Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2324/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ww. decyzją z dnia 24 września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr [...], którą stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Dębickiego z dnia 23 lutego 2010 r., nr [...]w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
W sprawie ustalono, że nieruchomość położona w Dębicy, obręb 2, oznaczona jako działki nr 810/67 o pow. 1,4396 ha i nr 810/68 o pow. 0,3688 ha decyzją Starosty Dębickiego z dnia 26 czerwca 2008 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 11 września 2008 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę małej obwodnicy północnej w Dębicy od ulicy Świętosława do ulicy Sandomierskiej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi.
Starosta Dębicki decyzją z dnia 23 lutego 2010 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa - Starosty Dębickiego w wysokości 80.774,00 zł z tytułu przejęcia na rzecz Gminy Dębica prawa własności nieruchomości położonej w Dębicy, obręb 2, oznaczonej jako działki nr 810/67 o pow. 1,4396 ha i nr 810/68 o pow. 0,3688 ha, przeznaczonej pod budowę małej obwodnicy północnej od ulicy Świętosława do ulicy Sandomierskiej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w wysokości 527.882,00 zł za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, a także zobowiązał Burmistrza Miasta Dębica do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna.
Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr [...].
W dniu 18 listopada 2010 r. Prezydent Miasta Dębica zwrócił się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Dębickiego z dnia 23 lutego 2010 r. z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu nie mającego przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym. W ww. decyzji Burmistrz Miasta Dębica został wskazany jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Burmistrz nie jest podmiotem prawa, a jedynie organem podmiotu prawa, jakim jest jednostka samorządu terytorialnego, tj. Gmina Miasta Dębica.
Decyzją z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Dębickiego z dnia 23 lutego 2010 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa - Starosty Dębickiego w wysokości 80.774 zł z tytułu przejęcia na rzecz gminy Dębica prawa własności nieruchomości położonej w Dębicy, obręb 2, oznaczonej jako działki nr 810/67 o pow. 1,4396 ha i nr 810/68 o pow. 0,3688 ha, przeznaczonej pod budowę małej obwodnicy północnej w Dębicy od ulicy Świętosława do ulicy Sandomierskiej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w wysokości 527.882 zł za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, a także zobowiązującej Burmistrza Miasta Dębica do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że ww. decyzje obarczone są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 134 ust. 1 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ponadto odszkodowanie należne właścicielowi - Skarbowi Państwa za nasadzenia roślinne błędnie zostało przyznane użytkownikowi wieczystemu, tj. Polskim Kolejom Państwowym S.A. Minister wskazał również, że skoro nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowi infrastrukturę kolejową i skoro za tego typu nieruchomości, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, obowiązuje stawka opłaty rocznej w wysokości 1%, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia w sporządzonych w sprawie operatach szacunkowych stawek tych opłat w wysokości 0%.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. podnosząc, że brak jest podstaw do obciążenia przedmiotowej nieruchomości opłatą roczną w wysokości 1%. Poza tym, ewentualna kwestia wadliwości decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 kwietnia 2004 r. nie może mieć wpływu na kwestie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2010 r. Zarzuciły ponadto, że nie można uznać ww. nieruchomości za niespełniąjącą wymogów określonych w art. 8 ustawy o transporcie kolejowym, który przewiduje zwolnienie z opłat za użytkowanie wieczyste, ponieważ w dacie wydania decyzji odszkodowawczej wszystkie warunki wymagane do uznania jej za zwolnioną z opłat były spełnione. Polskie Koleje Państwowe S.A. zarzuciły również, że ww. decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2010 r. może być obarczona wadą określoną w art. 156 k.p.a. tylko w zakresie odszkodowania za nasadzenia roślinne w kwocie 820,00 zł. Wada ta nie może natomiast dotyczyć pozostałej kwoty odszkodowania.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 24 września 2012 r., [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr [...].
