Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1166/18 oddalił skargi J.B. i K.B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 4 września 2018 r. nr GN-2.7534.7.2018.JD w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W uzasadnieniu sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r., znak: WGN-II.6861.03.2015.TG, Prezydent Miasta [...] wystąpił o wywłaszczenie na rzecz Gminy Miasto [...] nieruchomości oznaczonej numerem działki A o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej współwłasność J.B. w udziale do [...] części, K.B. w udziale do [...] części, W.G. w udziale do [...] części oraz M.S. w udziale do [...] części. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że przedmiotowa nieruchomość porośnięta jest trawą i pojedynczymi samosiejkami drzew i krzewów. Nieruchomość niezbędna jest na realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającego na założeniu cmentarza poprzez powiększenie cmentarza funkcjonującego w sąsiedztwie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr LV/1025/06 Rady Miasta Szczecin z dnia 24 kwietnia 2006 r. (zmieniony uchwałami Rady Miasta Szczecin Nr XVI/421/07 z dnia 20 grudnia 2007 r., Nr XX/541/08 z dnia 7 kwietnia 2008 r., Nr LI/1316/10 z dnia 27 września 2010 r.), obszar działki nr A oznaczony jest jako teren elementarny [...] z przeznaczeniem pod cmentarz komunalny – inwestycję celu publicznego.
Do wniosku dołączona została dokumentacja z rokowań prowadzonych pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecin, a współwłaścicielami nieruchomości, z której wynika, że strony nie doszły do porozumienia w zakresie ustalenia warunków umożliwiających nabycie w drodze umowy prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Postanowieniem Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 16.10.2015 r. znak: GN-II.7534.11.2015.JS – działającego z wniosku Prezydenta Miasta Szczecin – wyznaczono do prowadzenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego Starostę [...], który określił dla wymienionych wyżej właścicieli ustawowy dwumiesięczny termin do zawarcia umowy zbycia działki nr A na rzecz Gminy Miasta Szczecin. Po upływie powyższego terminu, Starosta [...] – działając w oparciu o art. 115 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. – zawiadomił pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie starosta zlecił oszacowanie wartości wywłaszczanego gruntu rzeczoznawcy majątkowemu – A.Z. (nr. uprawnień [...]) – która określiła, w operacie z dnia [...].03.2016 r., wartość działki nr A w kwocie: [...] zł.
Następnie, w dniu [...] maja 2016 r., Starosta [...] przeprowadził wymaganą ustawowo rozprawę administracyjną.
Na zlecenie pełnomocnika J.B., operat szacunkowy z dnia [...].03.2016 r., został poddany ocenie – co do jego prawidłowości – przez Zachodniopomorskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. W dniu [...] stycznia 2017 r., Komisja Opiniująca działająca przy wspomnianym stowarzyszeniu wydała opinię, w której to stwierdziła, iż operat został wykonany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i może być wykorzystywany do celu na który został sporządzony.
Wobec powyższego, decyzją I/VII-GN/17 z dnia 3 marca 2017 r. znak: GN.6821.42.2015.EP, Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miasta Szczecin, prawa własności działki nr A o pow. [...] ha, obręb [...] oraz ustaleniu z tego tytułu odszkodowania w wysokości [...] zł, na rzecz współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, w związku z przeznaczeniem – w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Nr LV/1025/06 Rady Miasta Szczecin z dnia 24.04.2006 r., zmienioną następnie Uchwałą NR LI/1316/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 27.09.2010r. (zwanym dalej: "planem miejscowym") – przedmiotowego terenu na realizacją celu publicznego – cmentarza komunalnego.
Od ww. decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik J.B. kwestionując prawidłowość ustalenia wysokości należnego odszkodowania.
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2017 r., znak: GN-2.7534.3.2017.WM, Wojewoda Zachodniopomorski uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu niniejszej decyzji Wojewoda wskazał, że jako organ odwoławczy, powtórnie rozpoznaje całość sprawy i zobowiązany jest uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta [...] zlecił raz jeszcze rzeczoznawcy majątkowemu – A.Z. – wykonanie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. Biegła ponownie przeprowadziła oszacowanie wartości nieruchomości i w dniu [...] grudnia 2017 r. sporządziła operat szacunkowy działki nr A określając jej wartość na sumę [...] zł.
Na podstawie tego opreatu, Starosta [...] wydał kolejną decyzję 1/VII-GN/18 z dnia 4 maja 2018 r. znak: GN.6821.42.2015.EP - zwanej dalej "decyzją wywłaszczeniową", w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Gminy Miasta Szczecin, prawa własności działki nr A o pow. [...] ha, obręb [...] oraz ustalenia z tego tytułu odszkodowania, w związku z przeznaczeniem – w miejscowym planie miejscowym przedmiotowego terenu na realizacją celu publicznego – cmentarza komunalnego.
