Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2047/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 117/14, oddalił skargę B. G. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu za równorzędny dyplomu ukończenia studiów wyższych, wydanego przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem w Kijowie, z dyplomem ukończenia studiów wyższych, wydanym w Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 191a ust. 7 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572, ze zm.), dyplom ukończenia studiów wyższych lub tytuł zawodowy uzyskany za granicą mogą być uznane za równorzędne odpowiedniemu polskiemu dyplomowi lub tytułowi zawodowemu na podstawie umowy międzynarodowej, określającej równoważność, a w przypadku jej braku w drodze nostryfikacji.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca uzyskała dyplom ukończenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie w dniu [...] września 2001 r., a więc w okresie obowiązywania Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze z dnia 5 czerwca 1972 r. (Dz.U. z 1975 r. nr 5, poz. 28 i 29) oraz Porozumienia z dnia 10 maja 1974 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR (Dz.U. z 1975 r. nr 4, poz. 14 i 15). Z oświadczenia rządowego z dnia 19 kwietnia 2004 r. (Dz.U. nr 129, poz. 1355) wynika, że w dniu 6 sierpnia 2004 r. utraciła moc obowiązującą Konwencja praska na skutek wypowiedzenia jej przez Rzeczpospolitą Polską. Z oświadczenia rządowego z dnia 14 października 2005 r. (Dz.U. z 2006 r. nr 14, poz.

94) wynika, że w dniu 25 września 2005 r. utraciło moc obowiązującą Porozumienie z dnia 10 maja 1974 r. Pomimo utraty mocy obowiązującej powyższych umów, dokumenty o wykształceniu, uzyskane w okresie obowiązywania tych umów, nadal podlegają uznaniu na ich podstawie.

Sprawa uznania dyplomu ukończenia studiów wyższych, uzyskanego za granicą, za równorzędny z dyplomem, uzyskanym w Rzeczypospolitej Polskiej, załatwiana jest w formie zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Z cytowanych regulacji wynika, że wydanie zaświadczenia wymaga jedynie ustalenia, czy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego i czy obowiązujący w dacie wydania zaświadczenia stan prawny ma swoje odzwierciedlenie w posiadanej przez organ dokumentacji, z której wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o jego wydanie. Do zaświadczeń nie mają zastosowania przepisy Działu II K.p.a. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające tylko w zakresie koniecznym, który potwierdzi treść żądaną przez wnioskodawcę. W przypadku odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, organ wydaje postanowienie, które powinno zawierać elementy wymienione w art. 124 K.p.a., w szczególności powinno zawierać rozstrzygnięcie oraz jego faktyczne i prawne uzasadnienie.

Zaświadczenie jest aktem o charakterze informacyjnym, a nie aktem o charakterze prawnokształtującym. Treścią zaświadczenia jest wiedza organu o stanie prawnym. Równorzędność dyplomu ukończenia studiów, uzyskanego za granicą, z dyplomami, uzyskiwanymi w Rzeczypospolitej Polskiej, powstaje z mocy samego prawa. Zaświadczenie zaś jest wyrazem wiedzy organu o prawie, zadaniem zaświadczenia jest potwierdzenie tego stanu prawnego. Stąd skutki wygaśnięcia Konwencji z 1972 r. i Porozumienia z 1974 r. nie mogą dotykać skarżącej. Na konieczność stosowania Konwencji Praskiej z 1972 r. w stosunku do dokumentów w zakresie wykształcenia, uzyskanych w okresie jej obowiązywania, zwracały też uwagę wyroki NSA: z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1321/05 i z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1064/05.

Mając na uwadze charakter zaświadczenia, wskazać należy, że w zakresie postępowania wyjaśniającego, jakie organ mógł przeprowadzić przed wydaniem zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, mieściło się wyłącznie ustalenie stanu prawnego, jaki miał być potwierdzony w zaświadczeniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawie zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego wniosków ani dokonywanie ocen prawnych. Z materiałów dokumentacyjnych niniejszej sprawy wynika istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność, że studia, które odbyła skarżąca, były studiami w systemie kształcenia na odległość. Ani Konwencja Praska, ani Porozumienie z 1974 r. nie mają zastosowania do studiów w systemie kształcenia na odległość. Konwencja, o której mowa, została sporządzona w 1972 r., a więc przed ponad trzydziestu laty w innych warunkach polityczno-ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego w państwach jej sygnatariuszy, rzeczywiście nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów Konwencji.

