Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2124/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 2 marca 2016, sygn. I SA/Wa 1708/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. i E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr 19/2012 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...], przedmiotowa nieruchomość (tj. działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położone w gminie R., obręb K.) stanowiąca dotąd własność T. K. oraz E. K. (dalej łącznie "skarżące"), została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.).

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) orzekł w szczególności o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa oraz o zobowiązaniu Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od decyzji T. K. zakwestionowała prawidłowość operatu szacunkowego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia w niniejszej sprawie należnego skarżącym odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2013 r. sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. Opisując przedmiot wyceny, biegły wskazał, że działki nr [...] i [...], powstałe z podziału działki zabudowanej, położone są w obrębie K., gminie R. Ich otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] została sklasyfikowana jako grunty rolne zabudowane, grunty orne, pastwisko, nieużytki, łąki, sady, natomiast działkę nr [...] sklasyfikowano jako grunty orne zabudowane, grunty orne, nieużytki, łąki, sady. Dojazd do działek możliwy jest drogą o nawierzchni asfaltowej. Na działce [...] znajduje się linia energetyczna, przewód telefoniczny i sieć wodociągowa, zaś na działce nr [...] znajduje się kanalizacja drenarska. Biegły wyjaśnił, że na terenie gminy A. w obrębie J. melioracja drenarska była wykonana w latach 1987 - 1989 oraz 1992 - 1993 i uległa w całości zamortyzowaniu, a zatem nie podlega odrębnej wycenie. Wartość przedmiotu wyceny z wykonaną melioracją drenarską określono przyjmując do porównań działki zmeliorowane lub działki, które nie wymagały melioracji. Właściwe funkcjonowanie melioracji drenarskiej na pozostałej części działki, z której wydzielona została szacowana nieruchomość, zapewnia wykonawca inwestycji. Znajdujące się na objętych przedmiotową inwestycją działkach części linii magistralnych mediów: energii elektrycznej i sieci telefonicznej nie stanowią własności właściciela gruntu, nie posiadają wpływu na wartość gruntu i zostaną przebudowane w ramach realizacji inwestycji drogowej na koszt inwestora budowy. Linie te zostały wybudowane przez ich dysponentów za zgodą właściciela działek i służą do zaspokojenia potrzeb ogółu mieszkańców gminy.

Określając przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił, że Gmina R. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze opisanym jako obszar rozwojowy i strefy rolnicze ("C").

Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 ugn, dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. Według ustaleń rzeczoznawcy jednostkowe ceny transakcyjne z terenu województwa [...] kształtowały się w przedziale od 25,00 zł do 88,24 zł/m2, średnia cena to 48,19 zł/m2. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny.

Z uwagi na powyższe okoliczności do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji, w której wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 19 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha przy cenie średniej, wynoszącej 24.473,65 zł/ha.

Cechy działek wycenianych zostały przez biegłego ocenione na najwyższym poziomie i cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,43. Ostatecznie biegły określił wartość wycenianej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], położonej w gminie R., obręb K. (łącznie z nasadzeniami) na kwotę [...] zł.

Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W pismach z [...] września 2013 r. i z [...] października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011 – 2013 przedstawiono 9 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A. Przy piśmie z [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] przedłożył Ministrowi, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

W skardze do sądu administracyjnego skarżące wniosły o uchylenie decyzji i zarzuciły:

1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art.134 ust.3 i 4 ugn w związku z §36 ust.1 i 4 rozporządzenia z 2004 r., polegające na błędnej wykładni §36 ust.1 rozporządzenia, a następnie błędnym zastosowaniu §36 ust.4 rozporządzenia poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przy niewłaściwie ustalonym zakresie pojęć "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny" nieruchomości, co doprowadziło do poprzestania na analizie rynku nieruchomości w niedostatecznym (zawężonym) zakresie – a ostatecznie doprowadziło do nietrafnego ustalenia zasadności rozstrzygania w oparciu o §36 ust.4 rozporządzenia;

2/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść decyzji, a w szczególności naruszenie:

