Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 780/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: I. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 16 kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz J. D. 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dnia 22 lutego 2021 r. J. D. (dalej skarżąca) wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem A. D. (dalej mąż).
Decyzją z 19 marca 2021 r. nr [...] (dalej decyzja z 19 marca 2021 r.) Burmistrz [...] (dalej Burmistrz lub organ I instancji) odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem A. D. w wysokości 1.971,00 zł.
W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że z akt sprawy wynika, że J. D. nie jest osobą bezrobotną, nie ma ustalonego prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie podlega ubezpieczeniu z innego tytułu, nie ma ustalonego prawa do świadczeń na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy [Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 ze zm.], nie przebywa na urlopie wychowawczym, nie pobiera zasiłku macierzyńskiego; nie jest rolnikiem, małżonkiem rolnika ani domownikiem rolnika; nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna; pracowała zawodowo w okresie od 30 kwietnia 1984 r. do 15 października 1984 r. w Zakładzie Cukierniczym [...]; opiekuje się niepełnosprawnym mężem A. D.; wg złożonego oświadczenia całodobowo, tj. pomaga mężowi w zaspokojeniu codziennych czynności życiowych - pomaga w rehabilitacji, przygotowuje posiłki, podaje leki, sprząta, pierze, pomaga w ubieraniu, dba o higienę osobistą, umawia wizyty lekarskie.
A. D. mieszka z żoną J. D., a więc nie został umieszczony w żadnej placówce zapewniającej całodobową opiekę, ma [...] lata i legitymuje się orzeczeniem z 9 grudnia 2020 r. nr [...], którym został zaliczony do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji.
Burmistrz stwierdził, że głównym powodem odmowy skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, co z kolei jest negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji zwrócił uwagę, że J. D. pracowała zawodowo kilka miesięcy w 1984 r. Nie ma zatem związku przyczynowo-skutkowego między chorobą męża i koniecznością zapewnienia mu opieki a rezygnacją z zatrudnienia. W ocenie organu, trudno mówić o niepodejmowaniu zatrudnienia, gdyż niepełnosprawność męża istnieje od 2006 r., a skarżąca jest nieaktywna zawodowo od ponad 30 lat [k. 29-29v akt administracyjnych].
Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wniosła skarżąca. W odwołaniu zarzuciła, że przy rozstrzyganiu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego należy uwzględnić stan prawny będący wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego [z 21.10.2014 r. K 38/13 (dalej wyrok K 38/13)], a tym samym nie można opierać decyzji negatywnej na treści przepisu, który w części został uznany za niekonstytucyjny. Zarzuciła, że w sprawie istnieje związek między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki; pozostawanie w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia.
Decyzją z 16 kwietnia 2021 r. nr [...] (dalej decyzja z 16 kwietnia 2021 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej Kolegium lub organ II instancji), na podstawie art. 17, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej uśr) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję z 19 marca 2021 r.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, wskazując, że w tej sprawie nie zaistniała przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, bo skarżąca pozostaje bez zatrudnienia od 1984 r., tj. na długo przed wszczęciem postępowania i na długo przed uzyskaniem przez męża orzeczenia o niepełnosprawności. Nie została spełniona również przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w ww. przepisie, pozwalająca na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z przeprowadzonego postępowania wynika, że w okresie od 1984 r. aż do grudnia 2006 r. niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie było związane z koniecznością sprawowania opieki. W tym okresie nie była ona zatrudniona, nie prowadziła gospodarstwa rolnego ani nie pracowała w gospodarstwie rolnym, którego nie posiada. Wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożyła 22 lutego 2021 r. W okresie od grudnia 2006 r. do tej daty (a więc przez prawie 15 lat) skarżąca nie podejmowała żadnego zatrudnienia.
Tak długi okres pozostawania bez jakiejkolwiek pracy zarobkowej, w zestawieniu z datą uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, powoduje konieczność przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia nie z tego powodu, że opiekuje się niepełnosprawnym mężem, ale ze względu na długotrwałe, faktyczne bezrobocie, w którym to stanie skarżąca pozostaje przez okres przynajmniej 15 lat.
