Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 609/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę B. B. na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] w przedmiocie opinii służbowej.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że B. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymującą w mocy zaskarżoną przez wymienionego opinię służbową wydaną przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P., dotyczącą okresu pełnionej służby na stanowisku Dowódcy Zmiany w KP PSP w P. w okresie od dnia [...] lutego 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r.
W odpowiedzi na skargę Warmińsko – Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie wniósł o odrzucenie skargi jako nie podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej lub ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazano, iż okresowa opinia służbowa, o której mowa w art. 36 a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w ocenie organu odwoławczego nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ uznał, iż zarówno ustalenia stanu faktycznego, jak i dokonanie subsumcji konkretnej sytuacji faktycznej do obowiązujących przepisów prawa jest prawidłowe, co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi.
Sąd pierwszej instancji w motywach swego rozstrzygnięcia, powołując się na treść art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), wskazał, iż wydawana przez przełożonego opinia służbowa strażaka podlega kontroli przełożonego służbowego wyższego stopnia, jednakże organ nie wydaje w tej sprawie decyzji lecz opinię, która jest ostateczna i podlega włączeniu do akt. Żaden przepis nie zawiera pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu. Należy przy tym dodać, iż prawo opiniowania pracowników, bez względu na kategorię stosunku pracy, czy też rodzaj pracy, stanowi uprawnienie pracodawcy lub działających w jego imieniu bezpośrednich i wyższych przełożonych. Jednocześnie zaś art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłącza spod kognicji sądów administracyjnych sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do uznania kognicji sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej opinii służbowej strażaka Państwowej Straży Pożarnej. Opinia ta nie ma bowiem charakteru decyzji administracyjnej, ani też nie stanowi żadnego innego aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. i żadne obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.
W skardze kasacyjnej B. B. zaskarżył w całości powyższe postanowienie, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej wyrażającą się w niezastosowaniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło do nietrafnego zastosowania art. 5 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a i w konsekwencji odrzucenia skargi;
- - naruszenie prawa materialnego tj. 36 a ust. 1, 5, 7 i 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) przez ich niewłaściwą interpretację wyrażającą się w uznaniu, że opinia służbowa strażaka nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania - włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 1 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podzielono stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż opinia służbowa funkcjonariuszy służb mundurowych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego i z tego względu sprawy z zakresu opiniowania nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego, organ I instancji opierając się na przepisach art. 36 a ust. 1 i 3 pkt 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, jednostronnym oświadczeniem woli określił sytuację prawną konkretnego strażaka orzekając, że B. B. nie został przewidziany do awansu, a także nie widzi potrzeby dalszego podnoszenia jego kwalifikacji. Z treści tej czynności wynika jednoznacznie, że sytuacja prawna skarżącego w indywidualnie określonej sprawie została w sposób władczy określona na przyszłość. Rozstrzygnięcie w tym zakresie stało się ostateczne na skutek utrzymania opinii służbowej w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego.
Akt ten również zawiera minimum niezbędnych elementów wymaganych przy decyzji administracyjnej i przede wszystkim rozstrzyga o istocie sprawy. Utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia zawartego w tej opinii.
Wskazano nadto, że opinia służbowa może rodzić dla konkretnego strażaka również inne konsekwencje natury służbowej, chociażby wskazane w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Dlatego też wyłączenie tego rodzaju aktów spod kognicji sądów administracyjnych godzi w zasadę demokratycznego państwa prawa. Z zasady tej wynika bowiem dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającą wykładnię prawa do sądu. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji niewłaściwie realizował funkcję kontrolną działalności administracji publicznej naruszając art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) poprzez niezastosowanie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i pozbawiając skarżącego prawa do sądu.
Przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nie ogranicza dopuszczalności skargi jedynie do decyzji podjętych w postępowaniu unormowanym w kodeksie postępowania administracyjnego. Zaskarżeniu podlega każda decyzja wydana w postępowaniu uregulowanym przepisami prawa. W ocenie skarżącego właśnie taka procedura została uregulowana w przepisie art. 36 a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.). Skoro postępowanie w przedmiocie okresowych opinii służbowych zostało ukształtowane przez ustawodawcę jako dwuinstancyjne, to przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję administracyjną w ujęciu materialnym. Wskazuje na to przepis art. 36 a ust. 7 i 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w którym ustawodawca upoważnił przełożonego, będącego w tej sytuacji organem II instancji, do rozpatrzenia istoty sprawy, albowiem może on zaskarżoną opinię utrzymać w mocy lub uchylić ją w całości i wydać nową albo uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności.