1. art.7 Konstytucji RP oraz art.6 w związku z art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że ta została wydana bez podstawy prawnej w zakresie określającym wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a zatem przy niewłaściwym określeniu przedmiotu postępowania,
2. art.7 k.p.a. w związku z art.77 § 1 k.p.a. w związku z art.80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zaniechanie oceny operatu szacunkowego oraz złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień pod kątem ich spójności i braku wewnętrznych sprzeczności,
3. art.107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie podstaw faktycznych i prawnych wydanej decyzji, a także zaniechanie szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. datę wydania zezwolenia realizacyjnego. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęły orzekające w sprawie organy, że w przedmiotowym operacie rzeczoznawca w czytelny, logiczny i kompletny sposób zarówno zastosował, jak i opisał metodologię wyceny, stosując się do właściwych w tym zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W szczególności brak jest przekonujących przesłanek do zakwestionowania prawidłowości doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawczych.

Nie budzą zastrzeżeń ustalenia rzeczoznawcy, dotyczące przeznaczenia wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W świetle postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienionego uchwałą nr [...], przedmiotowe działki były zlokalizowane w strefie funkcjonalnej "C" – tereny rolnicze. Szczegółowe ustalenia studium dotyczące tej strefy nie mają istotnego znaczenia dla wyniku sprawy w sytuacji, w której do porównań rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami leżącymi również w tej strefie.

W procesie wyceny biegły dokonał analizy rynku, obejmującej transakcje z ostatnich dwóch lat. Rzeczoznawca przyjął rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. Analiza rynku zawiera charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy A. Za przekonujące uznał Sąd I instancji wyjaśnienia rzeczoznawcy, że w związku ze zróżnicowaniem cen jednostkowych oraz dużą różnorodnością pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia), stwierdzić należało brak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne.

Stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w sytuacji gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa, niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50%. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 19 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha przy cenie średniej, wynoszącej 24.473,65 zł/ha.

Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, tylko oszacowania nieruchomości w oparciu o bazę nieruchomości rolnych, przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny, jak również braku rozszerzenia analizy rynku o całe województwo [...], Sąd I instancji wskazał, że badając prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego organ odwoławczy posłużył się wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego oraz wyjaśnieniami Wojewody dotyczącymi przeprowadzonej dodatkowej analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy oraz zgromadzony dodatkowy materiał dowodowy przedstawiony zarówno przez biegłego, jak i Wojewodę wskazał, iż brak było możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych. Do porównań prawidłowo przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazywała, iż nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Z kolei transakcje nieruchomościami rolnymi odznaczały się podobieństwem do nieruchomości wycenianej, dlatego organ odwoławczy trafnie uznał wybór transakcji porównawczych za prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego wyznaczenia zakresu rynku regionalnego, który to rynek został w ocenie skarżących zawężony do obszaru województwa [...], z pominięciem powiązań ekonomicznych a nie administracyjnych, Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga nie powołuje rzeczowej argumentacji na okoliczność, że tego rodzaju powiązania ekonomiczne, wykraczające poza obszar rynku regionalnego w wariancie przyjętym przez rzeczoznawcę, rzeczywiście istnieją (za taką argumentację nie można uznać poczynienia na str.10 skargi wzmianki na temat braku możliwości wykluczenia zasadności włączenia do obszaru rynku regionalnego również części sąsiedniego województwa [...]), jak też, że ewentualne skorygowanie obszaru rynku regionalnego, uwzględniające tak zidentyfikowane powiązania, wywołałoby konkretny, mierzalny wpływ na ustalenie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Oceniając zgodność kontrolowanej decyzji z przepisami prawa w kontekście zasady przyznania słusznego odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi, wobec treści art. 134 ust. 3-4 ugn oraz § 36 rozporządzenia Sąd I instancji zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10, w którym wyjaśniono, że obecnie zakres tej regulacji został dostosowany do zakresu ustawy o inwestycjach drogowych, która jest wprost powołana w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniono fakt, że ustawa ta nie przewiduje już umownego trybu nabywania nieruchomości. Powtórzono wyrażoną w uchylonym § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadę uwzględniania stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji. Ponadto przepis nakazuje wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, które powinno być ocenione zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W ocenie Trybunału, nowa formuła § 36 rozporządzenia niewątpliwie ułatwia zidentyfikowanie normy postępowania rządzącej określaniem wartości nieruchomości nabywanych pod budowę dróg. Podstawowe znaczenie dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma więc okoliczność, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość była przeznaczona na ten cel. Jeżeli tak, dopuszczalne będzie zastosowanie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn i określenie wysokości odszkodowania według tzw. alternatywnego sposobu korzystania ustalanego na podstawie cen nieruchomości nabywanych pod drogi.