W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, Starosta [...] wskazał przesłanki prawne oraz faktyczne, którymi kierował się podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie. W sposób szczegółowy, organ I instancji opisał przebiegł postępowania poprzedzającego wydanie decyzji wywłaszczeniowej, zwłaszcza przebieg rokowań dotyczących nabycia przedmiotowej działki. Wskazał, że rokowania te zakończyły się wynikiem negatywnym. Starosta podał również, że działka A leży na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod inwestycję celu publicznego – cmentarz komunalny. Mając powyższe na uwadze, jak również stwierdzając brak możliwości nabycia prawa własności w drodze umowy, starosta wskazał zaistnienie przesłanek wydania decyzji wywłaszczeniowej i ustalenia z tego tytułu odszkodowania.
Ponadto, w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej organ I instancji dokonał oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego dowód z wartości wywłaszczanej nieruchomości stwierdzając, że operat spełnia wszystkie wymogi prawne dla tego dokumentu i może stanowić wiarygodny dowód na okoliczność ustalenia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość.
Od ww. decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik J.B., który zakwestionował prawidłowość ustalenia wysokości należnego odszkodowania.
Wojewoda Zachodniopomorski zaskarżoną decyzją z 4 września 2018 r. nr GN-2.7534.7.2018.JD wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. nr 1257; dalej "k.p.a.") w związku z art. 112, art. 113 ust. 1 i 3, art. 9, art. 121 ust. 1 i art. 123 ust. 1 oraz art. 6 pkt.9 oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2, 3, 5 i art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej "u.g.n."), w wyniku rozpatrzenia odwołania – wniesionego przez pełnomocnika reprezentującego J.B. - od decyzji 1/VII-GN/18 Starosty [...] z dnia 4 maja 2018 r. znak: GN.6821.42.2015.EP, w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, za działkę nr A o pow. [...] ha, obręb [...], przejmowaną przez Gminę Miasto Szczecin, na realizację celu publicznego - cmentarz komunalny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną do wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania były przepisy zawarte ustawie z 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, w szczególności przepisy znajdujące się z odpowiednio w Rozdziale 4 u.g.n. "wywłaszczanie nieruchomości" oraz Rozdziale 5. "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" a także przepisy wykonawcze do ustawy tj. rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - zwane dalej "rozporządzeniem".
Powołując się na treść przepisów regulujących wywłaszczenie i odszkodowanie organ odwoławczy uznał, że ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności może nastąpić tylko w przypadku realizacji celu publicznego i tylko w granicach ustanowionych przez ustawę. W niniejszej sprawie, realizacja budowy cmentarza komunalnego została zapisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr LV/1025/06 Rady Miasta Szczecin z dnia 24.04.2006 r., zmienioną następnie Uchwałą NR LI/1316/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 27.09.2010 r. i ponad wszelką wątpliwość stanowi taki cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.g.n., który uzasadnia, w przypadku braku zgody stron na polubowne rozwiązanie, wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego.
Teren na którym leży przedmiotowa działka położony jest w obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako [...]. Zarówno w części opisowej jak również w części graficznej planu miejscowego, działka nr A przeznaczona jest pod cmentarz komunalny – inwestycję celu publicznego. sprawy Gmina Miasto Szczecin przeprowadziła – wymagane ustawą – rokowania ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Nie doprowadziły one jednak do porozumienia. Prezydent Miasta Szczecin, wystąpił więc do Wojewody Zachodniopomorskiego o wyznaczenie organu, który przeprowadziłby postępowanie wywłaszczeniowe. W tym wypadku wojewoda wyznaczył Starostę [...], który najpierw wyznaczył stronom 2 miesięczny termin do zawarcia umowy, a po jego upływie wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. Starosta przeprowadził – po wszczęciu postępowania – nakazaną przepisami rozprawę administracyjną, której głównym dowodem był operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie, określający wartość wywłaszczanego gruntu.
W ocenie organu odwoławczego, zaszły wszystkie niezbędne przesłanki przewidziane przepisami prawa, do wywłaszczenia działki nr A. W wyniku rozpoznania skarg J.B. i K.B. od decyzji urganu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargi. Sąd podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w sprawie odnośnie prawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego i ustalenia wysokości odszkodowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.B. i K.B., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoywanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucili mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji (tj. brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Organu II instancji), w sytuacji prowadzenia postępowania odwoławczego w sposób nieprawidłowy, skutkujący wydaniem wadliwej decyzji, poprzez:
- a) brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, skutkującego niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności mających znaczenie dla załatwienia sprawy, takich jak faktyczna wartość rynkowa nieruchomości;
- b) brak uzupełnienia materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego na okoliczność wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości, pomimo, że wystąpiła duża rozbieżność cenową pomiędzy wyceną sporządzoną przez biegłą A.Z. a wyceną sporządzoną na potrzeby prowadzenia rokowań przez rzeczoznawcą G.M.;
- c) przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wobec dokonanie ich oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; ewentualnie - w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej - przyznanie pełnomocnikowi K.B. z urzędu — adwokatowi T.Ż. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, powiększonych o stawkę podatku VAT. Oświadczyli również, że zrzekają się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta Szczecin wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz Gminy Miasta Szczecin kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Pomijając okoliczność, że Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a więc nie mógł naruszyć tego przepisu, to brak także podstaw do uwzględnienia naruszenia pozostałych przepisów k.p.a. Otóż zasadnie organy administracyjne i Sąd I instancji przyjęły, że w niniejszej sprawie został prawidłowo i wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, skutkujący wyjaśnieniem wszystkich okoliczności mających znaczenie dla załatwienia sprawy, takich jak faktyczna wartość rynkowa nieruchomości. Przede wszystkim sporządzony został operat szacunkowy przez biegłą A.Z. na podstawie, którego dokonano wyceny wywłaszczanej nieruchomości. Podniesiony zarzut nie odnosi się do żadnych innych braków dowodowych, a jedynie kwestionuje prawidłowość sporządzenia operatu oraz brak uzupełnienia materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego na okoliczność wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości.
Niewątpliwie organy administracyjne dopełniły wszelkich wymaganych prawem czynności dowodowych zmierzających do uzyskania wyceny nieruchomości. Operat ten został sporządzony przez uprawnioną osobę, zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz wykonawczymi. Jak słusznie wskazano w wyroku Sadu I instancji, jeśli skarżący mieli zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogli skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12, 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14, 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2706/12, 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11).
Nadto Skarżący oczywiście mogli być aktywi w postępowaniu administracyjnym, a wykazując troskę o własne interesy powinni przedstawić własny, wykonany na ich zlecenie kontroperat, który mógłby na płaszczyźnie fachowej podjąć polemikę z treścią i wynikami operatu sporządzonego na zlecenie organu. Skarżący nie złożyli własnego operatu szacunkowego, sporządzonego na ich zlecenie i nie wnosili o dopuszczenie takowego, jako dowodu na okoliczność wartości wywłaszczonej nieruchomości w toku postepowania administracyjnego. Wbrew sugestiom w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w sprawie nie występowały w postępowaniu dowodowym dwa operaty szacunkowe, a tylko jeden (sporządzony na zlecenie organu) i nie zachodzi konieczność odniesienia się do rozbieżności wynikających z innego operatu. Wspomniana w skardze kasacyjnej wycena G.M. została sporządzana na potrzeby prowadzonych przez Gminę Miasto Szczecin ze Skarżącymi rokowań, a więc poza później wszczętym i prowadzonym postepowaniem administracyjnym.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy organy nie dokonują oceny dokumentów będących przedmiotem umowy cywilno-prawnej (w szczególności, nie odnoszą się do wysokości kwoty wykupu proponowanej przez Prezydenta Miasta Szczecin), a jedynie badają, czy rokowania takie miały miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym. Nadto negocjacje odbyły się w 2015 r., w związku z tym operat szacunkowy na podstawie, którego Prezydent Miasta Szczecin prowadził negocjacje przedawnił się i nie mógł stanowić dowodu z wartości nieruchomości. Zresztą nic nie stało na przeszkodzie, aby strony prowadzone rokowania zakończyły pomyślnie zawierając w ich wyniku umowę cywilnoprawną, zależne to było wyłącznie od woli stron. Dlatego ewentualna rozbieżność cenowa pomiędzy wyceną sporządzoną przez biegłą A.Z. a wyceną sporządzoną na potrzeby prowadzenia rokowań przez rzeczoznawcą G.M. nie ma znaczenia dla prawidłowości oceny i zasadności przyjęcia jako podstawy do oszacowania odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość. Tym samym nie sposób zarzucić organom przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, czy też dokonania ich oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie organowi - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, albo skarżącemu - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W żadnym w tych przypadków zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługuje uczestnikowi postępowania