Kolegium zwróciło uwagę, że Burmistrz dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b uśr i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym, organ l instancji miał obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 uśr, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która w związku z wyrokiem K 38/13 została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Kolegium uznało za niewłaściwą interpretację przez organ I instancji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 uśr, ponieważ przepis ten, stanowiący o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka.
Mimo tego, Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ przeprowadzone postępowanie nie wykazało, by rezygnacja z aktywności zawodowej spowodowana była koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem [k. 45-49 akt administracyjnych].
Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:
- 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje;
- 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji l instancji; zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej ppsa; k. 2-6 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie (k. 9-9v akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem III SA/Kr 780/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z 17 ust. 1 uśr i art. 135 ppsa, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 17 ust. 1 uśr należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 23.10.2020 r. I OSK 1148/20). Trafnie wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (wyroki NSA z: 18.5.2020 r. I OSK 691/19; 30.4.2020 r. I OSK 1544/19).
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 (Dz.U. z 2014 poz. 1443) art. 17 ust. 1b uśr został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Okoliczność ta została [trafnie] podkreślona przez Kolegium, które stwierdziło, że w tym zakresie organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na niekonstytucyjnej normie prawnej.
W ocenie Sądu I instancji, trafnie Kolegium zwróciło uwagę na błędną interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr dokonaną przez Burmistrza, który przyjął, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zasadą jest bowiem, że w pierwszej kolejności obowiązanym do opieki i otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest małżonek osoby niepełnosprawnej. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok NSA z 14.12.2018 r. I OSK 3539/18).
Stan faktyczny w tej sprawie nie budził wątpliwości Sądu I instancji. Skarżąca jest żoną osoby niepełnosprawnej, przy czym orzeczenie o niepełnosprawności pochodzi z 9 grudnia 2020 r., w którym Lekarz Orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) stwierdził trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji [męża skarżącej] i z tego względu był wypłacany dodatek pielęgnacyjny z uwagi na trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji [k. 8-9, 20 akt administracyjnych]. Od [21 grudnia] 2006 r. datuje się z kolei niezdolność do pracy [męża skarżącej], co potwierdził ZUS [k. 24 akt administracyjnych]. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej MOPS) dnia 22 lutego 2021 r., a więc ma bezpośredni związek z orzeczeniem przez Lekarza Orzecznika trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji męża skarżącej. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że mąż skarżącej jest częściowo sparaliżowany, porusza się za pomocą kul, ma niewyraźną mowę, wymaga pomocy przy ubieraniu, kąpaniu, rehabilitacji, spożywaniu posiłków - ma problem z utrzymaniem kubka czy sztućców.
Pracownik socjalny stwierdził, że mąż skarżącej wymaga całodobowej opieki ze strony innej osoby. W ocenie Sądu i instancji, na podkreślenie zasługiwało stwierdzenie przez tego pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym, że skarżąca nie podejmuje żadnych prac dorywczych właśnie z powodu zapewniania opieki swemu mężowi. Skarżąca w swym oświadczeniu wskazywała jakie prace z zakresu opieki nad mężem musi wykonywać i że właśnie one uniemożliwiają jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia [k. 5-7 akt administracyjnych]. Zdaniem Sądu I instancji, można z tego wnosić, że skarżąca podejmowała zatrudnienie, z tym że nie na podstawie Kodeksu pracy, z którego musiała zrezygnować w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. Określenie "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 uśr).
Przyczyną odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była interpretacja art. 17 ust. 1 uśr. Zdaniem organów administracji obu instancji, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko wówczas, gdy opiekun faktycznie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub go nie podejmuje. W ocenie organów, skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zarobkowej ponieważ od 1984 r. nie podejmowała jakiejkolwiek pracy zarobkowej czy zatrudnienia. Uznano, że sprawowanie opieki nie pozostaje w związku przyczynowym z rezygnacją z zatrudnienia.