Dalsza część uzasadnienia powołanego orzeczenia Trybunału wyjaśnia zagadnienie uwzględniania przeznaczenia nieruchomości pod drogi. Trybunał podkreślił, że przepis ten odnosi się do nieruchomości rzeczywiście przeznaczonych pod budowę dróg. Nie mamy więc do czynienia z fikcyjnym założeniem, lecz ze sposobem określenia zakresu zastosowania tego przepisu. Przypadki objęte wnioskiem Rzecznika, a zatem wywłaszczenia nieruchomości jeszcze nieprzeznaczonych pod budowę drogi, objęte są treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, który nie stosuje fikcji przeznaczenia gruntu pod drogę, lecz nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości "na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej", a cen - na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Zakres zastosowania obu kwestionowanych przepisów jest rozłączny, a sposób określania odszkodowania dostosowany do dwóch różnych sytuacji: nieruchomości drogowej (ust.

1. i o innym przeznaczeniu (ust. 4). Trybunał zwraca uwagę, że zmieniony § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, nadal odsyła do stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji.

Reasumując, przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ugn przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko wskazać, że na rynku regionalnym cena nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa, niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczasowego na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną, przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia.

W skardze kasacyjnej skarżące zaskarżyły wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie) w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) polegającą na nietrafnym ustaleniu, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania:

• gdyż, zdaniem Sądu I instancji, dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową (gdzie wyceniana przez rzeczoznawcę nieruchomość nie była przeznaczona pod drogę w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),
• mimo, iż dokonana przez Sąd I instancji interpretacja § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem przepisu rangi ustawowej, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.,
• z uwagi na utożsamienie pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" z podziałem administracyjnym kraju;

2. przepisu § 36 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a w rezultacie bezpodstawne zaaprobowanie zastosowania § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, na skutek wadliwego uznania, że zwroty "rynek lokalny" i "rynek regionalny" są ściśle powiązane z podziałem administracyjnym kraju, mimo braku do tego podstaw prawnych, ekonomicznych i logicznych - co doprowadziło do zaakceptowania przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości w ograniczonym zakresie i przełożyło się na określenie wartości szacowanej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z zasady błędne i rzutujące na cały proces oceny prawidłowości działania organów administracji jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wyceniana nieruchomość miała w dniu wydania decyzji o zezwoleniu inwestycji drogowej przeznaczenie rolne, a zatem przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać zastosowany w zakresie ustalania wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne. Sformułowana w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami "zasada korzyści" stanowi podstawę gwarancji słusznego odszkodowania dla właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, które zostało zdefiniowane w Konstytucji. Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. Należy również przyjąć, że w zakresie wyboru odpowiedniego systemu wyceny nieruchomości, opartego na ustaleniu przeznaczenia tej nieruchomości, ustawodawca nie pozostawił organom oraz rzeczoznawcom władzy dyskrecjonalnej - muszą one bowiem zastosować - po uwzględnieniu analizy różnych systemów wyceny i ich rezultatów (wartości nieruchomości przy założeniu przeznaczenia dotychczasowego i nowego) - system względniejszy dla podmiotu uzyskującego odszkodowanie. Zaniechanie przeprowadzenia takiej analizy, bądź ograniczenie jej do domysłów należy uznać za naruszenie art. 134 u.g.n.

Do takiego naruszenia doszło w niniejszej sprawie, gdzie rzeczoznawca samodzielnie, w drodze interpretacji przepisów rozporządzenia, ustalił wąski zakres pojęcia "rynku lokalnego" oraz "rynku regionalnego" i tym samym pozbawił się danych badawczych. W konsekwencji rzeczoznawca zastosował mniej korzystną dla skarżącego metodę wyceny nieruchomości, co następnie zostało bezpodstawnie zaaprobowane w decyzjach organów administracji oraz Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku.