Nie można zatem jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze Konwencji, w tym ówczesne władze PRL, wyrażały wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia szkoły, w tym wyższej, na terytorium państwa – sygnatariusza Konwencji. W ustaleniach Konwencji brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość. Również analiza zachowanych materiałów przygotowawczych do Konwencji, nota bene dość bogatych ze względu na rolę Polski jako depozytariusza przedmiotowej umowy międzynarodowej, nie daje jednoznacznych podstaw do twierdzenia, aby zamiarem Umawiających się Państw było wzajemne uznawanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uzyskanych na podstawie planowanych, a tym bardziej spodziewanych nowych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość przekraczającego granice państw.

Interpretacja ta znajduje potwierdzenie w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. (Dz.U. z 1990 r. nr 74, poz. 439) oraz przepisach ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. nr 39, poz. 443, ze zm.). I mimo, że zarówno ta ustawa, jak i ww. Konwencja weszły do porządku prawnego RP już po ratyfikowaniu przez Polskę Konwencji praskiej, to ustalenia Konwencji wiedeńskiej, do której odsyła ustawa z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych i jako takie mogą i winny znaleźć zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez Sąd. Stosownie do art. 31-33 Konwencji wiedeńskiej, traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu (art. 31 ust. 1), a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia (art.

1. 32) (wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2004 r., o sygn. akt OSK 177/04 i OSK 179/04).

Zgodnie z definicją, zawartą w Kodeksie dobrej praktyki w organizacji kształcenia transnarodowego, przyjętym przez Komitet Konwencji Lizbońskiej w Rydze w dniu 6 czerwca 2001 r. (stroną Konwencji Lizbońskiej jest zarówno Polska, jak i Ukraina), kształcenie transnarodowe obejmuje "wszystkie typy programów kształcenia na poziomie wyższym, studiów bądź usług edukacyjnych obejmujące kształcenie na odległość), w ramach których uczący się przebywają w państwie innym niż to, w którym mieści się instytucja nadająca", przy czym instytucją nadającą jest "szkoła wyższa nadająca tytuły i stopnie oraz wydająca dyplomy, świadectwa lub nadająca inne kwalifikacje". Kodeks określa zasady, jakim powinna odpowiadać ta forma kształcenia: zgodność z przepisami prawnymi dotyczącymi szkolnictwa wyższego zarówno w państwie przyjmującym, jak i wysyłającym (Dział II, pkt 1), zgodność jakości akademickiej i standardów kształcenia transnarodowego z jakością i standardami państwa wysyłającego, jak i przyjmującego (Dział II, pkt 2).

Zgodnie z informacjami, przekazanymi w piśmie z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], MAZP posiadała licencje państwowe dające prawo nauczania cudzoziemców oraz czwarty stopień akredytacji. Powyższe licencje dotyczyły jednak wyłącznie kształcenia na terytorium Ukrainy. Potwierdzone to zostało w przytoczonym powyżej piśmie Wydziału Licencji i Akredytacji Ministerstwa Oświaty i Nauki Ukrainy z dnia [...] lutego 2003 r., które zawiera informację o konieczności posiadania zgody polskiego ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego oraz Ministra Oświaty i Nauki Ukrainy na organizowanie takiej formy kształcenia oraz w piśmie z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] ukraińskiego Ministerstwa do Pani [...], dyrektora czeskiego ośrodka ENIC/NARIC.

Obowiązująca w Polsce ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz. 385, ze zm.) wymagała zgody ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego na utworzenie przez zagraniczną uczelnię jednostki organizacyjnej z siedzibą na obszarze RP (art. 64 ust. 9). Ponadto możliwość ta istnieje dopiero od 15 stycznia 2001 r., to znaczy od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o szkolnictwie wyższym, uchwalonej w dniu 8 grudnia 2000 r. (Dz.U. nr 122, poz. 1314). Przed tą datą przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym nie przewidywały możliwości działania jednostek organizacyjnych uczelni zagranicznych na terenie Polski. Oznacza to, że szkoły wyższe, do działalności których zastosowanie mają przepisy tejże ustawy, miały prawo działać wyłącznie w granicach przez nią dopuszczonych. Artykuły 15 i 16 powyższej ustawy precyzowały warunki, jakie powinny być spełnione by utworzyć uczelnię, wskazując na konieczność uzyskania zgody właściwego ministra.