Forma rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a także obligatoryjny charakter opinii służbowej oraz skutki, jakie może rodzić dla strażak, przesądzają o tym, że akt ten stanowi decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Warmińsko – Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Rozbieżności dotyczące możliwości zaskarżania opinii służbowych wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb, w tym także Państwowej Straży Pożarnej, spowodowały że Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 ustawy P.p.s.a., w sprawach o sygn. akt I OSK 1204/10 i I OSK 1475/10 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne czy na rozstrzygnięcie właściwego organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej przysługuje skarga do sądu administracyjnego?
Rozpoznając przedstawione mu zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wydał w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzekł, iż na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, w tym także Państwowej Straży Pożarnej, przyjąć trzeba, iż stanowisko to będzie miało zastosowanie także w sprawie niniejszej.
Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych uchwałach przyjął, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.
Sąd podkreślił też, iż brak podstaw do uznania omawianej opinii służbowej za decyzję administracyjną ma istotne znaczenie także dla oceny charakteru prawnego dalszych działań podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii.
Zgodnie z art. 36 a ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) strażak, który nie zgadza się z treścią wydanej opinii służbowej, może wnieść, za pośrednictwem wydającego opinię, odwołanie do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z nią. W myśl art. 36 a ust. 7 cytowanej ustawy przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania może zaskarżoną opinię utrzymać w mocy, uchylić w całości i wydać nową lub też uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności. Opinia wydana wskutek odwołania jest ostateczna i włącza się ją do akt osobowych strażaka (art. 36 a ust. 8 wskazanej ustawy). Szczegółowe warunki i tryb opiniowania strażaka Państwowej Straży Pożarnej, w szczególności częstotliwość wydawania opinii służbowych, kryteria brane pod uwagę przy opiniowaniu oraz sposoby zapoznawania z nimi strażaków oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii służbowych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie opiniowania służbowego strażaka Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 80, poz. 562 ze zm.).
Mimo, że środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania. Zatem odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. W tej sytuacji skoro opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności, dokonanej skutkiem wniesienia środka nazwanego odwołaniem, jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i nast. k.p.a.
Charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania odwołania od opinii służbowej strażaka nie pozwala także na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r. sygn. II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz.139). Przedmiotowa decyzja podjęta została przez Warmińsko – Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie.
Nie ingeruje ona w żaden sposób w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że decyzja ta nie mieści się w zakresie spraw, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Należy mieć nadto na względzie, że opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Niewątpliwie może ona w przyszłości rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową strażaka, gdyż w dalszym okresie czasu może wpływać na jego awans, uprawnienia do określonych świadczeń, a nawet dalsze trwanie stosunku służbowego. Jednakże takie konsekwencje prawne nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej lecz mogą być wynikiem dopiero kolejnych działań przełożonych podejmowanych w odrębnych postępowaniach.
Zatem negatywna opinia służbowa, czy inna opinia niezadowalająca opiniowanego, w ostatecznym rozrachunku może wpływać jedynie pośrednio na sytuację prawną strażaka, np. kiedy w odpowiednim, odrębnym postępowaniu będzie ona stanowiła podstawę (przesłankę) stosownego rozstrzygnięcia. Samo sporządzenie opinii przez bezpośredniego przełożonego nie rodzi jeszcze żadnych bezpośrednich skutków prawnych.
Wprawdzie wskazane powyżej uchwały są wiążące jedynie w sprawach, w których przedstawiono składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne, co wynika z treści art. 187 § 2 ustawy P.p.s.a., jednakże w ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie znajdują one także zastosowanie w sprawach dotyczących opiniowania służbowego strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a wyrażone w nich twierdzenia są w pełni podzielane przez Sąd rozpoznający skargę kasacyjną B. B. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż brak jest podstaw do uznania kognicji sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej opinii służbowej strażaka Państwowej Straży Pożarnej. Sąd prawidłowo uznał, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.