W uzasadnieniu podał, że w ww. decyzji z dnia 24 kwietnia 2012 r. prawidłowo wskazano, że istnieją podstawy prawne do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego oraz decyzji Starosty Dębickiego. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi zdaniem tego organu do wniosku, że obie ww. decyzje obarczone są wadą nieważności określoną w art. 156 k.p.a. w związku z ustaleniem na rzecz PKP S.A. odszkodowania zarówno za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, jak również za nasadzenia roślinne. Zdaniem Ministra, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, nasadzenia roślinne stanowią własność właściciela gruntu, czyli w tym przypadku Skarbu Państwa - Starosty Dębickiego. Nasadzenia roślinne są bowiem częścią składową nieruchomości i ich właścicielem pozostaje podmiot, któremu przysługuje prawo własności działki (art. 48 kc). Zarówno podczas trwania umowy użytkowania wieczystego, jak i po jej wygaśnięciu, to on dysponuje nasadzeniami.
Ustawodawca daje użytkownikowi wieczystemu uprawnienia do pobierania pożytków (w tym naturalnych) z nieruchomości objętej umową użytkowania wieczystego ale wynagrodzenie (w warunkach prawem przewidzianych) przyznaje mu za budynki i urządzenia, a nie za nasadzenia. Ustawodawca wskazał na możliwość pobierania przez użytkownika wieczystego pożytków naturalnych ale nie rozciągnął tego uprawnienia na całkowite dysponowanie znajdującymi się na gruncie nasadzeniami roślinnymi.
Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zauważył, że to, jakiej kwoty dotyczy powyższe naruszenie prawa, nie ma znaczenia dla stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że przyznanie użytkownikowi wieczystemu odszkodowania za składniki roślinne stanowi rażące naruszenie prawa. Jeżeli zaś organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zobligowany jest do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Minister ponadto wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowi infrastrukturę kolejową, w związku z czym, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, za tego typu nieruchomość obowiązuje stawka opłaty rocznej w wysokości 1%. Z tych względów brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje stawka opłaty w wysokości 0%. Wyjaśnił, że art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 16, poz. 94 ze zm.) dotyczy jedynie zwolnienia gruntów zajętych pod infrastrukturę kolejową z opłat za użytkowanie wieczyste przy ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego lub jego sprzedaży. Kwestia ta pozostaje jednak poza prowadzonym postępowaniem. Minister wskazał, że ustawodawca w przepisach dotyczących wyceny prawa użytkowania wieczystego nakazał uwzględnianie wysokości stawek procentowych opłat za użytkowanie wieczyste. Tym samym zwolnienie zawarte w art. 8 ustawy o transporcie kolejowym nie może być uwzględniane przy szacowaniu wartości prawa użytkowania wieczystego.
Podsumowując Minister podkreślił, że kwota odszkodowania określona w decyzji Starosty Dębickiego, a następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego, została ustalona nieprawidłowo, ponieważ przy szacowaniu wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego nie można brać pod uwagę przepisów szczególnych, tj. art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. mówiącego o stawce 0%. Wartość nieruchomości uzyskana przy zastosowaniu w procedurze wyceny tej stawki nie będzie wartością rynkową nieruchomości, o której mowa w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wartość rynkowa stanowi bowiem, stosownie do art. 134 ust. 1 ww. ustawy, podstawę do ustalenia odszkodowania.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A.
W uzasadnieniu skargi wskazały przede wszystkim na dysproporcję pomiędzy wysokością odszkodowania ustalonego na rzecz PKP S.A. a wartością nasadzeń roślinnych podnosząc, że nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że decyzja ustalająca odszkodowanie w kwocie 527.062,00 zł jest wadliwa. Zdaniem skarżącej Spółki, jedyne wątpliwości w sprawie mogą dotyczyć tylko kwoty 820 zł. Ponadto nie ma żadnego uzasadnienia dla przyjmowania, że w operatach powinna zostać uwzględniona stawka z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 1%.
Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24 września 2012 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 24 kwietnia 2012 r. stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Dębickiego z dnia 23 lutego 2010 r., którą organ ten ustalił odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa - Starosty Dębickiego w wysokości 80.774 zł z tytułu przejęcia na rzecz gminy Dębica prawa własności nieruchomości położonej w Dębicy, obręb 2, oznaczonej jako działki nr 810/67 o pow. 1,4396 ha i nr 810/68 o pow. 0,3688 ha, przeznaczonej pod budowę małej obwodnicy północnej w Dębicy od ulicy Świętosława do ulicy Sandomierskiej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w wysokości 527.882 zł za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, a także zobowiązał Burmistrza Miasta Dębica do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna.
Wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, prowadzonym na podstawie art. 156 – art. 158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy decyzja zawiera wady, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym w tej mierze orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest, aby przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji istniała już w dacie wydania decyzji.
Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji Starosty Dębickiego z dnia 23 lutego 2010 r. i decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2010 r. była ustawa z dnia 21 sierpnia 2010 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.).
Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Natomiast podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości - w myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym, na podstawie art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
W art. 47 § 1 kodeksu cywilnego ustanowiona została zasada superficies solo cedit, zgodnie z którą część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Ponadto w art. 48 kodeksu cywilnego ustawodawca wyszczególnił, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.
Powyższe oznacza, że nie można oddzielić własności nieruchomości od jej części składowych. W konsekwencji, ustalając odszkodowanie za nieruchomość, nie można pominąć znajdujących się na gruncie nasadzeń roślinnych, trwale z gruntem połączonych i przynależących do gruntu, które stanowią własność właściciela, a nie użytkownika wieczystego. Tracąc bowiem własność nieruchomości, jej właściciel traci także własność znajdujących się na niej nasadzeń i nie ma podstaw, aby pozbawiać go w tej części odszkodowania.
Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie odszkodowanie za części składowe gruntu należne Skarbowi Państwa, jako właścicielowi nieruchomości, zostało przyznane użytkownikowi wieczystemu, tj. stronie skarżącej.
W ocenie tego Sądu, przyznanie należnego odszkodowania na rzecz niewłaściwego podmiotu uznać należy za rażące naruszenie prawa, wobec orzeczenia wbrew oczywistemu brzmieniu przepisu. Sąd I instancji wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że przy ocenie wystąpienia przesłanek nieważnościowych w decyzji ustalającej odszkodowanie nie można pominąć zagadnienia, czy niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego, orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu nadzoru co do faktu nieprawidłowego uwzględnienia w operatach szacunkowych stawki z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 0%, zamiast 1%, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jako kolejnej wady decyzji odszkodowawczej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, ustalenie wartości odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego w oparciu o § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), nie może stanowić oczywistego naruszenia prawa, gdyż zostało ustalone w oparciu o ewentualnie nieprawidłową stawkę czynszu.
