Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 148/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. i M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) października 2010 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wnioskiem z dnia 29 stycznia 1998 r. C. S. H. P.P. w Warszawie w upadłości wystąpiła o przyznanie jej prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. C., (...), których właścicielem jest gmina W. Objęte wnioskiem nieruchomości stanowią obecnie działki ew. nr (...) z obrębu (....)
Umową sprzedaży z dnia 28 maja 1999 r. (akt notarialny Rep. (...)) syndyk masy upadłości C. S. K. P.P. w upadłości zbył na rzecz R. M. i M. Ż. – wspólników spółki cywilnej "M." s.c. w Warszawie oraz J. K. roszczenia do nakładów poniesionych przez ww. przedsiębiorstwo na nieruchomości oraz roszczenia o przyznanie użytkowania wieczystego.
Postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy XVII Wydziału Gospodarczego z dnia (...) sierpnia 2002 r., sygn. akt (...), zakończone zostało postępowanie upadłościowe ww. przedsiębiorstwa państwowego i wykreślone zostały wszystkie dotyczące tego przedsiębiorstwa wpisy w rejestrze przedsiębiorców.
Decyzją z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) Prezydent m.st. Warszawy po rozpatrzeniu wskazanego na wstępie wniosku C. S. K. P.P. w upadłości z siedzibą w Warszawie, działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.; zwanej dalej u.g.n.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez ww. przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. C., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki ew. nr (...) oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i innych urządzeń.
Uzasadniając odmowę uwłaszczenia organ wskazał, że wnioskodawca nie udokumentował przysługującego mu w dniu 5 grudnia 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości prawa zarządu. Prezydent m.st. Warszawy podniósł jednocześnie, że C. S. H. P.P. z siedzibą w Warszawie uległa likwidacji jako osoba prawna, a następcą zlikwidowanego przedsiębiorstwa, a tym samym adresatem decyzji stał się Minister Skarbu Państwa. Prezydent wskazał przy tym, że postanowienie Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi z dnia (...) sierpnia 1961 r., sygn. akt (...), stwierdzające nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości, z której pochodzi obecna działka (...), zostało zmienione postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Północ z dnia (...) grudnia 2008 r., sygn. akt (...), w ten sposób, że oddalono wniosek Skarbu Państwa o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości. Oznacza to, że Skarb Państwa w dacie 5 grudnia 1990 r. nie był właścicielem tej nieruchomości, co również uniemożliwia uwłaszczenie takim gruntem przedsiębiorstwa.
Jednocześnie organ wyjaśnił, iż nabywcy roszczeń C. S. K. P.P. w upadłości nie są następcami prawnymi tego przedsiębiorstwa i w związku z tym nie są stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Decyzja ta doręczona została w formule "do wiadomości" m.in. pełnomocnikowi R. M. i M. Ż., którzy wnieśli od niej odwołanie. W uzasadnieniu tego odwołania domagali się oni uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7 i art. 28 k.p.a.
Decyzją z dnia (...) października 2010 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując na brak interesu prawnego R. M. i M. Ż. do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż z żądaniem konkretnego działania organu administracyjnego, w tym z odwołaniem, może skutecznie wystąpić jedynie strona postępowania. Z kolei pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz inne przepisy Kodeksu, można wyprowadzić tylko z przepisu prawa materialnego, czyli z konkretnej normy prawnej, która to norma może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danej osoby. Natomiast w rozpoznawanej sprawie R. M. i M. Ż. nie posiadają tak rozumianego interesu prawnego, co wyklucza możliwość występowania ich w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony.
Organ wskazał przy tym, iż bezspornym jest, że wniosek o uwłaszczenie do przedmiotowego gruntu złożyła C. S. H. P.P. w upadłości z siedzibą w Warszawie. Wnioskodawca postępowania uwłaszczeniowego przestał istnieć jako odrębny podmiot prawa, zaś jego majątek (prawa do nieruchomości, które pozostały po zlikwidowanej państwowej osobie prawnej) przejął Minister Skarbu Państwa.
Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że uwłaszczenie w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. polega na przekształceniu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., przysługującego w tym dniu państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Stronami takiego postępowania są Skarb Państwa oraz państwowa osoba prawna, która w dniu wejścia w życie ustawy posiadała daną nieruchomość w zarządzie. Mogą być nimi także podmioty twierdzące, że przysługuje im prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Ponieważ skarżący nie należą do żadnej z ww. grup podmiotów, to nie legitymują się statusem strony niniejszego postępowania. Zdaniem Kolegium, statusu takiego nie sposób także wywieść z treści umowy zawartej przez odwołujących się z syndykiem masy upadłości przedsiębiorstwa, bowiem przepis art. 200 ust. 1 u.g.n. nie stanowi źródła roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. Prawo to powstało ex lege (przy spełnieniu przesłanek), zaś organ jedynie potwierdza w drodze decyzji zaistniały prawotwórczy fakt.
W rezultacie organ stwierdził, iż skoro odwołujący nie wykazali istnienia po ich stronie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a, to zainicjowane przez nich postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. M. i M. Ż.. Zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 marca 2010 r. zarzucili naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7 oraz art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zakwestionowali stanowisko organów, wedle którego nie są stronami w postępowaniu. W tym zakresie wskazali na zawarcie umowy notarialnej o nabyciu przysługujących przedsiębiorstwu roszczeń o ustanowienie użytkowania wieczystego. Podnieśli, że uprawnienie do stwierdzenia istnienia użytkowania wieczystego jest prawem zbywalnym. Zgodnie zaś z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 20 marca 2010 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało swoje stanowisko i argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Pełnomocnik skarżących zmodyfikował na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. treść wniesionej skargi w ten sposób, że wniósł o uchylenie wyłącznie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2010 r. umarzające postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem R. M. i M. Ż., które to rozstrzygnięcie organ oparł na ustaleniu, iż odwołujący nie posiadają w postępowaniu administracyjnym przymiotu strony i nie mogą skutecznie wnieść odwołania.
W ocenie WSA w Warszawie, zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ustalenie, czy R. M. i M. Ż. posiadają przymiot strony w postępowaniu, w którym Prezydent m.st. Warszawy orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Centralną Składnicę Harcerską P.P. z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. C., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki ew. (...) oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie – w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Tylko bowiem posiadanie tego przymiotu mogło uprawniać skarżących do wniesienia skutecznego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co wynika wprost z treści art. 127 § 1 k.p.a.
W tym zakresie Sąd I instancji przypomniał, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego zdefiniowane zostało w art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
O tym zaś czy określony podmiot ma interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie wyrażać się winien bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Innymi słowy jednostka będzie miała interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony.
Tak rozumiany interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest uwłaszczenie przedsiębiorstwa w trybie art. 200 u.g.n, przysługuje jedynie Skarbowi Państwa lub gminie - jako właścicielowi nieruchomości z jednej strony i państwowej lub komunalnej osobie prawnej z drugiej - jako beneficjentowi uwłaszczenia. Inne podmioty będą legitymowane do udziału w tym postępowaniu o ile wykażą, że legitymują się tytułem prawnorzeczowym do objętej postępowaniem uwłaszczeniowym nieruchomości. Uwłaszczenie wszak nie może naruszać praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 u.g.n.)
Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że opisane uwłaszczenie następuje z mocy prawa i dotyczyć może jedynie państwowej lub komunalnej osoby prawnej. Oznacza to, że w sytuacji gdyby nieistniejące już przedsiębiorstwo państwowe C. S. H. w Warszawie, spełniało przesłanki określone w art. 200 ust. 1 u.g.n., to potwierdzenie nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego oraz własności znajdujących się na nieruchomości naniesień nastąpiłoby w odniesieniu do tego właśnie przedsiębiorstwa. Wydane zaś w tym przedmiocie decyzje, mające charakter deklaratoryjny, potwierdzałyby jedynie zaistniały stan rzeczy. Decyzja uwłaszczeniowa, jak stwierdził dalej Sąd I instancji, nie tworzy bowiem w takim przypadku nowego stanu prawnego (powstał on już z mocy ustawy), a jedynie go potwierdza. To zaś oznacza, że roszczeń o nabycie, w trybie określonym w art. 200 ust. 1 u.g.n., wskazanych wyżej praw to ww. przedsiębiorstwo (jak też jego likwidator) nie mogło skutecznie przenieść na inne osoby.