Sąd I instancji zauważył, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować - jak w rozpatrywanej sprawie - niepodejmowanie pracy.
Zdaniem Sądu I instancji, brak aktywności zawodowej skarżącej nie może być uznany za rozstrzygający o braku związku między sprawowaną przez nią opieką a niemożnością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca w swym oświadczeniu i pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym wyraźnie wskazali, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie z uwagi na to, że sprawuje permanentną opiekę nad mężem, który jest osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Ocena niepodejmowania zatrudnienia winna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej skarżącej. Art. 17 ust. 1 uśr nie wprowadza żadnych ram czasowych co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy czy i w jakim czasie, po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia, wystąpi on o to świadczenie.
Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (wyrok WSA w Gdańsku z 13.5.2021 r. III SA/Gd 190/21, dalej wyrok III SA/Gd 190/21). Sąd I instancji podkreślił, że posiadanie statusu bezrobotnego nie ma znaczenia dla przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba bezrobotna, będąc z definicji jedynie "gotową do zatrudnienia", spełnia obie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 uśr. Składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, osoba bezrobotna de facto rezygnuje z gotowości do podjęcia zatrudnienia (wyrok III SA/Gd 190/21).
Sąd zauważył, że skarżąca jest osobą obiektywnie zdolną do pracy, co wynika z jej wieku i braku orzeczenia o niezdolności do pracy czy niepełnosprawności. Trafnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gdańsku z 27.5.2021 r. III SA/Gd 145/21) podkreśla się, że brak aktywności zawodowej nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca może zatrudnienie podjąć w każdym momencie, ale nie podejmuje go z powodu rozmiaru opieki nad niepełnosprawnym mężem, co sama przyznaje i co ustalono w wywiadzie środowiskowym. Sprawowanie opieki stanowi ewidentną przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia (wyrok WSA w Krakowie z 31 maja 2021 r. III SA/Kr 802/20). Niepodejmowanie zatrudnienia nie oznacza, że obecnie nie byłaby zainteresowana zatrudnieniem się czy jakąkolwiek dorywczą pracą. Jednakże, z uwagi na konieczność całodobowej opieki nad niepełnosprawnym mężem jest to wykluczone.
Stąd nie rejestruje się ona jako bezrobotna, gdyż nie pozostaje w gotowości do świadczenia pracy. Niepodejmowanie przez skarżącą pracy zarobkowej, która wcale nie musi mieć swej podstawy prawnej w Kodeksie Pracy, pozostaje w bezpośrednim i ścisłym związku przyczynowym ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Sąd I instancji za trafny uznał pogląd wyrażony w wyroku NSA z 5.11.2015 r. I OSK 758/14 (który wprawdzie dotyczy specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak przesłanki jego uzyskania są ukształtowane identycznie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), zgodnie z którym przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga (k. 22, 26-34 akt sądowych).
Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, reprezentowane przez r.pr. K. L., zaskarżając wyrok III SA/Kr 780/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że osoba niewykazująca przejawów aktywności zawodowej może być traktowana jako osoba niepodejmująca zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym (k. 45-51 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu dotyczącego błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego, ustalonego przez Kolegium, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa tj. na naruszeniu prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 [,zm. poz. z 2018 r. poz. 730]) nie zasługiwał na uwzględnienie.
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca uczyniła zadość warunkowi zawartemu w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, tj. czy nie podjęła zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, który jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji (potwierdzony "za zgodność z oryginałem" odpis orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z 9 grudnia 2020 r. wraz z informacją ZUS z 5 marca 2021 r.; k. 8-9, 20 akt administracyjnych).
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zastosowanie w zaskarżonym wyroku art. 17 ust. 1 uśr w kontrolowanej sprawie jest w pełni właściwe.
W orzecznictwie trafnie podnosi się, że z art. 17 ust. 1 uśr wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji [...]. Z przepisu tego wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.