Sąd ten wskazał, że z uwagi na wzajemną relacje pomiędzy art. 72 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 8 ustawy o transporcie kolejowym, ewentualne błędne ustalenie stawki czynszu za użytkowanie wieczyste trudno uznać za rażące i oczywiste naruszenie przepisu. Powyższe uchybienie organu nie miało jednak w ocenie tego Sądu wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w zaskarżonym wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A., zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że nie jest możliwe i celowe stwierdzenie nieważności jedynie części decyzji, a następnie niewłaściwego zastosowania tego przepisu, poprzez stwierdzenie nieważności całej decyzji, podczas gdy wada dotyczy jedynie odszkodowania odpowiadającego wartości nasadzeń roślinnych wycenionych na kwotę 820,00 zł, natomiast nie dotyczy odszkodowania w kwocie 527.882,00 zł, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Powołując się na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że istotne znaczenie w sprawie ma ogromna dysproporcja pomiędzy wysokością odszkodowania ustalonego na rzecz PKP S.A. w kwocie 527.882,00 zł oraz wartością nasadzeń roślinnych wycenionych zaledwie na kwotę 820,00 zł. Gdyby zatem nawet przyjąć podstawę obarczenia decyzji wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to dotyczy ono tej decyzji jedynie w zakresie kwoty 820,00 zł. Co zaś do kwoty 527.062,00 zł, nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, że decyzja ustalająca taką wysokość odszkodowania jest wadliwa. W niniejszej sprawie decyzja w zakresie niemal całego wynagrodzenia nie budzi żadnych wątpliwości z punktu widzenia jej legalności, co potwierdza treść zaskarżonego wyroku. Wątpliwości jeżeli już, mogą dotyczyć jedynie drobnej kwoty wchodzącej w skład ustalonego odszkodowania, podczas gdy jej 644-krotność nie budzi zastrzeżeń organu.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że decyzja poddana kontroli legalności mogła zostać wydana jedynie co do części decyzji obarczonej wadą nieważności, nie zaś co do całej decyzji.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 795/06 (lex nr 320101) Sąd I instancji wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadliwością jest dopuszczalne i jako zgodne z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego winno być regułą działania organów nadzoru. Pogląd ten odnosi się także do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem. Stanowisko, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest tylko wtedy, gdy decyzja rozstrzyga "o różnych zagadnieniach" jest błędne. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia do eliminowania w takich przypadkach prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo".
Podniósł, że decyzja, której nieważność została stwierdzona, określa wysokość odszkodowania przysługującego skarżącej, zaś świadczenie pieniężne jest ze swej natury podzielne. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko części decyzji, szczególnie, że odszkodowanie w kwocie 820,00 zł ustalone zostało z tytułu dokonanych nasadzeń, zaś pozostała część odszkodowania w kwocie 527.882,00 zł z innego tytułu. Mając na uwadze rażącą dysproporcję pomiędzy "wadliwie" i prawidłowo ustalonym odszkodowaniem zakres uchybienia przemawia zdaniem skarżącego kasacyjnie za stwierdzeniem nieważności w części. Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej jest możliwe wówczas, gdy tylko określona część decyzji zawiera wadę i wada ta nie wywiera żadnego wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć i - co istotne - wolna od wad część rozstrzygnięcia może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Taka sytuacja, zdaniem autora skargi kasacyjnej, występuje w niniejszej sprawie, albowiem decyzja dotycząca odszkodowania w kwocie 527.882,00 zł może w jego ocenie funkcjonować.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że nie jest możliwe i celowe stwierdzenie nieważności jedynie części decyzji, a następnie niewłaściwego zastosowania tego przepisu, poprzez stwierdzenie nieważności całej decyzji, podczas gdy wada dotyczy jedynie odszkodowania odpowiadającego wartości nasadzeń roślinnych wycenionych na kwotę 820,00 zł, natomiast nie dotyczy odszkodowania w kwocie 527.882,00 zł, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest usprawiedliwiony.
Istota problemu w niniejszej sprawie, w świetle treści zarzutu skargi kasacyjnej, sprowadza się do rozstrzygnięcia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania jedynie w części dotyczącej odszkodowania za nasadzenia roślinne wycenione na kwotę 820,00 zł.
Z prawidłowych i niekwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że będącą przedmiotem kontroli w trybie nadzoru decyzją z dnia 23 lutego 2010 r., nr [...], Starosta Dębicki orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa - Starosty Dębickiego w wysokości 80.774,00 zł z tytułu przejęcia na rzecz Gminy Dębica prawa własności nieruchomości położonej w Dębicy, obręb 2, oznaczonej jako działki nr 810/67 o pow. 1,4396 ha i nr 810/68 o pow. 0,3688 ha, przeznaczonej pod budowę małej obwodnicy północnej w Dębicy od ulicy Świętosława do ulicy Sandomierskiej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w wysokości 527.882,00 zł za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, a także zobowiązał Burmistrza Miasta Dębica do wypłaty odszkodowania. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr [...].