W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, przywoływana przez skarżących umowa z 28 maja 1999 r. zawarta z syndykiem masy upadłości C. S. K. w Warszawie o sprzedaży R. M. oraz M. Ż. udziałów w roszczeniach o zwrot nakładów poniesionych przez to przedsiębiorstwo na nieruchomości jak też roszczeń o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu, wbrew ich błędnemu przekonaniu, nie mogła kreować interesu prawnego skarżących w postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym w trybie art. 200 u.g.n. Umowa ta nie mogła bowiem przenosić praw, które państwowa osoba prawna nabywała ex lege (w sytuacji spełnienia określonych w ustawie przesłanek). Nabyta zatem przez skarżących w drodze umowy cywilnoprawnej ekspektatywa prawa odnosić się może wyłącznie do roszczeń przysługujących temu przedsiębiorstwu jako posiadaczowi nieruchomości, które dochodzone mogą być w trybie określonym w art. 207 bądź art. 208 ustawy – o gospodarce nieruchomościami.
Przywoływany zaś w skardze art. 30 § 4 k.p.a. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż skarżący nie są następcami prawnymi wspomnianego przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo to uległo bowiem likwidacji, a całe pozostałe po nim mienie przejął minister właściwy do spraw Skarbu Państwa (art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. – o przedsiębiorstwach państwowych; Dz. U. z 2002 r. nr 112, poz. 981 ze zm.).
Sąd I instancji wywiódł zatem, że skoro skarżący nie legitymują się obecnie żadnym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości obejmującej położone przy ul. C. w Warszawie działki nr (...), to tym samym bezspornym jest, że nie mają oni interesu prawnego uprawniającego ich do występowania we własnym imieniu w sprawie, dotyczącej odmowy potwierdzenia uwłaszczenia tymi nieruchomościami z dniem 5 grudnia 1990 r. zlikwidowanego przedsiębiorstwa.
Nadto, w końcowej części uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, stwierdził, iż o przymiocie strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., postępowania administracyjnego, nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Z tego też powodu samo skierowanie do określonej osoby przez organ pierwszej instancji wydanej w sprawie decyzji, w sytuacji gdy osoba taka nie posiada interesu prawnego opartego na przepisie prawa materialnego, nie stanowi podstawy do uzyskania przez taką osobę statusu strony. Toteż doręczenie skarżącym (w formule "do wiadomości") podjętego przez Prezydenta m.st. Warszawy rozstrzygnięcia nie czyniło ich stronami postępowania, a tym samym nie obligowało organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania wniesionego przez nich odwołania. Jednym bowiem z podstawowych obowiązków organu, do którego wniesiono odwołanie jest ustalenie, czy środek ten został wniesiony przez podmiot legitymowany, nie tylko w sensie formalnym, jako adresata doręczonego mu rozstrzygnięcia, ale również czy pochodzi on od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Ustalenie, zaś w toku postępowania odwoławczego, że odwołanie to nie zostało wniesione przez osobę, której przysługuje przymiot strony, nakładało na rozpoznający je organ obowiązek umorzenia zainicjowanego nim postępowania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide: wyrok WSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 291/10, Lex nr 644023; wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt. II OSK 316/08, Lex nr 526409).
W konsekwencji zarzuty skargi, w tym sformułowane zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a. nie miały usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wnieśli skarżący reprezentowani przez adwokata.
Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania co do jej istoty. Wystąpił również o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżący nie mogli nabyć prawa o przyznanie użytkowania wieczystego od państwowej osoby prawnej, gdy tymczasem analiza powyższego przepisu stanowi odmiennie.
Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 P.p.s.a. To ostatnie naruszenie, jak wskazał, polegało na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 233 k.c. i uznanie skarżących za stronę postępowania.
Nadto, zdaniem pełnomocnika, doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, które nie wskazuje dlaczego przeniesienie uprawnień wynikających z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bezskuteczne. Tym samym pozbawiono skarżących kasacyjnie informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, podniósł, iż Sąd I instancji zbyt ogólnikowo odniósł się do najistotniejszej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii możliwości zbycia ekspektatywy prawa, przy istnieniu ogólnej zasady zbywalność praw. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, samo bowiem wskazanie, ze zasada ta jest wyłączona z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji administracyjnej jest niewystarczające.
