBA. Podstawa prawna decyzji personalnej o zwolnieniu powołana została zatem prawidłowo, ze wskazaniem mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 64 ust. 2 pkt 4 i art. 64 ust. 3 ustawy o CBA poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że zwolnienie ze służby na podstawie art. 62 ust. 2 pkt 4 nie może nastąpić łącznie ze zwolnieniem na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy.
Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1259) poprzez brak rozpatrzenia zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego wadliwego przeprowadzenia postępowania w sprawie, w szczególności naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a także poprzez niewłaściwą kontrolę działania administracji publicznej i niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinno nastąpić uchylenie decyzji w części jej uzasadnienia, bowiem Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez: brak wskazania pełnej podstawy prawnej, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów państwa, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego – które to naruszenia skutkowały brakiem zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej decyzji jednego z dwóch przepisów, które powinny stanowić jej podstawę.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postawione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania "poprzez nierozpatrzenie zarzutu zawartego w skardze a dotyczącego wadliwego przeprowadzenia postępowania w sprawie, w szczególności naruszenia przez organ art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a." nie znalazły żadnego uzasadnienia. Zarzucając Sądowi I instancji brak kontroli czy organ rozpoznający sprawę podjął wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skarżący nie wskazał żadnej, konkretnej okoliczności istotnej dla wyniku postępowania, niewyjaśnionej w postępowaniu administracyjnym.
Również zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa jest ogólnikowy i nie znajduje żadnego uzasadnienia w zebranym materiale sprawy. Z materiału tego wynika, że skarżący w dniu 7 grudnia 2009 r. zwrócił się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o zwolnienie go ze służby z dniem 4 stycznia 2010 r. z przyczyn osobistych. Spowodowało to jego zwolnienie na podstawie przepisu art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. Nr 104, poz. 708). Wymieniony przepis zawiera samoistną, obligatoryjną przyczynę zwolnienia funkcjonariusza CBA ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Jest to przyczyna całkowicie różna od wymienionych w art. 64 ust. 2 powodów fakultatywnego zwolnienia ze służby ("funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku..."), w tym wymienionego w pkt 4 tego ustępu nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych.
Fakt nabycia przez funkcjonariusza CBA emerytury w pełnym wymiarze uprawnia tylko organ, według jego uznania, do zwolnienia ze służby, lecz nie zobowiązuje go do tego, jak w sytuacji wskazanej przepisem art. 64 ust. 3 ustawy. Są to dwa odrębne tryby rozwiązania stosunku służbowego, oparte na całkowicie różnych podstawach. Przyjęcie, że zwolnienie nastąpiło na podstawie art. 64 ust. 3 wyklucza możliwość uznania, że podstawą zwolnienia była któraś z okoliczności wymienionych w art. 64 ust. 2 ustawy. Nie jest przy tym istotny fakt, że zwolniony ze służby funkcjonariusz z powodu zamiaru wystąpienia ze służby nabył już pełne uprawnienia emerytalne. Fakt nabycia tych uprawnień nie przesądza bowiem o tym, że funkcjonariusz zostanie zwolniony ze służby, tak jak w sytuacji zgłoszenia przez niego zamiaru wystąpienia ze służby. W tej ostatniej sytuacji Kierownictwo CBA ma możliwość wyłącznie tylko ustalenia, w którym dniu z 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby ustaje stosunek służbowy tego funkcjonariusza.
W tej sytuacji za nieuzasadniony należy uznać zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że zwolnienie ze służby może nastąpić jednocześnie na podstawie z art. 64 ust. 3 i art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy o CBA. Przemawia to za niezasadnością postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest wymienionych przepisów przez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Również zarzuty naruszenia przepisów regulujących postępowanie są bezpodstawne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną (art. 184 p.p.s.a.) i na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości wynagrodzenia pełnomocnika za udział w postępowaniu przed Sądem II instancji.