W toku postępowania nadzorczego ustalono, że ww. decyzje dotknięte są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 134 ust. 1 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Prawidłowo zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Na podstawie art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
Trafnie także wskazuje, że w art. 47 § 1 kodeksu cywilnego ustanowiona została zasada superficies solo cedit, zgodnie z którą część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Ponadto zgodnie z art. 48 kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Oznacza to, że nie można oddzielić własności nieruchomości od jej części składowych.
W konsekwencji, ustalając odszkodowanie za nieruchomość, nie można pominąć znajdujących się na gruncie nasadzeń roślinnych, trwale z gruntem połączonych i przynależących do gruntu, które stanowią własność właściciela, a nie użytkownika wieczystego. Tracąc bowiem własność nieruchomości, jej właściciel traci także własność znajdujących się na niej nasadzeń i nie ma podstaw, aby pozbawiać go w tej części odszkodowania. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w niniejszej sprawie odszkodowanie za części składowe gruntu należne Skarbowi Państwa, jako właścicielowi nieruchomości, zostało przyznane użytkownikowi wieczystemu, tj. stronie skarżącej. Trafnie w świetle powyższego Sąd I instancji wskazał, że przyznanie należnego odszkodowania na rzecz niewłaściwego podmiotu stanowi rażące naruszenie prawa w związku z orzeczeniem wbrew oczywistemu brzmieniu przepisu.
Wprawdzie wada decyzji ustalającej odszkodowanie dotyczy jedynie odszkodowania odpowiadającego wartości nasadzeń roślinnych wycenionych na kwotę 820,00 zł, nie dotyczy natomiast odszkodowania w kwocie 527.882,00 zł, to jednak oddalenie przez Sąd I instancji skargi na wydaną w trybie nadzoru decyzję stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Dębickiego z dnia 23 lutego 2010 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa - Starosty Dębickiego w wysokości 80.774 zł z tytułu przejęcia na rzecz gminy Dębica prawa własności opisanej w niej nieruchomości położonej w Dębicy oraz na rzecz skarżących kasacyjnie Polskich Kolei Państwowych S.A. w wysokości 527.882 zł za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i zobowiązującej Burmistrza Miasta Dębica do wypłaty ww. odszkodowania w zakreślonym terminie, w niczym nie narusza wskazanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, przy tak skonstruowanej decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania odpowiadającego wartości nasadzeń roślinnych wycenionych na kwotę 820,00 zł. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części dotkniętej wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym zatem wadą określoną w pkt. 2 tego przepisu prawa. Dotyczyć to jednak może tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 09.04.2014 r., sygn. I OSK 2294/12, lex nr 1472373, wyrok NSA z dnia 31.03.1998 r., sygn. I SA 1838/97, nie publ., wyrok NSA z dnia 03.12.1990 r., sygn. II SA 740/90, nie publ.).
Nie sposób przyjąć w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części w sytuacji, gdy decyzja będąca przedmiotem kontroli w trybie nadzoru dotyczy odszkodowania ustalonego według zasad określonych zgodnie z wyżej powołanymi przepisami prawa, stanowi integralną całość i nie ma wydzielonych części, w tym odszkodowania odpowiadającego wartości nasadzeń roślinnych wycenionych na kwotę 820,00 zł, które dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa.
W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności całej decyzji ustalającej odszkodowanie, podczas gdy wada dotyczy jedynie odszkodowania odpowiadającego wartości nasadzeń roślinnych wycenionych na kwotę 820,00 zł, natomiast nie dotyczy odszkodowania w kwocie 527.882,00 zł.
Wbrew także zarzutom skargi kasacyjnej, bez znaczenia w świetle tego, co powiedziano wyżej, pozostaje wielkość dysproporcji pomiędzy wysokością odszkodowania ustalonego na rzecz PKP S.A. w kwocie 527.882,00 zł oraz wartością nasadzeń roślinnych wycenionych "zaledwie" na kwotę 820,00 zł.
Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.