W warstwie ekonomicznej, z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można stwierdzić, iż obranie przez rzeczoznawcę metody porównania z nieruchomościami przyległymi, stanowiącymi w większości grunty rolne, znacznie zaniżyło wycenę rzeczonych nieruchomości oraz skutkowało ustaleniem zaniżonego odszkodowania. Z analizy operatu szacunkowego wynika, iż obrane do próby ceny transakcyjne nieruchomości drogowych wykazały średnią cenę za metr kwadratowy na poziomie 48,19 zł, co daje w przybliżeniu 8-krotnie wyższą stawkę za metr kwadratowy w stosunku do ostatecznie przyjętej przez rzeczoznawcę i Wojewodę [...]. Już sam ten fakt powinien zwrócić uwagę organów administracji i Sądu I instancji, iż zgodnie z zasadą korzyści (z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) metodą względniejszą dla wywłaszczanego będzie porównanie cen transakcyjnych z obszaru określonych rynków nieruchomości. Zdaniem skarżących tylko oparcie operatu o § 36 ust. 4 rozporządzenia może doprowadzić do zrealizowania przyjętej przez ustawodawcę dyrektywy korzyści, przy tym bez znaczenia jest okoliczność, iż w dniu wydania odpowiedniej decyzji nie została ujawniona zmiana przeznaczenia nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Za błędne uznać należy utożsamienie przez rzeczoznawcę majątkowego zakresu przedmiotowego "rynku lokalnego" i "regionalnego" nieruchomości z granicami jednostek podziału administracyjnego kraju.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji wykazania braku adekwatności pomiędzy niekwestionowanym stanem faktycznym, a zastosowanym przepisem (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).

Rozpoznana w zakresie zgłoszonych zarzutów kasacyjnych skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni przepisów § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia w związku z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., a w konsekwencji wadliwego niezastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia. Jakkolwiek nie określono w skardze kasacyjnej rodzaju naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, to wskazanie na przepis art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. pozwala przyjąć, że przyjęte rozumienie jest kwestionowane ze względu na argument systemowy. Zarzut taki nie jest jednak trafny, albowiem pomija inny kontekst systemowy, w jakim doszło do wydania decyzji w sprawie. W sprawie przedmiotem odszkodowania była nieruchomość, która została wywłaszczona w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2010 r., poz. 651 ze zm.). Przepis art. 12 ust. 5 tej ustawy stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.

18. Także przepis art. 23 specustawy drogowej przewiduje, w sprawach nienormowanych tą ustawą, odpowiednie stosowanie u.g.n. Oznacza to, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. nie znajduje w sprawie prostego zastosowania, ze względu na zamiar ustawodawcy wprowadzenia jedynie posiłkowego i odpowiedniego stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami do spraw odszkodowań za grunty przejęte na cele drogowe. Wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych jest określana w sposób szczególny, co określa § 36 rozporządzenia (por. J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin; Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2015, s. 867, nb7 oraz wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 399/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 584/15).

Bezsporne w sprawie jest, że gmina R. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie gminy obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (uchwała Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., zmieniona uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]), zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C" – tereny rolnicze. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że jeżeli w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego aktu prawnego. Analiza cen nieruchomości drogowych wskazała bowiem, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia.

Skoro warunkiem zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia jest przeznaczenie nieruchomości na dzień wydania decyzji na cele drogowe, co w sprawie nie miało miejsca, to bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia możliwości ustalenia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wskazać przy tym należy, że u.g.n., ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia "lokalny rynek nieruchomości" i "regionalny rynek nieruchomości" (§ 26 ust. 1 oraz § 36 ust. 2 rozporządzenia). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy w tej sytuacji poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U. z 2016 r. poz. 486) – patrz: wyrok NSA z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1739/13, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12, wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11, wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Z wyżej wskazanych regulacji prawnych wyprowadzono wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumieć należy obszar gminy lub powiatu, rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa.

Nie doszło także w sprawie do naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia, albowiem nie przewiduje ten przepis, aby przy określaniu przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. mogły być uwzględniane ustalenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Brak było także podstaw do stosowania § 36 ust. 2 rozporządzenia, skoro nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, że dane dotyczące cen transakcyjnych nieruchomości podobnych były wystarczające dla oszacowania wartości rynkowej, w tej sytuacji nie było podstaw do stosowania podejścia kosztowego.

Nie została w skardze kasacyjnej określona forma naruszenia wskazana w zarzucie b) skargi kasacyjnej, z tego powodu zarzut nie poddawał się rozpatrzeniu.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.