MAZP w Kijowie nigdy nie wystąpiła o taką zgodę, w związku z czym organizowane przez nią na terytorium RP kształcenie odbywało się z naruszeniem krajowego ustawodawstwa. Ponadto, zgodnie z art. 34 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 12 września 1990 r., obowiązkiem uczelni było powiadomienie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego o zawarciu i treści umowy z zagraniczną instytucją naukową. Obowiązku tego nie dopełniła WSSE, zawierając umowę z MAZP. Tym samym organ prawidłowo ustalił rodzaj studiów dokumentowanych przedmiotowym dyplomem, a następnie odmówił wydania zaświadczenia, o które występowała skarżąca.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego wcześniejszego uzyskania przedmiotowego zaświadczenia, zgodzić się należy z organem, że stan wiedzy organu o stanie faktycznym i prawnym uległ zmianie, co szczegółowo zostało wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Prawidłowo również uznał organ, że przesłuchanie zawnioskowanych przez skarżącą świadków nie wpłynie na ocenę stanu faktycznego, wynikającą z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów oraz innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu.

Powyższy wyrok B. G. zaskarżyła w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1. 1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
2. a) art. 5 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 60 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie [...] ochrony praw przez nią nabytych,
3. b) art. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie [...] ochrony jej praw wynikających z konstytucyjnej zasady państwa prawnego;
4. 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
5. a) art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej,
6. b) art. 8 K.p.a. poprzez złamanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej;
7. c) art. 75 K.p.a., art. 77 - 78 K.p.a. i art. 80 - 81 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków [...] na okoliczność funkcjonowania MAZP oraz wydawania przez nią dyplomów magistra po egzaminach przeprowadzanych w Polsce, a przez to uchybienie przysługującej [...] gwarancji czynnego udział strony w postępowaniu, uchybienie zasadzie oficjalności postępowania dowodowego i prawdy obiektywnej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie z dnia [...] czerwca 2014 r. wraz z jego uwierzytelnionym tłumaczeniem na okoliczność wykazania, że [...] studiowała na magistraturze w MAZP na kierunku Psychologia, złożyła egzaminy państwowe w Kijowie, obroniła pracę magisterską oraz uzyskała dyplom magistra psychologii.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że naruszone zostały art. 5 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz w art. 60 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej ochrony praw przez nią nabytych. Naruszono również przepisy prawa krajowego, a to m. in. art. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej ochrony jej praw wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Z określenia Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wynika nałożenie na organy obowiązku tworzenia i przestrzegania prawa zgodnie z podstawowymi regułami praworządności. Ochrona praw nabytych powinna być zatem rozumiana najogólniej jako zasada prawa konstytucyjnego, której treścią jest zakaz arbitralnego odbierania lub ograniczania przez zmianę przepisów praw podmiotowych (i ich ekspektatyw).

Jest to zasada prawa o randze konstytucyjnej. Zasadę ochrony praw słusznie nabytych można również wyinterpretować z innych norm ustawy zasadniczej, a w szczególności z zakazu pozbawienia obywateli praw podmiotowych i ekspektatyw, ukształtowanych przez ustawy wydane w wyniku realizacji praw podmiotowych, oraz zakazu ich ograniczania w stopniu naruszającym istotę danego prawa bez pełnego ekwiwalentu praw (uprawnień) utraconych. Poszanowanie praw nabytych wiąże się również z zakazem stanowienia intertemporalnych reguł, które wywołują ujemne prawne następstwa dla poszanowania praw nabytych.