Pełnomocnik podkreślił, że skarżący nie żądali uwłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na swoją rzecz, a argumentacja przedstawiona przez Sąd w tej części wykracza poza zakres sprawy.
Autor skargi kasacyjnej powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 r., sygn. akt I SA 693/00, w którym Sąd ten wskazał, że o ile nabycie prawa użytkowania wieczystego może być stwierdzone tylko na państwową osobę prawną istniejącą w dniu 5 grudnia 1990 r., to następujące po tej dacie przekształcenia tej jednostki maja tylko znaczenie dla ustalenia legitymacji do występowania z wnioskiem o uwłaszczenie. Z powyższego pełnomocnik wywiódł, że istnieje możliwość przeniesienia uprawnienia do przyznania prawa do użytkowania wieczystego rozumianego jako prawa do występowania jako strona w postępowaniu dotyczącym decyzji w przedmiocie uwłaszczenia. Natomiast Sąd I instancji nie przytoczył, żadnego przepisu, z którego wynikałaby przeszkoda prawna do zbycia takiego prawa, mimo iż prawo to jest prawem majątkowym i zbywalnym.
Poza tym, autor skargi kasacyjnej interes prawny skarżących kasacyjnie wywiódł z art. 233 k.c., który pozwala na rozporządzanie swoim prawem użytkowania wieczystego, a przy zastosowaniu reguły wykładni maiori ad minus pozwala także na przeniesienie ekspektatywy tego prawa i to tym bardziej, że, jak zauważył Sąd I instancji, wydanie decyzji w oparciu o art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter jedynie deklaratoryjny. Na poparcie zasadności swych twierdzeń pełnomocnik powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 30 listopada 1974 r., sygn. III CZP 1/74, OSN 1975, nr 3, poz. 37).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Jako pierwsze należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 października 2011 r., II FSK 775/10, LEX nr 964529).
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. postawiony w powiązaniu z art. 28 k.p.a. i art. 233 k.c. Oczywistym jest, że z regulacji przepisu art. 233 k.c. wynika, iż użytkownikowi wieczystemu przysługują dwa podstawowe uprawnienia, a mianowicie uprawnienie do korzystania z nieruchomości gruntowej z wyłączeniem innych osób oraz uprawnienie do rozporządzania swoim prawem. O ile rację ma zatem autor skargi kasacyjnej, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem majątkowym i prawem zbywalnym, to nie dostrzega jednak, że w rozpoznanej sprawie przedmiotem zbycia nie było prawo użytkowania wieczystego, lecz przedmiotem tym było przeniesienie "praw i roszczeń do nakładów opisanych w § 1" umowy sprzedaży i umowy o sposobie korzystania z nieruchomości z dnia 28 maja 1999 r. objętej aktem notarialnym rep. (...) oraz "przeniesienie roszczenia o przyznanie użytkowania wieczystego opisanej powyżej nieruchomości" (v. § 2 ww. umowy).
Niewątpliwie swoistą wierzytelnością jest uprawnienie do dochodzenia w trybie administracyjnym stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali uzyskanych z mocy prawa w oparciu o przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezspornym jest również, że ta swoista wierzytelność polegająca na realizacji prawa do uwłaszczenia, o którym mowa w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma wymiar majątkowy (por. Gerard Bieniek (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2007, str. 603). W doktrynie i orzecznictwie ugruntował się również pogląd, że przepisy o cesji wierzytelności stosować także należy w drodze analogii do przejścia innych praw, nie wyłączając praw rzeczowych (por.: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102 oraz uchwała Sądu Najwyższego – zasada prawna – z dnia 22 czerwca 1989 r., III CZP 32/89, OSNC 1989/12/187, Kazimierz Zawada (w:) Prawo zobowiązań – część szczególna, Tom 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2009, s. 1020).
Z regulacji art. 509 § 1 k.c. wynika, iż wierzytelność może być przedmiotem przelewu, jeżeli nie sprzeciwia się temu ustawa, zastrzeżenie umowne lub właściwość zobowiązania. Pierwsze dwa ograniczenia rozporządzalności nie wchodzą w rachubę, gdyż żaden przepis, w tym także art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyraźnie nie zakazuje przenoszenia uprawnienia do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu na osobę trzecią, a zastrzeżenia umowne wyłączające dopuszczalność przelewu nie zostały poczynione. Zagadnienie dopuszczalności przelewu uprawnienia C. S. K. P.P. w upadłości do dochodzenia w trybie administracyjnoprawnym stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu należy zatem ocenić z punktu widzenia właściwości zobowiązania. W tym zakresie należy zwrócić uwagę przede wszystkim na ustawowe zindywidualizowanie podmiotu uprawnionego do skorzystania z prawa do uwłaszczenia.