Skarżąca nie sprawując codziennej, całodobowej, czasochłonnej i wyczerpującej opieki nad częściowo sparaliżowanym mężem (k. 5-7 akt administracyjnych) mogłaby z powodzeniem podjąć pracę zarobkową. Byłoby to tym łatwiejsze, że ma spore (ponad 14 letnie - licząc okres od 21 grudnia 2006 r. - wydania pierwszego orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS - do dnia 22 lutego 2021 r. - wpłynięcia do Burmistrz wniosku z 15 lutego 2021 r.) doświadczenia w opiece nad dorosłą osobą niepełnosprawną i schorowaną, co jest umiejętnością szczególnie cenną w coraz starszym społeczeństwie. Art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr nie wymaga, by skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podjęła z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Tak też jest w niniejszej sprawie. Zachodzi zatem oczywisty związek przyczynowo-skutkowy między niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem przez skarżącą a opieką nad niepełnosprawnym mężem (przy czym ów związek przyczynowo-skutkowy jawi się jako oczywisty, jeśli weźmie się pod uwagę, że czynnikiem decydującym o wystąpieniu z wnioskiem było uzyskanie dnia 9 grudnia 2020 r. orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS, ustalającego w wyniku wniosku o dodatek pielęgnacyjny z 19 listopada 2020 r. do ZUS, że mąż skarżącej jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji).
Wszelkie rozważania skarżącego kasacyjnie o tym, kiedy skarżąca zakończyła ostatnią pracę zawodową w ramach umowy o pracę (w okresie od 30 kwietnia 1984 r. do 15 października 1984 r. w Zakładzie Cukierniczym [...]) czy niepodejmowania zatrudnienia w okresie od [21] grudnia 2006 r. do 22 lutego 2021 r., nie przemawiają za uznaniem, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zastosowanie w zaskarżonym wyroku art. 17 ust. 1 uśr jest prawidłowe.
Trafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że mąż skarżącej przed 21 grudnia 2006 r. nie spełniał kryterium niepełnosprawności, warunkującego przyznanie świadczenia związanego z koniecznością sprawowania opieki. Nietrafnie jednak przyjmuje, że "...w okresie od grudnia 2006 r. do tej daty [22 grudnia 2021 r.] (a więc przez prawie 15 lat) J. D. również nie podejmowała żadnego zatrudnienia. Tak długi okres czasu pozostawania bez jakiejkolwiek pracy zarobkowej (prawie 15 lat), w zestawieniu z datą uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, powoduje konieczność przyjęcia, że Wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia nie z tego powodu, że opiekuje się niepełnosprawnym mężem, ale ze względu na długotrwałe, faktyczne bezrobocie, w którym to stanie wnioskodawczyni pozostaje przez okres przynajmniej 15 lat" (s. 5/6 skargi kasacyjnej).
Autor skargi kasacyjnej niesłusznie pomija, że kultura prawna części organów administracji publicznej (w tym organu I instancji orzekającego decyzją z 19 marca 2021 r.), jak i świadomość prawna samej skarżącej (nie będącej prawnikiem), przemawiała za przyjęciem, że jedynie językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, przemawiała przeciwko uznaniu prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Dobitnie wyraził to organ I instancji: "Tut. urząd nie kwestionuje sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jednakże Pan A. D. tj. osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z Panią J. D. Pozostawanie w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia" (k. 29v akt administracyjnych).
Uwadze Burmistrza umknęło, że postanowieniem z 1 czerwca 2010 r. P 38/09 (OTK-A 2010/5/53), Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie na skutek pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: "czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm. [zatem w stanie prawnym istniejącym w dniu 21 grudnia 2006 r.; k. 24 akt administracyjnych]) w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP". W uzasadnieniu postanowienia P 38/09 Trybunał przedstawił zmiany regulacji prawnej materii istotnej dla rozstrzygnięcia także kontrolowanej sprawy i poddał analizie orzecznictwo organów administracji publicznej i Sądów administracyjnych, orzekających tych sprawach, w okresie od 1.9.2005 r. do 1.6.2010 r.
Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a uśr ("Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli...2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim,") został wprowadzony do ustawy o świadczeniach 1 września 2005 r. przez art. 27 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.). Była ona zawarta w rządowym projekcie tej ustawy (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja), a w toku prac legislacyjnych została tylko przeredagowana (pierwotnie jednolity znowelizowany art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach został w drugim czytaniu na wniosek posłów podzielony na dalsze jednostki redakcyjne - litery). W uzasadnieniu projektu ustawy o zaliczce wskazano, że celem proponowanej zmiany było ograniczenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ponieważ "w takiej sytuacji tworzy się nowa rodzina i obowiązek wsparcia i pomocy przejmuje małżonek" (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16). Rozwiązanie to nie było przedmiotem dyskusji podczas prac parlamentarnych (ani na poziomie komisji, ani też w trakcie czytań na posiedzeniach plenarnych).
Marszałek Sejmu w swym stanowisku wskazał, że 23 marca 2009 r. do Sejmu VI kadencji wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie zaskarżonej regulacji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego projektu ustawy, przepis ten winien zostać wykreślony, ponieważ "pozbawia osoby sprawujące opiekę prawa do świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy obydwoje z małżonków wymagają opieki osoby trzeciej, ze względu na podeszły wiek i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Ponadto zapis ten pozbawiony jest logiki, gdyż rozwód małżonków i dalsze życie we wspólnym gospodarstwie domowym, dają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych i eliminują ten negatywny, ustawowy warunek. A o omijanie prawa nikomu chyba nie chodzi" (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja, s. 7 uzasadnienia projektu ustawy).
Od dnia wejścia w życie (tj. od 1 września 2005 r.) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr był wielokrotnie stosowany zarówno przez organy administracji, uprawnione do podejmowania decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i sądy administracyjne.
Na tym pierwszym poziomie dominowała jego literalna (językowa) wykładnia, zgodnie z którą pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim było - automatycznie i w każdym wypadku - traktowane jako podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (np. M. Januszewska, Chory nie może być żonaty, "Rzeczpospolita" z 11 lutego 2010 r.; M. Kozerawska, Chcesz opiekować się mężem? Musisz się z nim rozwieść, "Gazeta Wyborcza" z 4 lutego 2010 r. i decyzje administracyjne badane w powołanych niżej orzeczeniach).
Analiza orzeczeń opublikowanych w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w okresie od wejścia w życie wyroku P 27/07 (tj. 31 lipca 2008 r.) do dnia 1.6.2010 r. (wydania postanowienia P 38/09) prowadzi do wniosku, że zarówno wojewódzkie sądy administracyjne (dalej WSA), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) dokonywały wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przede wszystkim na tle dwu rodzajów stanów faktycznych: 1. świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej;
- 2. świadczenia pielęgnacyjnego dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, przy czym jego oboje rodzice są osobami niepełnosprawnymi.
W obu obszarach orzecznictwo jest zróżnicowanie: stosunkowo rzadko sądy administracyjne opowiadały się za literalną (ściśle językową) wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, najczęściej jednak zwracały uwagę na konieczność przyznania pierwszeństwa jego wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej i orzekały uchylenie zaskarżonych decyzji. Proporcje między tymi rodzajami wykładni kształtują się w zbliżony sposób na tle obu rodzajów wymienionych wyżej sytuacji - wykładnia literalna stosowana jest średnio w co czwartym orzeczeniu.
Przy rozpatrywaniu skarg na decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem wykładnię prokonstytucyjną zastosowano w jedenastu orzeczeniach (wyroki: WSA w Łodzi z 6.11.2008 r. II SA/Łd 814/08; WSA w Olsztynie z: 11.9.2009 r. II SA/Ol 748/09 i 6.10.2009 r. II SA/Ol 747/09; WSA w Bydgoszczy z 14.10.2009 r. II SA/Bd 718/09; WSA w Białymstoku z 20.10.2009 r. II SA/Bk 546/09; WSA w Poznaniu z 6. 11.2009 r. II SA/Po 513/09; WSA w Rzeszowie z 16.12.2009 r. II SA/Rz 467/09; WSA w Szczecinie z 17.2.2010 r. II SA/Sz 947/09; WSA w Warszawie z: 4.3.2009 r. I SA/Wa 7/09; 10.3.2010 r. VIII SA/Wa 671/09 i NSA z 26.2.2009 r. I OSK 533/08), a literalną w trzech orzeczeniach (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 18.2.2009 r. II SA/Bd 47/09; WSA w Lublinie z 12.2.2009 r. II SA/Lu 847/08; WSA w Opolu z 29.9.2009 r. II SA/Op 219/09). W sprawie świadczeń w związku z opieką nad ojcem lub matką, to wykładnia prokonstytucyjna została zastosowana w sześciu orzeczeniach (wyroki WSA w Olsztynie z: 11.3.2009 r. II SA/Ol 60/09; 11.3.2009 r. II SA/Ol 61/09; 6.5.2009 r. II SA/Ol 386/09; wyrok WSA w Krakowie z 22.3.2010 r. III SA/Kr 1236/09; NSA z 7.12.2009 r. I OSK 722/09 - oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku II SA/Ol 61/09; NSA z 7.12.2009 r. I OSK 723/09 - oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku II SA/Ol 60/09), a literalna w dwu (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 19.8.2009 r. II SA/Bd 502/09; WSA w Krakowie z 4.11.2009 r. III SA/Kr 649/09 - nieprawomocny; wyroki niepublikowane, dostępne w internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; uzasadnienie postanowienia P 38/09).
Mając na uwadze prawomocne wyroki WSA w Olsztynie: II SA/Ol 60/09, II SA/Ol 61/09 i II SA/Ol 386/09 i wyroki NSA: I OSK 722/09 i I OSK 723/09, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym Sądu pytającego. We wskazanych orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały bowiem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zdaniem Trybunału, nic nie stoi na przeszkodzie, by metodologia ta została wykorzystana także w sprawie zawisłej przed pytającym Sądem. Nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał (uzasadnienie postanowień z 1 czerwca 2010 r.: P 38/09 i S 1/10 Trybunału Konstytucyjnego).
Dopiero prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, dokonana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji (s. 7 akapit 2), z przywołaniem bogatego orzecznictwa Sądów administracyjnych, opartego na prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, dało skarżącej realną szansę na skorzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego.
W doktrynie wskazuje się, że godnie z art. 17 ust. 1 uśr rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Należy przy tym podkreślić, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (wyrok NSA z 28.8.2019 r. I OSK 940/19 Lex 2778880; wyrok WSA w Białymstoku z 30.4.2020 r. II SA/Bk 133/20 Lex 3018171; wyrok WSA w Krakowie z 26.5.2020 r. III SA/Kr 346/20 Lex 3021647; wyrok WSA w Olsztynie z 30.6.2020 r. II SA/Ol 211/20 Lex 3033857; wyrok WSA w Poznaniu z 1.7.2020 r. IV SA/Po 451/20 Lex 3055973).
Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma natomiast znaczenia, od kiedy utrzymuje się taki stan rzeczy, a zatem rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką mogła nastąpić miesiąc, rok, a nawet kilka lat przed złożeniem wniosku o świadczenie, najważniejsze, by oba te elementy pozostawały w związku przyczynowo-skutkowym (wyrok WSA w Poznaniu z 23.1.2020 r. II SA/Po 1012/19 Lex 2780396; wszystkie przywołane wyroki aprobowane przez B. Chludzińskiego w: red. P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 430-431, w przypisie 122 i 123; uw. 4.1).
Wbrew skarżącemu kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w kontrolowanej sprawie pełniony został przez skarżącą wymóg nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem, który zgodnie z orzeczeniem z 9 grudnia 2020 r. Lekarza Orzecznika ZUS został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji na stałe (art. 3 pkt 21 lit. e uśr).
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.