Mając powyższe na względzie uznać należy, że błędne jest uznanie Sądu, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego prawidłowo ustalił rodzaj studiów dokumentowanych dyplomem, którego uwierzytelniona kserokopia znajdująca się w aktach sprawy, a następnie przesądził czy do danego rodzaju studiów znajdują zastosowanie odpowiednie przepisy. Sąd również błędnie wskazał, że Minister konsekwencji prawidłowo uznał, iż dyplom przedstawiony przez [...] nie jest dyplomem spełniającym określone wymogi. W konsekwencji, zarówno Minister jak i Sąd, wykazali jedynie niekompetencję organów państwa, które nie wywiązują się w sposób należyty z powierzonych im obowiązków, dają wiarę przekazywanym im informacjom, a co za tym idzie wydają skrajnie różne decyzje na podstawie tego samego stanu faktycznego.

Poza powyższym, Minister zajął stanowisko, według którego dyplom ukończenia studiów wyższych niemający mocy prawnej nie uprawnia jego posiadacza do ubiegania się o stopień naukowy w kraju wydania dyplomu, czyli na Ukrainie. Stwierdzenie takie nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem [...] uzyskała swój dyplom zgodnie z obowiązującym prawem i na podstawie wszelkiej dokumentacji niniejszej sprawy, nie sposób odmówić mu mocy prawnej. Skoro Polska i Ukraina uznawały wzajemnie dyplomy ukończenia studiów wyższych, to wyraziły przy tym wzajemną zgodność jakości akademickiej i standardów kształcenia. Nawet jeśli uznać, że kształcenie skarżącej odbywało się techniką na odległość, to bezsprzeczne jest, że studia prowadzone z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość nie są samodzielną formą realizacji studiów (takimi formami są studia stacjonarne i niestacjonarne), a jedynie wspomagają proces prowadzenia zajęć przy wykorzystaniu nowoczesnych metod.

Stąd też z punktu widzenia obowiązujących przepisów, dyplom ukończenia studiów prowadzonych z wykorzystaniem różnorodnych metod i technik kształcenia nie różni się od dyplomu ukończenia studiów tradycyjnych.

Ponadto, w sprawie niniejszej naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności, naruszone zostały podstawowe zasady postępowania. Art. 7 K.p.a. naruszony został poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W konsekwencji, zarówno na etapie rozpoznawania sprawy przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, jak i na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie uchybiono zasadzie prawdy obiektywnej. Poprzez takie działanie organów i Sądu niewątpliwie naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej wyrażona w art. 8 K.p.a.

W postępowaniu niniejszym naruszone również zostały przepisy art. 75 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 78 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 81 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. bowiem nieprzeprowadzone zostały dowody z przesłuchania świadków [...] na okoliczność funkcjonowania MAZP oraz wydawania przez nią dyplomów magistra po egzaminach przeprowadzanych w Polsce, a przez to uchybiono przysługującej [...] gwarancji czynnego udział strony w postępowaniu oraz zasadzie oficjalności postępowania dowodowego i prawdy obiektywnej.

W kwestii wniosku w zakresie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków prof. dra hab. [...]. Zarówno Minister jak i Sąd przyjął, że zeznania tych osób nie wpłyną na ocenę stanu faktycznego, zaś co do kwestii wniosku w zakresie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków dr hab. [...] oraz prof. dr hab. [...] Minister nie zajął żadnego stanowiska, ani też świadków tych nie przesłuchał. Pomimo, że skarżąca podniosła powyższe w skardze z dnia [...] grudnia 2013 r., Sąd w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutu całkowitego pominięcia oraz nieodniesienia się do wnioskowanych dowodów. Ponad powyższe, z zaświadczenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika, że [...] studiowała na magistraturze w MAZP na kierunku Psychologia, złożyła egzaminy państwowe w Kijowie, obroniła pracę magisterską oraz uzyskała dyplom magistra psychologii. Uznać więc należy, że działanie w powyżej wskazanym kształcie jest nieuprawnione i niezgodne z przepisami postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią powielenie zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2013 r. Wobec powyższego, Minister ponownie stwierdza, że kwestia powodów, dla których obecnie nie jest możliwe wydanie skarżącej zaświadczenia, mimo że otrzymała takie zaświadczenie w przeszłości, została szczegółowo omówiona w wydanym jej w dniu [...] września 2013 r. postanowieniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (znak: [...]) o odmowie uznania dyplomu.

Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów i prawa.

Zatem można zanegować jego wartość wskazując, że potwierdza fałsz. Natomiast nie może ono być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Właściwy organ może odmówić postanowieniem, na które służy zażalenie, wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 88/06).