Podmiotami tymi – zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 70, poz. 464 ze zm.) i art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - mogły być państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty w zarządzie. Ustawodawca uzależnił powstanie i realizację przedmiotowego uprawnienia od istnienia po stronie przedsiębiorstwa państwowego (państwowej osoby prawnej w rozumieniu art. 200 ust. 1 cyt. ustawy) prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. To bowiem posiadanie prawa zarządu w odniesieniu do nieruchomości gruntowych było, zgodnie z wolą ustawodawcy, przesłanką do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego. Prawnie niedopuszczalne było zaś ustanowienie na rzecz skarżących kasacyjnie prawa zarządu, ponieważ nie można było ustanowić zarządu na rzecz osób fizycznych (por. art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.).
Oddanie nieruchomości w zarząd i ustanowienie zarządu mogło nastąpić jedynie w trybie publicznoprawnym na podstawie decyzji administracyjnej o oddaniu gruntów w zarząd, decyzji o przekazaniu majątku państwowego tworzonej państwowej osobie prawnej, w drodze umowy o przekazaniu nieruchomości zawartej między państwowymi jednostkami organizacyjnymi po uzyskaniu zezwolenia terenowego organu administracji państwowej (§ 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowania nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości miedzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu – Dz. U. nr 47, poz. 240 ze zm.; por. też Zygmunt Truszkiewicz (w:) E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995 r., str. 342).
Z tymi też okolicznościami należy łączyć niezgodność przelewu z właściwością uprawnienia (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt I CK 801/04, OSNC 2006/5/90, Biul.SN 2005/10/13).
Reasumując, za wyłączeniem stosowania instytucji przelewu wierzytelności do przewidzianego w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, przemawiają zatem dwa jurydyczne wymagania: pierwsze, podmiotowe (uprawnienie przysługuje tylko państwowej lub komunalnej osobie prawnej, w tym przypadku przedsiębiorstwu państwowemu) i drugie, prawnorzeczowe (przysługiwanie uprawnionemu podmiotowi prawa zarządu uwłaszczanego gruntu, którego to prawa nie można ustanowić na rzecz osób fizycznych). Należało więc przyjąć, że R. M. i M. Ż. wspólnicy spółki cywilnej "(...)" jako osoby fizyczne nie byli następcami prawnymi C. S. K. P.P. w upadłości w rozumieniu wskazanego art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W konsekwencji, poprzez zawarcie w dniu 28 maja 1999 r. z przedsiębiorstwem państwowym w upadłości opisanej umowy, wyżej wymienione osoby fizyczne nie uzyskały statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem wskazanego przedsiębiorstwa państwowego o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu w oparciu o przepis art. 200 u.g.n.
Z tych też powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten, jak wskazano już powyżej, poprzez wprowadzone do jego treści, dwa jurydyczne wymagania, wyłączył możliwość nabycia od państwowej osoby prawnej przez skarżących kasacyjnie uprawnienia do dochodzenia w trybie administracyjnym stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali. Tym samym, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, ani SKO w Warszawie, ani też Sąd I instancji nie dokonali błędnej wykładni tego przepisu.
Z kolei, rozpatrując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie zamieścił pełnej oceny prawnej w odniesieniu do przeszkód prawnych zastosowania instytucji przelewu wierzytelności do uprawnienia, o którym mowa w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże wskazane uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo lakonicznego uzasadnienia w tej części, odpowiada prawu.
Nieskuteczny jest również postawiony zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż kontrola sprawowana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie zarzut ten postawił samodzielnie, obok zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., a nie w powiązaniu z tymi dwoma przepisami prawa procesowego.
Przepis art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej. Kwestia bowiem tego, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 2 P.u.s.a., a naruszenie tego przepisu nie może stanowić samoistnej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12, Lex nr 1166069 oraz z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, Lex nr 1138117).
Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji.