Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 130/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę J. S. na czynność Starosty P. z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu polegającej na ograniczeniu dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu [...] listopada 2009 r. Starosta P. zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na ulicy [...] w W.. W punkcie 3 organizacji wskazano, że ulica [...] w W. posiada nawierzchnię jezdni gruntową, bez urządzonych ciągów pieszych. Jest to droga o znaczeniu lokalnym (droga dojazdowa do posesji). Wskazano, że natężenie ruchu samochodowego jest małe, ruch pieszych – mały lokalny. Ze specyfikacji znaków ul. [...] wynika, że znajduje się tam jeden znak ustąp pierwszeństwa oznaczony symbolem A-7 i 2 znaki zakaz wjazdu samochód ciężarowych B-5.
Pismem z dnia 7 listopada 2012 r. pełnomocnik J. S. wezwał Starostę P. do usunięcia naruszenia prawa, jakie miało miejsce w następstwie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), zwanego dalej "rozporządzeniem". Pełnomocnik strony podniósł, że naruszenie prawa polega na ograniczeniu dostępu do drogi publicznej, ulicy [...], wszystkich samochodów ciężarowych, bez zastrzeżenia, że ten zakaz nie dotyczy docelowych wjazdów gospodarczych. W uzasadnieniu wskazał, że po zatwierdzeniu przez Starostę P. organizacji ruchu strona została de facto pozbawiona dostępu do części działki, na której zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prowadzona jest działalność gospodarcza w ramach zabudowy podstawowej. Czynność, której dotyczy wniosek dotyka bezpośrednio interesu prawnego J. S., który z zatwierdzeniem organizacji ruchu utracił możliwość korzystania, w przepisanym prawem zakresie, ze swojego prawa własności. Zakaz wjazdu dla pojazdów powyżej 5 ton drastycznie ogranicza prowadzoną przez niego działalność.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta P., w piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r., wskazał, że wprowadzona organizacja nie narusza prawa, w związku z czym organ nie widzi potrzeby jej zmiany. Starostwa wyjaśnił, że działka strony nie została pozbawiona wjazdu, gdyż posiada dostęp do drogi publicznej w miejscu prowadzenia działalności, tj. przy ul. [...] w P..
Powyższą czynność zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego projektu w części dotyczącej ustawienia znaku B-5 na ul. [...] bez oznaczenia, że zakaz ten nie dotyczy docelowych wjazdów gospodarczych, względnie o stwierdzenie niezgodności aktu z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 140 K.c., art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 15 ust. 3 pkt 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uniemożliwienie skarżącemu, właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. dostatecznego dostępu do nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Starosta P. wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak interesu prawnego skarżącego, ewentualnie o jej oddalenie. Ponadto złożył pismo wyjaśniające z dnia 30 kwietnia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 130/13, oddalając skargę wskazał, że zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze gminnej jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skarżący posiada interes prawy do zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego, zaś Starosta P. jako organ zarządzający ruchem ma kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie powiatu pabianickiego.
Odnosząc się do meritum sprawy Sąd wskazał, że wprowadzenie zakazu przejazdu pojazdów ciężarowych na drodze gminnej – ulicy [...] w K. znalazło swoje uzasadnienie zarówno w zakresie ochrony prawidłowego utrzymania nawierzchni dróg, jak i bezpieczeństwa innych użytkowników tejże drogi publicznej. Przedmiotowa droga nie jest przystosowana do prowadzenia na niej ruchu samochodów ciężarowych i w okresach jesień/zima i zima/wiosna oraz po dużych opadach deszczu występują na niej miejscowe rozmycia nawierzchni powodujące brak przejezdności.
Dla dokonania zaskarżonej czynności w zakresie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drodze gminnej – ulicy [...] nie była wymagana opinia Policji § 7 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia.
Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że w sposób niezgodny z przepisami przeprowadzono postępowanie zmierzające do zatwierdzenia przez Starostę P. zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej w przedmiotowym zakresie.
Ponadto Sąd wskazał, że prowadzenie ograniczenia w dostępie do danej drogi publicznej dla pojazdów o określonych parametrach, jest co do zasady dopuszczalne i nie narusza art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Prawo do korzystania z drogi publicznej przez każdego, zgodnie z jej przeznaczeniem – jak stanowi art. 1 tej ustawy – nie zostaje w żaden sposób ograniczone przez wprowadzenie zakazu, tak jak w niniejszej sprawie zakazu wjazdu samochodów ciężarowych, gdyż zakaz ten dotyczy korzystania z konkretnych pojazdów, a nie użytkowników drogi publicznej. Z tego względu za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1 ustawy o drogach publicznych.