W przypadku istnienia określających to umów międzynarodowych, równoważność dyplomów ukończenia studiów wyższych wydanych za granicą z dyplomami uzyskiwanymi w Polsce powstaje z mocy samego prawa, a wydawane w tym przedmiocie zaświadczenia są wyrazem wiedzy o prawie. W zakresie postępowania wyjaśniającego, jakie organ może przeprowadzić przed wydaniem zaświadczenia (art. 218 K.p.a.), mieści się wyłącznie ustalenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

W związku z tym, że po dniu [...] sierpnia 2006 r. stan wiedzy organu o stanie prawnym i faktycznym w powyższej sprawie uległ zmianie - uzyskano dane o braku podstaw prawnych do wydania zaświadczeń o równoważności ukraińskich dyplomów ukończenia studiów wyższych wydawanych w wyniku nielegalnej działalności MAZP na terytorium RP oraz informacje o nieprzekraczaniu w dniach od [...] lutego 1998 r. do [...]września 2001 r. granicy z Ukrainą przez stronę – to od dnia [...] sierpnia 2006 r. według wiedzy organu administracji publicznej, właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, zachodzą przesłanki do odmowy wydawania zaświadczeń potwierdzających równoważność dyplomów wydawanych przez MAZP w Kijowie po ukończeniu kształcenia oferowanego za pośrednictwem WSSE z odpowiednimi polskimi dyplomami ukończenia studiów wyższych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej oraz zasadę związania NSA jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający NSA dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, na czy miałaby polegać błędna wykładnia art. 5 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 60 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 2 Konstytucji RP, ani też na czym miałoby polegać ich niewłaściwe zastosowanie. Wszak, jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis prawa powinien być zastosowany przez sąd w miejsce użytego przez organy w zaskarżonym akcie lub czynności (wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05. Tymczasem, skarżący kasacyjnie próbuje zwalczyć ustalenia faktyczne poczynione przez sąd pierwszej instancji, do czego nie może dojść przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Taka próba ewentualnie może być skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt FSK 471/04).

Po drugie, przywołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy prawa materialnego nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2013 r. Powołanie przez stronę w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Można oczywiście podnosić w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę nie zastosował tego przepisu prawa materialnego, który powinien być zastosowany, ale wówczas należy wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04).

Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania również nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Z przepisu tego wynika, że postępowanie dowodowe może być przeprowadzone jedynie w zakresie koniecznym dla usunięcia wątpliwości, co do co do faktów lub stanu prawnego, wynikających z posiadanej przez organ dokumentacji. W tym zakresie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, to jest ustalił na podstawie posiadanych informacji oraz w oparciu o korespondencję prowadzoną ze stroną ukraińską oraz z WSSE status uczelni, która wydała dyplom, sposób i miejsce organizacji kształcenia, które prowadziło do uzyskania dyplomu oraz związane z tym uprawnienia wynikające z posiadania samego dyplomu.

Dodatkowo, działaniem niezbędnym w ustaleniu stanu faktycznego było wykazanie, gdzie konkretnie kształciła się skarżąca. Działanie to sprowadziło się do wysłania zapytania do Dyrektora Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej. Na podstawie uzyskanej odpowiedzi można było jednoznacznie stwierdzić, które z przesłanek wynikające z posiadanych przez organ danych będą miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Należy tutaj podkreślić, że skarżąca błędnie twierdzi, że forma realizacji studiów (na odległość) nie powinna mieć wpływu na rozstrzygnięcie w jej sprawie - co zostało szczegółowo wyjaśnione w postanowieniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nr [...].

Po drugie, postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 K.p.a. ma charakter uzupełniający i dokonane w nim ustalenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydania zaświadczenia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2685/13). Zatem wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada nakazująca organowi podejmowanie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ma w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń tylko odpowiednie zastosowanie, albowiem obowiązuje jedynie w zakresie wynikającym z art. 218 § 2 K.p.a.

Wreszcie, skoro w postępowaniu prowadzonym w sprawie skarżącej organ nie złamał żadnej z reguł postępowania przyjętych w K.p.a., to należy dojść do wniosku, że nie mógł naruszyć art. 8 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.