Sąd wyjaśnił, że wprowadzony zakaz przejazdu pojazdów ciężarowych, aczkolwiek powoduje utrudnienia w stosunku do stanu dotychczasowego, w prowadzeniu przez skarżącego działalności gospodarczej, to jednak kwestionowana w skardze zmiana organizacji ruchu, nie narusza prawa skarżącego do prowadzenia tej działalności na własnej nieruchomości, gdyż nie zakazuje przejazdu wszelkimi pojazdami skarżącego oraz dotyczy każdego użytkownika tej drogi. Wobec powyższego za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).
Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 140 K.c., art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nieruchomość skarżącego posiada dostęp do dwóch dróg publicznych, tj. ul. [...] przez istniejący zjazd utwardzony i do ul. [...] bez utwardzonego zjazdu. Gmina K. nie wydawała skarżącemu zgody na urządzenie zjazdu z drogi gminnej, tj. ul. [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. S., wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej zwanej p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez:
- niezgodne z treścią zgromadzonego w sprawie materiału procesowego przyjęcie, że zmiana organizacji ruchu na ul. [...] w K. jest uzasadniona ochroną nawierzchni drogi oraz bezpieczeństwem innych użytkowników drogi, gdy tymczasem z Projektu stałej organizacji ruchu z dnia 10 listopada 2009 r. (data wpłynięcia do Starostwa Powiatowego w P.) sporządzonego przez inż. M. K. w ramach opisu technicznego nie wskazano, aby ulica [...] istotnie nie nadawała się do ruchu samochodów ciężarowych w ramach dojazdu do posesji oraz nie wynika, aby dotknięta była jakąkolwiek degradacją, której przyczyną miałby być ruch samochodów ciężarowych;
- oparcie się w ramach rozstrzygnięcia na piśmie Starosty Powiatowego w P., z którego wynika, że degradacja ulicy [...] wywołana jest przez ruch samochodów ciężarowych, gdy tymczasem ze znajdującego się w aktach Projektu stałej organizacji ruchu nie wynika żadna z okoliczności, która uzasadniałaby drastyczne ograniczenie dostępu do tej drogi z uwagi na bezpieczeństwo innych użytkowników, a tym samym sąd oparł się w rozstrzygnięciu na opinii osób nieposiadających jakiejkolwiek kompetencji do oceniania przyczyn ewentualnej degradacji drogi oraz pominął opis techniczny sporządzony przez inżyniera;
- pominięcie w ramach ustalonego przez Sąd stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, że ulica [...] w K. otrzymała status drogi publicznej dopiero z dniem 1 stycznia 2001 r., a skarżący prowadzi działalność gospodarczą na tej nieruchomości od ponad 20 lat i zjazd na ulicę [...] z działki J. S. istniał i był używany już od co najmniej 1968 roku.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.
- art. 1 ustawy o drogach publicznych, przez błędne uznanie, że wprowadzenie ograniczenia w dostępie do drogi publicznej dla pojazdów o określonych parametrach, które nie zostało uzasadnione jakąkolwiek opinią techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia w zakresie organizacji ruchu (zagadnienie bezpieczeństwa ruchu) oraz budownictwa (zagadnienie przyczyn degradacji nawierzchni) nie stanowi bezprawnego ograniczenia korzystania z drogi publicznej;
- art. 140 K.c., art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 15 ust 3 pkt 8 oraz art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez pominięcie, że działka o podłużnym wąskim kształcie, rozciągającym się pomiędzy dwoma drogami publicznymi może być racjonalnie zagospodarowana przy wykorzystaniu tylko jednego zjazdu, gdy w istocie od co najmniej 50 lat obsługiwana była przez dwa zjazdy;
- art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędne uznanie, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu nie narusza prawa skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej na własnej nieruchomości, w sytuacji, w której istota prowadzonej przez J. S. działalności polega na dojazdach do działki samochodów ciężarowych (warsztat).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starostwa P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Już chociażby ze sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że przedmiotowa działka była obsługiwana przez dwa zjazdy. Pozbawienie możliwości dostępu do ww. działki dla samochodów ciężarowych za pomocą jednego ze zjazdów usytuowanego od strony ulicy [...] nie przesądza zatem o pozbawieniu, czy też istotnym ograniczeniu dostępu dla takich samochodów do działki strony skarżącej kasacyjnie. Pomimo zatwierdzonej organizacji ruchu działka skarżącego posiada zapewniony dostęp dla samochodów ciężarowych od strony ul. [...]. Poza tym strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała by rzeczywiście ograniczono jej dostęp do ww. działki od strony ulicy [...]. Ocena ta wynika z tego, że przedmiotowy zakaz na ul. [...] dotyczy tylko określonej części tej ulicy, tj. odcinka od 0+020 kilometra do 1+46 kilometra mierzonego od strony ulicy [...]. Skarżący nie wykazał zaś, że przedmiotowy zakaz uniemożliwia mu dojazd do jego działki dla samochodów ciężarowych po ul. [...] od strony granicy Gminy K..
Odnośnie działalności gospodarczej związanej z funkcjonowaniem warsztatu ślusarskiego wskazania wymaga, że znajdujące się w aktach sprawy projekty zagospodarowania terenu dotyczące budowy warsztatu ślusarskiego nie przewidywały dla tego budynku ani wjazdu, ani wyjazdu od strony ul. [...]. Przewidywały wyłącznie wjazd od strony ul. [...]. Brak dostępu od strony ul. [...] nie może zatem świadczyć o ograniczeniu wykonywanej w tym warsztacie działalności gospodarczej, skoro nawet projektant nie uzależnił istnienia takiego budynku i wykonywanej w nim działalności od funkcjonowania dostępu od strony ul. [...]. Brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona organizacja ruchu narusza art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Na powyższą ocenę nie ma wpływu kształt działki skarżącego, ponieważ o racjonalnym zagospodarowaniu ww. działki nie przesądza konieczność wykorzystania dwóch zjazdów, co chociażby wynika z planowanego zagospodarowania terenu tej działki zatwierdzonego stosownymi decyzjami o pozwoleniu na budowę (decyzje Starosty P.: z [...] października 2006 r., Nr [...]; z [...] marca 2010 r., Nr [...]). Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że zatwierdzona organizacja ruchu w odniesieniu do działki nr [...] w W. narusza istotę prawa własności wynikającą z art. 140 K.c.; jak też uzasadnione interesy osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego; sposób zagospodarowania tej działki w oparciu o parametry zabudowy wynikające z zasad planowania, o jakich mowa w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (skarżący wskazuje na naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 8, zaś ta ustawa nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej). Nie pozbawia także dostępu do drogi publicznej, który to wymóg wynika z art. 61 ust 1 pkt 2 tej ustawy. Skarżący nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy wydanej na potrzeby zagospodarowania przedmiotowej działki, z której wynikałyby określone prawo jej zagospodarowania.
Nie można zatem uznać, że działka skarżącego utraciła walor działki budowlanej zdefiniowanej zgodnie z art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nie wykazał, że w wyniku zatwierdzenia organizacji ruch nie jest możliwe prawidłowe i racjonalne korzystanie z tej nieruchomości.
Z tych względów należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisów prawa materialnego jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że prawo do korzystania z drogi publicznej przez każdego, zgodnie z jej przeznaczeniem – jak stanowi art. 1 ustawy o drogach publicznych – nie zostaje w żaden sposób ograniczone przez wprowadzenie zakazu, tak jak w niniejszej sprawie zakazu wjazdu samochodów ciężarowych, gdyż zakaz ten dotyczy korzystania z konkretnych pojazdów, a nie użytkowników drogi publicznej. Ponadto przedmiotowy zakaz nie ogranicza skarżącemu dostępu do jego działki dla samochodów ciężarowych, co wynika z przedstawionego powyżej wywodu.
Strona skarżąca kasacyjnie, formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna mieć na względzie, że sąd administracyjny, dokonując zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oceny legalności działalności organu administracji publicznej o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma obowiązek uwzględnienia stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. akt sprawy, tj. całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym nie tylko samą zatwierdzoną organizację ruchu, lecz także wyjaśnień właściwego podmiotu (gminy) w zakresie treści tej organizacji. Z organizacji tej wynika, że w sposób lakoniczny nawiązuje do występujących na tej drodze zagrożeń i utrudnień. To z kolei zostało wyjaśnione przez Wójta Gminy K. w piśmie z dnia 22 listopada 2012 r., znak: RGK.7221.54.2012. W tych warunkach Sąd I instancji miał podstawy w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. do sformułowania w oparciu o ten materiał dowodowy stosownej oceny, zgodnie z którą zmiana organizacji ruchu na ul. [...] w W. jest uzasadniona ochroną nawierzchni drogi oraz bezpieczeństwem innych użytkowników drogi. Jest to bowiem jeden z wymogów jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno m.in. uwzględniać stan sprawy (w tym materiał dowodowy) oraz zawierać stosowną ocenę w ramach wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. w niniejszej sprawie art. 151 p.p.s.a. Ponadto sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała jaki wpływ dla wyniku sprawy miałyby mieć fakty zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg publicznych dopiero z dniem 1 stycznia 2001 r. oraz to, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą na ww. nieruchomości od ponad 20 lat i zjazd na ulicę [...] z działki J. S. istniał i był używany już od co najmniej 1968 roku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego te okoliczności w żaden sposób nie świadczą o naruszeniu praw do dostępu i wykorzystaniu tej działki przez stronę skarżącą kasacyjnie. Pozostają tym samym bez wpływu na wynik sprawy. Dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.